中國上一輪去產(chǎn)能的經(jīng)驗與啟示

張占斌++++孫飛

【摘要】2015年底中央經(jīng)濟工作會議明確指出2016年首要任務是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心是“去產(chǎn)能”，彰顯了“去產(chǎn)能和去庫存”的緊迫性和重要性，并決定以鋼鐵和煤炭行業(yè)作為本輪去產(chǎn)能和重拳治理僵尸企業(yè)的突破口?；仡櫄v史，20世紀90年代中國也出現(xiàn)了一輪產(chǎn)能過剩和去化艱難的發(fā)展歷程，梳理剖析，以史為鑒，以期為本輪去產(chǎn)能提供有益啟示。

【關鍵詞】90年代 去產(chǎn)能 去庫存 【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

20世紀90年代去產(chǎn)能的背景與措施分析

1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制和國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的目標。市場經(jīng)濟的春風和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的擴大掀起了一輪新的投資高潮。由于長期受計劃經(jīng)濟思想束縛，企業(yè)普遍對市場空間預期過于樂觀，盲目投資、蜂擁而上和重復建設導致1992年-1996年間陸續(xù)積累了大量的過剩產(chǎn)能。過熱投資導致通脹率攀升，不僅影響了1994-1996年間貨幣政策從緊，也使1997-1998年亞洲金融危機的外部沖擊下的需求減少。1997年金融危機對中國的出口產(chǎn)生了直接的壓力，尤其是亞洲市場有效需求減緩，需求端的壓力傳導到供給端，進一步暴露了前期企業(yè)過度擴張產(chǎn)生的一系列問題。如國有企業(yè)大面積虧損，多數(shù)行業(yè)產(chǎn)能利用率不足40%；經(jīng)濟體內(nèi)部出現(xiàn)嚴重的債務問題，三角債問題嚴峻、銀行壞賬率高企，銀行不良貸款率高達30%，財政壓力巨大。

在1998年的改革中，政府選擇的是采取更加行政化的手段來展開國企改革和去產(chǎn)能，并且通過先選擇重點行業(yè)做示范（紡織行業(yè)），再全面推進的方式來運作。針對產(chǎn)能過剩的成因，當時政府主要采取了五項主要措施：一是實施“中性偏緊”的貨幣政策，倒逼企業(yè)去產(chǎn)能、去杠桿。二是直接有力的行政干預，優(yōu)化供給端，為市場的自動調(diào)節(jié)贏得必要時間。三是企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，金融政策支持托底，由金融資產(chǎn)管理公司剝離銀行債務。四是1998年-2003年實施以增發(fā)長期建設國債為主的積極財政政策。五是撬動新的需求增長點。

90年代去產(chǎn)能取得積極效果：首先在微觀經(jīng)濟層面，去產(chǎn)能取得顯著效果，國有工業(yè)企業(yè)數(shù)量減少，國有企業(yè)從1996年的11.38萬家下降至1998年的6.5萬家，減少幅度達到42%。整體虧損企業(yè)的勞動生產(chǎn)率得到了提升，以1997年底的企業(yè)數(shù)為準，到2000年底，國有及國有控股大中型企業(yè)的虧損面由39.1%下降至20%左右；宏觀層面上，勞動生產(chǎn)率得以大幅度提升。同時也產(chǎn)生了一定的負面效果：1996-1999年間國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)下降約2200萬，2011年全國總工會公布90年代的下崗失業(yè)數(shù)字是2750萬人，企業(yè)在編員工強制性被解除用工關系，取消企業(yè)應擔負的約90%社會保障義務，下崗分流人員處于節(jié)衣縮食、四處奔波的生活窘態(tài)，國家轉(zhuǎn)型期的社會代價比較多的由下崗人員來承擔。

90年代紡織行業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位不亞于現(xiàn)在的鋼鐵、煤炭、有色金屬。90年代中國是世界上最大的紡織生產(chǎn)國，產(chǎn)量占全球的1/5，紡織工業(yè)產(chǎn)值占全球工業(yè)總產(chǎn)值的比重較大。但由于產(chǎn)能過剩和設備落后，當時的中國紡織業(yè)盈利空間不斷壓縮，企業(yè)虧損嚴重，冗余人員比重超過30%。而且由于紡織行業(yè)多數(shù)屬于國有企業(yè)，是當時國有工業(yè)中生存最艱難的產(chǎn)業(yè)，地方政府通過財政補貼和銀行貸款的托舉式維持紡織虧損企業(yè)運行的手段，越來越難以為繼。

國務院給出的紡織行業(yè)去產(chǎn)能的目標是從1998年開始的三年，舉全國之力，以行政手段直接下達任務來完成去產(chǎn)能、國企三年扭虧脫困。國家在紡織業(yè)產(chǎn)能出清的過程中，主要采取以下幾項措施：一是直接的財政補貼和貸款補貼。中央政府規(guī)定：每壓縮淘汰落后棉紡錠1萬錠給予財政補貼300萬元，由中央、地方財政各承擔150萬元，同時安排銀行貼息貸款200萬元，貸款的貼息資金由地方財政承擔，貸款還本期限為5年至7年。二是兼并破產(chǎn)政策重點向紡織行業(yè)傾斜。安排兼并破產(chǎn)和減員增效紡織企業(yè)537家，計劃核銷規(guī)模126億元，占全國總規(guī)模400億元的31.5%。三是下崗職工分流安置政策。1998年壓錠企業(yè)辦理退休3.5萬人，紡織工業(yè)企業(yè)下崗職工要進入本企業(yè)再就業(yè)服務中心，保證下崗職工的基本生活和養(yǎng)老、醫(yī)療保險費用的支付。四是在出口配額分配額度上大幅度向國內(nèi)紡織出口生產(chǎn)企業(yè)傾斜。五是把退稅率統(tǒng)一提高到11%，對紡織機械出口實行出口信貸和全額退稅優(yōu)惠政策，積極鼓勵紡織品出口。六是實施紡織企業(yè)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)，通過金融資產(chǎn)管理公司有效剝離銀行的不良資產(chǎn)，把債權(quán)債務關系適時轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y控股關系，極大化解和防范了企業(yè)和銀行經(jīng)營的系統(tǒng)性風險。

經(jīng)過努力，從1998年起，用三年時間淘汰落后棉紡錠1000萬錠，分流安置下崗職工120萬人，到2000年實現(xiàn)全行業(yè)扭虧為盈，為實現(xiàn)紡織工業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型奠定了堅實基礎。 2002年之后紡織行業(yè)去產(chǎn)能效果明顯提升，新增產(chǎn)能得以上馬，就業(yè)人數(shù)從1999年的510萬下降到456萬，負債率持續(xù)下降、利潤率明顯提升，2002年起紗、布產(chǎn)量穩(wěn)步提升；勞動生產(chǎn)率由1998年的1.75萬/人提升到2002年的3.24萬/人，增長85%。

兩次“去產(chǎn)能”的異同點分析

通過對比發(fā)現(xiàn)，20世紀90年代與本輪產(chǎn)能過剩的形成都經(jīng)歷了高速信貸投放、地方政府推動的投資熱潮、引發(fā)通脹率上升進而導致貨幣偏緊，產(chǎn)能和規(guī)模迅猛擴張被冷卻后債務和產(chǎn)能過剩問題凸顯等大致路徑，都是企業(yè)盲目投資，加劇了產(chǎn)能擴張。兩個時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段特征主要是發(fā)展方式粗放，創(chuàng)新能力不強，產(chǎn)業(yè)集中度低，未形成由優(yōu)勢大企業(yè)主導的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，導致行業(yè)內(nèi)重復建設現(xiàn)象嚴重，市場競爭有失規(guī)范；兩個時期政府的考核體系和投資體制弊端相同，地方政府過分依賴投資拉動經(jīng)濟增長，通過廉價供地、稅收減免、低價配置資源等方式招商引資，助推了重復投資和產(chǎn)能擴張，統(tǒng)一有序、競爭自由的市場環(huán)境還未形成。

兩次去產(chǎn)能過程的不同點有如下三個方面：一是兩個時期集中行業(yè)不同。90年代的產(chǎn)能過剩集中于以紡織為代表的勞動密集型輕工業(yè)，本輪產(chǎn)能過剩集中在以鋼鐵、煤炭、水泥等為代表的資本密集型重工業(yè)；以紡織業(yè)為代表的勞動力密集型產(chǎn)業(yè)，成本構(gòu)成中可變成本占主導；以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為代表的資本密集型重化工業(yè)，成本構(gòu)成中固定成本占主導。二是兩個時期經(jīng)濟潛在增長率不同。90年代長期經(jīng)濟增長率處于上行通道，人口紅利優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢明顯，同時需求端釋放潛力巨大，最具代表性的是1998年房改啟動和2001年中國加入WTO。房地產(chǎn)和出口導向型經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)力，成為去產(chǎn)能后接力經(jīng)濟增長的新動力。本輪去產(chǎn)能，中國正處于經(jīng)濟新常態(tài)的增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整和動力轉(zhuǎn)換的重要轉(zhuǎn)折期，經(jīng)濟增長率低于90年代，并且需求端改革調(diào)整空間受到一定限制，依靠凱恩斯主義式的刺激政策已經(jīng)失靈。三是兩個時期的國際環(huán)境不同。90年代去產(chǎn)能經(jīng)歷的亞洲金融危機，僅亞洲市場有效需求減弱；本輪去產(chǎn)能，后金融危機時代，歐美等發(fā)達國家普遍進入去杠桿周期，儲蓄率趨勢性回升，進而整體國際市場有效需求不足將成為全球經(jīng)濟的中長期主流。目前我國在能源、勞動力、土地等要素價格方面的相對優(yōu)勢正在瓦解，其他發(fā)展中經(jīng)濟體對我國的“進口替代效應”顯著，不利于通過外需化解我國過剩產(chǎn)能。

20世紀90年代去產(chǎn)能的經(jīng)驗與啟示

梳理總結(jié)20世紀90年代中國去產(chǎn)能的成功經(jīng)驗，主要包括以下六個層面：一是政府、銀行和企業(yè)形成去產(chǎn)能合力，加大政府財政補貼沖銷壞賬的力度和速度，去除企業(yè)和銀行后顧之憂；二是積極推行過剩產(chǎn)能企業(yè)債轉(zhuǎn)股改造。國家組建金融資產(chǎn)管理公司，有序剝離銀行有毒資產(chǎn)和不良資產(chǎn)，及時使債權(quán)債務關系轉(zhuǎn)為參股控股的合作共贏新型伙伴關系，使去產(chǎn)能企業(yè)和銀行擺脫包袱輕裝上陣；三是通過多種手段補充銀行資本金，增加金融資產(chǎn)的流動性；四是依靠強有力的行政手段干預產(chǎn)能過剩企業(yè)和市場，為市場出清過剩產(chǎn)能贏得必要時間；五是形成分工明確的去產(chǎn)能動力機制，其中包括層層明晰的目標機制、獎懲嚴明的激勵機制等；六是聚焦關鍵產(chǎn)業(yè)。90年代，中國是最大的紡織生產(chǎn)國，產(chǎn)量占全球的1/5，紡織工業(yè)產(chǎn)值占全球工業(yè)總產(chǎn)值比重的排在首位，關鍵是紡織行業(yè)是產(chǎn)能過剩的重災區(qū)，其產(chǎn)能嚴重過剩越來越成為我國經(jīng)濟運行中的突出矛盾和諸多問題的根源。

2016年是國家十三五的開局之年，中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，首要任務是以壯士斷腕的決心“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。借鑒90年代的成功經(jīng)驗啟示，在本輪去產(chǎn)能中應該抓好以下幾個方面：

一要完善且加大財稅支持政策。中央財政加大對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)實施結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的支持力度，各地財政結(jié)合實際安排專項資金予以支持；中央財政利用淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金等現(xiàn)有資金渠道，適當擴大資金規(guī)模，支持產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)壓縮過剩產(chǎn)能。精準施策，設立專項財政補貼資金和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)鼓勵企業(yè)多兼并重組，少破產(chǎn)清算。二要采取積極的行政干預為市場有效調(diào)節(jié)過剩產(chǎn)能和倒逼僵尸企業(yè)退市贏得必要時間，彌補市場調(diào)節(jié)機制的失靈，逐步完善去產(chǎn)能相關的政策法規(guī)配套體系。三要實施有保有控的金融政策，增加銀行資產(chǎn)的流動性，加大沖銷銀行的壞賬率和不良資產(chǎn)率，同時對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)實施有針對性的信貸指導政策，加強綠色信貸管理，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。四要積極推行產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)債轉(zhuǎn)股改造。五要抓緊培育去產(chǎn)能的動力機制。重拳治理僵尸企業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，去產(chǎn)能涉及到銀行、企業(yè)和廣大職工三者利益格局的打破與重塑，應該注重行成有效的動力引擎，破除三者去產(chǎn)能的后顧之憂，形成去產(chǎn)能的前進合力，同時需要擲地有聲的政策執(zhí)行力；同時付之于有效的激勵機制、試錯機制、監(jiān)管機制、責任機制和評估機制，提升治理僵尸企業(yè)和去產(chǎn)能執(zhí)行效率，積極推進去產(chǎn)能戰(zhàn)略規(guī)劃實施。六是本輪去產(chǎn)能應集中于鋼鐵煤炭行業(yè)。鋼鐵煤炭是產(chǎn)能過剩的重災區(qū)，僵尸企業(yè)的聚集區(qū)，由于此類行業(yè)企業(yè)經(jīng)濟體量較大，都是地方支柱性產(chǎn)業(yè)，涉及大量的政府稅收和人員就業(yè)等社會穩(wěn)定性問題，而且不能真正實施市場化單一模式退出。目前鋼鐵煤炭的產(chǎn)能過剩已經(jīng)開始嚴重威脅到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級，僵尸企業(yè)的存在規(guī)模和數(shù)量已經(jīng)危及社會穩(wěn)定和推進結(jié)構(gòu)性改革的關系。七要建立長效的去產(chǎn)能治理機制。必須正確認識此次去產(chǎn)能任務的復雜性、長期性和艱巨性，必須建立宏觀、中觀和微觀層面聯(lián)動的長久的去產(chǎn)能治理機制，逐步完善新常態(tài)下過剩產(chǎn)能的治理體系。八要積極推進托底的社會保障政策，妥善安置下崗失業(yè)人員。

（作者分別為國家行政學院經(jīng)濟學教研部主任，教授、博導；國家行政學院經(jīng)濟學教研部經(jīng)濟學博士后、助理研究員）

【參考文獻】

①《中央經(jīng)濟工作會議提出2016年五大任務》，新華網(wǎng)，2015年12月22日。

責編/高驪 美編/于珊