北京亟需精準(zhǔn)有效的人口調(diào)控政策體系

李進(jìn)

【摘要】“十三五”期間，北京人口調(diào)控必須堅(jiān)持系統(tǒng)調(diào)控和源頭調(diào)控的原則，制定出精準(zhǔn)有效的人口調(diào)控政策，分層次、分區(qū)域、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)首都人口合理疏散和有序流動(dòng)。

【關(guān)鍵詞】北京 人口 調(diào)控 政策 【中圖分類號(hào)】C924.21 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

北京作為全國(guó)首都和超大城市，長(zhǎng)期以來(lái)一直面臨人口問題的困擾。外來(lái)人口的急劇增長(zhǎng)和無(wú)序流動(dòng)，以及人口結(jié)構(gòu)和空間分布的不合理，使得北京的環(huán)境資源、社會(huì)秩序和管理、公共安全和服務(wù)都面臨難以承載的巨大壓力。為了合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，緩解特大城市環(huán)境和資源壓力，中共北京市委十一屆八次全會(huì)決議要求嚴(yán)格控制人口規(guī)模，提出了2300萬(wàn)的人口調(diào)控紅線。

值得注意的是，盡管北京市常住人口數(shù)量依然在增長(zhǎng)，但無(wú)論是從總量增速上還是從外來(lái)人口增量占比上，北京常住人口增量增速都呈“雙降”趨勢(shì)。實(shí)際上，這種“雙降”趨勢(shì)從2010年便已經(jīng)開始。因此，實(shí)現(xiàn)2020年2300萬(wàn)以內(nèi)的人口調(diào)控目標(biāo)意味著每年增量要控制在25萬(wàn)以內(nèi)，雖然有一定壓力但并不難以實(shí)現(xiàn)。尤其需要指出的是，北京市已開始進(jìn)入了老齡化社會(huì)，未來(lái)15年，隨著45-60歲人口進(jìn)入老年行列，北京老齡化程度和人口負(fù)擔(dān)將迅速提高，這同時(shí)也意味著勞動(dòng)力年齡段人口的急劇減少。目前北京市人口出生率雖然穩(wěn)中有升，但主要體現(xiàn)在10歲以下兒童數(shù)量有所增加?？梢娫谖磥?lái)15年以內(nèi)，北京市仍需要適度吸納外來(lái)年輕勞動(dòng)力年齡段人口，以補(bǔ)充勞動(dòng)力需求，降低過度老齡化趨勢(shì)。因此，北京外來(lái)人口調(diào)控應(yīng)將調(diào)控重點(diǎn)放在質(zhì)量和結(jié)構(gòu)調(diào)控上。

傳統(tǒng)人口調(diào)控措施的經(jīng)驗(yàn)與問題

一些實(shí)地調(diào)研表明，旨在控制和減少外來(lái)人口數(shù)量，提高外來(lái)人口素質(zhì)的人口調(diào)控措施在取得一定成效的同時(shí)，帶來(lái)了諸多非預(yù)期后果，主要表現(xiàn)在：

第一，外來(lái)人口管控過程中部門分割所帶來(lái)的人口信息失真與人口信息采集和登記的落后。目前城市公共部門中涉及外來(lái)人口管理工作的主要有四個(gè)部門，即公安、勞動(dòng)、計(jì)生與教育，在這四個(gè)部門中，除了公安，其余三個(gè)部門都是只關(guān)注外來(lái)人口中的特定人群，部門的分割和數(shù)據(jù)的碎片化導(dǎo)致城市外來(lái)人口特征數(shù)據(jù)無(wú)法有效獲取。如何準(zhǔn)確采集外來(lái)人口信息，掌握外來(lái)人口結(jié)構(gòu)特征，從而為科學(xué)合理的城市人口政策出臺(tái)提供決策參考，成為特大城市人口調(diào)控工作中的重要難題。

第二，一刀切的管控措施可能導(dǎo)致外來(lái)人口“減量減質(zhì)”。究其原因，主要癥結(jié)在于，外來(lái)人口調(diào)控的基本思路是留住“高層次”的，減少“低層次”的，但在政策的制定和執(zhí)行時(shí)忽視了兩個(gè)基本問題：一是忽視了外來(lái)人口的結(jié)構(gòu)和分布，使得人口調(diào)控政策精準(zhǔn)性大打折扣。現(xiàn)行人口調(diào)控的主要措施是加強(qiáng)社會(huì)治理，以城中村整治和拆違為例，越是接近市中心，地方政府政策執(zhí)行動(dòng)力越強(qiáng)，而越往中心區(qū)，外來(lái)人口整體素質(zhì)也越高。因此，各種針對(duì)外來(lái)人口的社會(huì)治理最終落到中上層外來(lái)人口身上，對(duì)最底層外來(lái)人口施加的影響較小。二是現(xiàn)行的人口調(diào)控政策采取一刀切式的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，使得政策的執(zhí)行效果大打折扣。在制定相關(guān)政策時(shí)，往往把標(biāo)準(zhǔn)定得過高。以通過教育政策調(diào)控人口為例，提高外來(lái)子弟入學(xué)門檻本來(lái)是人口調(diào)控的強(qiáng)有力措施。按照政策預(yù)期，孩子有資格上學(xué)的外來(lái)民工家庭，各方面的條件和水平基本上會(huì)好于不符合條件的家庭，從這個(gè)意義上，對(duì)于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)是有積極作用的。但實(shí)際上政策門檻設(shè)置過高，真正有資格合法入學(xué)的孩子太少，因此政策執(zhí)行的區(qū)分度和精準(zhǔn)性很差。

如此一來(lái)，許多政策制定的初衷是減少外來(lái)人口中較低端的三分之一的人口，但對(duì)于這三分之一的人口，城市治理的許多政策措施實(shí)際上并沒有任何實(shí)效，而真正受這些治理政策影響的卻是外來(lái)人口中的中間階層。他們?cè)鞠Ｍ诔鞘欣铽@得比較有尊嚴(yán)的生活，而不斷抬高的政策要求和生活成本又讓他們倍感壓抑，因此選擇離開的也往往是外來(lái)人口中的中間層?？傊?，既往的外來(lái)人口調(diào)控政策實(shí)際上陷入兩難困境：如果不嚴(yán)格推行，壓縮人口的效果不明顯；如果嚴(yán)格推行，可能出現(xiàn)外來(lái)人口總體素質(zhì)下降的不良后果。

北京人口增長(zhǎng)趨勢(shì)特征及調(diào)控建議

“十三五”期間，北京人口調(diào)控必須堅(jiān)持系統(tǒng)調(diào)控和源頭調(diào)控的原則，制定出精準(zhǔn)有效的人口調(diào)控政策，分層次、分區(qū)域、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)首都人口合理疏散和有序流動(dòng)。為此，可以從如下三方面著手：

一是以居住證積分制為契機(jī)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立起科學(xué)的人口信息采集、登記和管理系統(tǒng)。精確有效的信息是科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，因此，必須整合人口信息登記和管理部門，搭建實(shí)時(shí)人口信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享公用。總體上看，北京仍然將居住證定位于傳統(tǒng)的戶籍管理思維中，將其與享受首都的公共資源和社會(huì)福利綁定起來(lái)。實(shí)際上，在居住證芯片上植入現(xiàn)代信息技術(shù)完全可以實(shí)現(xiàn)對(duì)人口信息的實(shí)時(shí)采集和更新。利用現(xiàn)代移動(dòng)信息技術(shù)，建立起覆蓋整個(gè)城市的人口信息系統(tǒng)和人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)。各相關(guān)部門根據(jù)使用權(quán)限可隨時(shí)調(diào)取使用，從而實(shí)現(xiàn)信息的一次采集、統(tǒng)一存檔、多方共享。

二是以疏解首都功能為導(dǎo)向，通過新一輪城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來(lái)引導(dǎo)人口合理分布及有序流動(dòng)。首都核心區(qū)和郊區(qū)人口分布的不均衡是造成多種城市病的根源，引導(dǎo)人口合理分布和有序流動(dòng)是緩解北京環(huán)境和交通問題的重要舉措。例如，在生活服務(wù)業(yè)方面，針對(duì)北京市龐大的消費(fèi)人群，要注重郊區(qū)縣服務(wù)業(yè)的發(fā)展和業(yè)態(tài)的更新，大力發(fā)展會(huì)議會(huì)展、健康養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)、教育培訓(xùn)和鄉(xiāng)村休閑旅游等產(chǎn)業(yè)，緩解中心城區(qū)服務(wù)業(yè)壓力。而某些特定的公共服務(wù)領(lǐng)域，例如醫(yī)療服務(wù)，由于北京在這方面的服務(wù)水平高，事實(shí)上承擔(dān)著全國(guó)疑難病治療的職能，應(yīng)該在機(jī)場(chǎng)、高鐵站為核心的適宜區(qū)域，建立較為集聚的醫(yī)療服務(wù)區(qū)，避免這部分就診人口向中心城區(qū)的集聚。

三是以京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)為指引，積極推動(dòng)周邊農(nóng)業(yè)人口的就近就地城鎮(zhèn)化，縮小周邊地區(qū)與北京的差距，從源頭上遏制外來(lái)人口向北京集聚。首先是建立跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)疏解與扶持機(jī)制，降低北京下轄區(qū)縣政府GDP考核，鼓勵(lì)周邊區(qū)縣和環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈周邊城市合作建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，區(qū)縣政府也可以和周邊城市建立發(fā)展聯(lián)盟，實(shí)行稅收共享政策。其次是加快北京公共服務(wù)的疏解和周邊區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。北京周邊城市普遍面臨著經(jīng)濟(jì)水平滯后、財(cái)政能力不足的問題，這就嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施發(fā)展和公共服務(wù)的提升，為此，北京可以選擇一部分城市試點(diǎn)，投資當(dāng)?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施，制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)北京的醫(yī)院和學(xué)校等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源落地周邊區(qū)域，迅速提升這些地區(qū)的公共服務(wù)水平。再次是建立區(qū)域一體化的交通設(shè)施，加強(qiáng)北京與周邊省份的公路、軌道交通銜接。

（作者為北京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院文法與管理學(xué)院副教授、全國(guó)青聯(lián)委員、民建會(huì)員）

【參考文獻(xiàn)】

①《北京市委全會(huì)決議首提嚴(yán)控人口：2300萬(wàn)為“天花板”》，新華網(wǎng)，2015年11月26日。

責(zé)編/張寒 美編/于珊