治安調(diào)解的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策

黃吉瑾

（上海市公安局黃浦分局， 上海 200023）

治安調(diào)解的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策

黃吉瑾

（上海市公安局黃浦分局， 上海 200023）

治安調(diào)解對(duì)于節(jié)省公安機(jī)關(guān)辦案成本，促進(jìn)受害人權(quán)益快速救濟(jì)有著積極作用。目前，治安調(diào)解存在缺乏法定拘束力、啟動(dòng)條件掌握隨意、調(diào)解程序欠缺規(guī)范等問題。完善治安調(diào)解制度的對(duì)策包括：一是賦予治安調(diào)解法律效力，增強(qiáng)調(diào)解結(jié)果的確定性、強(qiáng)制性；二是確立治安調(diào)解優(yōu)先原則，合理界定考量因素；三是全面納入流程管控，確保治安調(diào)解更加規(guī)范有序；四是建立治安調(diào)解中心，探索多元糾紛解決機(jī)制，提升調(diào)解質(zhì)效。

治安調(diào)解；現(xiàn)實(shí)困境；解決對(duì)策

治安調(diào)解作為行政調(diào)解的一種方式，在解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面起到了舉足輕重的作用，但是仍存在現(xiàn)實(shí)操作不夠規(guī)范、相關(guān)法規(guī)不夠完善等問題。本文從基層實(shí)踐操作的角度，研究治安調(diào)解問題和對(duì)策，希望能夠促進(jìn)治安調(diào)解制度的完善。

一、治安調(diào)解的發(fā)展脈絡(luò)

所謂治安調(diào)解，是指對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理、情節(jié)較輕的治安案件，在公安機(jī)關(guān)的主持下，以國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，在查清事實(shí)、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，勸說、教育并促使雙方交換意見，達(dá)成協(xié)議，對(duì)治安案件做出處理的活動(dòng)。治安調(diào)解要與人民調(diào)解、司法調(diào)解區(qū)分開來。根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員促使當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。而司法調(diào)解，又稱訴訟調(diào)解，是指當(dāng)事人雙方在法院主持下所達(dá)成的調(diào)解。

新中國(guó)成立之時(shí)，公安機(jī)關(guān)的根本任務(wù)是鏟除國(guó)民黨舊勢(shì)力，以服務(wù)于階級(jí)斗爭(zhēng)。20世紀(jì)50年代后期，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，公安機(jī)關(guān)在保留其專政職能的同時(shí)，治安管理的職能逐漸凸顯。1957年頒布的《治安管理處罰條例》規(guī)定，因治安違法行為造成的民事糾紛一律由公安機(jī)關(guān)予以解決，而不再通過訴訟或者和解。該種糾紛解決機(jī)制可以概括為“權(quán)威型糾紛解決機(jī)制”。

步入20世紀(jì)80年代，隨著社會(huì)整體環(huán)境的變化，對(duì)治安管理法規(guī)的功能認(rèn)識(shí)也發(fā)生了深刻變化，變化之一就是對(duì)保護(hù)職能的確認(rèn)。1986年修訂的《治安管理處罰條例》在保護(hù)功能擴(kuò)展上的一個(gè)特點(diǎn)，即是在權(quán)威解決機(jī)制之外增加了對(duì)治安糾紛的調(diào)解程序。該條例第5條規(guī)定:“對(duì)于民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)輕微的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。”至此，治安調(diào)解制度開始正式進(jìn)入實(shí)踐的初始發(fā)展階段。2004年實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，以專章(第十章)的形式規(guī)定了公安機(jī)關(guān)辦理治安調(diào)解案件的具體程序，使得公安機(jī)關(guān)在調(diào)解執(zhí)法過程中有法可循，避免了調(diào)解的隨意性。該規(guī)定全面吸收了民事訴訟的程序正義精神，突出了程序的參與性、公開性和自治性。

2006年《治安管理處罰法》的出臺(tái)以及2007年《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》的頒布實(shí)施，對(duì)治安調(diào)解的適用范圍以及不適用治安調(diào)解的情形、治安調(diào)解工作原則和程序、治安調(diào)解案件的辦案期限、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解的適用條件等作出了具體規(guī)定。至此，我國(guó)的治安調(diào)解制度以法律規(guī)范的形式被確定下來，并在實(shí)踐中為化解民事糾紛、構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了極為重要的作用。

二、治安調(diào)解存在的問題

（一）治安調(diào)解缺乏拘束力，導(dǎo)致實(shí)際效果大打折扣

受現(xiàn)行法律規(guī)定的制約，公安機(jī)關(guān)的治安調(diào)解不具有拘束力，其調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。調(diào)解協(xié)議的履行，要靠雙方當(dāng)事人的承諾、信用和社會(huì)輿論等道德的力量維護(hù)，顯得有些蒼白無力。調(diào)解不成或者調(diào)解協(xié)議得不到履行，案件只能重新回到治安處罰程序上來，民事糾紛的解決也只能通過法院審判的方式來實(shí)現(xiàn)。就治安調(diào)解的實(shí)際效果來看，治安調(diào)解成功后當(dāng)事人反悔或者不履行協(xié)議的現(xiàn)象，不在少數(shù)。

從治安管理到治安調(diào)解，從治安調(diào)解再返回治安管理處罰，這種程序上的反復(fù)不僅造成了公安機(jī)關(guān)執(zhí)法資源的浪費(fèi)，挫傷了公安人員治安調(diào)解的積極性，而且不利于當(dāng)事人有效主張和救濟(jì)自身受損害的合法權(quán)益，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益及時(shí)得到救濟(jì)造成了延誤。這對(duì)于社會(huì)資源來說是一種浪費(fèi)，同時(shí)也不利于樹立治安調(diào)解的威信。治安調(diào)解協(xié)議不具有法律效力和執(zhí)行力，僅憑當(dāng)事人自覺履行，具有極大的不確定性。

（二）調(diào)解啟動(dòng)條件較為原則，導(dǎo)致治安調(diào)解運(yùn)用混亂

從治安管理處罰法本身的規(guī)定看，治安調(diào)解與其說是法律賦予公安機(jī)關(guān)的權(quán)力，不如說是法律賦予公安機(jī)關(guān)的職責(zé)。對(duì)符合治安調(diào)解條件的案件，《治安管理處罰法》第九條、《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第三條均規(guī)定“可以”調(diào)解處理，而不是“應(yīng)當(dāng)”或者“必須”調(diào)解處理。這是法律規(guī)范的授權(quán)性規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)是否進(jìn)行調(diào)解有最終的選擇權(quán)，即可以選擇調(diào)解處理，也可以選擇決定處罰。

因此可以說，對(duì)符合治安調(diào)解條件的案件，雙方當(dāng)事人都同意調(diào)解的，公安機(jī)關(guān)如何適用“可以” 調(diào)解沒有明確的尺度。目前對(duì)于“可以調(diào)解”的標(biāo)準(zhǔn)，不同的民警有不同的理解和認(rèn)識(shí)，在實(shí)際操作中存在一定的隨意性，想調(diào)解就調(diào)解，不想調(diào)解就不調(diào)解。這種隨意性，有可能導(dǎo)致該調(diào)解的案件沒有調(diào)解，不該調(diào)解的案件反而調(diào)解，違背了治安調(diào)解的設(shè)立目的，不僅達(dá)不到好的處理效果，反而會(huì)引發(fā)負(fù)面的社會(huì)效應(yīng)，甚至為權(quán)力尋租留下空間。比如講，有些性質(zhì)極為惡劣的違法行為，便不宜進(jìn)行調(diào)解，否則讓社會(huì)公眾誤以為花錢能夠“擺平一切”，會(huì)產(chǎn)生不良的價(jià)值導(dǎo)向。

（三）操作程序的隨意現(xiàn)象，導(dǎo)致治安調(diào)解不夠規(guī)范

民間糾紛引起的違反治安管理行為，是治安行政案件的一個(gè)部分，在處理過程中要按照治安行政案件的處置程序進(jìn)行受理、審查、立案、調(diào)查取證，然后進(jìn)行治安調(diào)解。但在當(dāng)前實(shí)踐中，治安調(diào)解在操作程序上仍存在隨意性、無序性等現(xiàn)象，從而引發(fā)當(dāng)事人信訪，甚至訴訟。

1.“只調(diào)不立”的現(xiàn)象較為普遍

治安行政處罰的一般程序?yàn)?受理、審查、立案、調(diào)查、決定、處罰。治安調(diào)解作為治安案件的處理方式之一，與治安行政處罰一樣，只是在最終環(huán)節(jié)由“處罰”換作“調(diào)解”處理，而之前的各個(gè)環(huán)節(jié)一個(gè)不應(yīng)當(dāng)缺少。但是，有人以為治安調(diào)解的案件“情節(jié)較輕”，或者是以治安調(diào)解結(jié)案而在思想上有所輕視、程序上有所隨意。

尤其是有些案件“只調(diào)不立”，導(dǎo)致有些案件完全脫離于流程管控之外，繼而影響案件調(diào)解的質(zhì)效。例如韓某訴上海某公安分局不履行法定職責(zé)案，原告與鄰居發(fā)生糾紛，鄰居任某造成其頭部、手臂受傷，后派出所對(duì)此案進(jìn)行了調(diào)解，但直到原告向法院起訴時(shí)，派出所仍未作出任何處理和決定，主要原因是承辦民警缺乏程序意識(shí)，希望簡(jiǎn)單了事。

2.“輕視調(diào)查”的現(xiàn)象較為突出

有人認(rèn)為，只要能夠說服當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，即便案件的某些事實(shí)并不清楚，只要通過多做調(diào)解工作，雙方能夠相互認(rèn)可，便不需要再對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行查明。

但現(xiàn)實(shí)情況是，在治安調(diào)解時(shí)，如果不進(jìn)行及時(shí)、詳細(xì)的調(diào)查取證，一味側(cè)重于召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，則難以用事實(shí)和證據(jù)來說服當(dāng)事人，造成調(diào)解成功率低。一旦調(diào)解工作失敗，公安機(jī)關(guān)決定對(duì)違法治安管理行為人給予相應(yīng)行政處罰時(shí)，由于案件事實(shí)沒有調(diào)查清楚、證據(jù)收集不到位，無法有效裁決，很容易造成當(dāng)事人上訪、投訴的行為發(fā)生。因此，只有查明事實(shí)，才能更清楚地分辨案件是否適合調(diào)解，或者說是否屬于法定的調(diào)解范圍。

3.“久調(diào)不決”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

公安部《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》規(guī)定，治安調(diào)解一般為一次，必須時(shí)可以增加一次；一般案件，應(yīng)當(dāng)在受理后3 個(gè)工作日內(nèi)完成調(diào)解；對(duì)一次調(diào)解不成，有必要再次調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)在調(diào)解后的 7個(gè)工作日內(nèi)完成。然而，在辦案實(shí)踐中，由于調(diào)解的監(jiān)督和控制程序不夠嚴(yán)格，民警責(zé)任心不強(qiáng)，超期調(diào)解、無限制地增加調(diào)解次數(shù)、違法任意延長(zhǎng)辦案期限的情況很普遍，致使普通治安案件久拖不決，甚至不了了之。

（四）主要依靠公安機(jī)關(guān)調(diào)解，調(diào)解力量過于單薄

《治安管理處罰法》第九條規(guī)定：“對(duì)于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理?！币簿褪钦f，治安調(diào)解的主體是公安機(jī)關(guān)，至于其他社會(huì)力量是否可以參與進(jìn)來，該法律中沒有規(guī)定。公安部出臺(tái)的《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》第八條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)進(jìn)行治安調(diào)解時(shí)，可以邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐樱ù澹┟裎瘑T會(huì)的人員或者雙方當(dāng)事人熟悉的人員參加?！钡?，在實(shí)踐中有的居委會(huì)或其他人并不愿意參與進(jìn)來，唯恐將矛盾轉(zhuǎn)移到自身上來，并且有些地方公安機(jī)關(guān)出于辦案效率的考慮，也很少邀請(qǐng)居委會(huì)或當(dāng)事人熟悉的人參加調(diào)解。此外，《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》僅規(guī)定了居（村）民委員會(huì)的人員或者雙方當(dāng)事人熟悉的人員可以參加調(diào)解，對(duì)于之外的組織和人員，則未規(guī)定。

整體來講，治安調(diào)解就是公安機(jī)關(guān)的“獨(dú)角戲”。但是，公安機(jī)關(guān)由于警力不足，公安人員沒有足夠的精力來進(jìn)行治安調(diào)解，導(dǎo)致的直接后果是調(diào)解有名無實(shí)，調(diào)解工作難以深入、細(xì)致。而且我國(guó)治安調(diào)解中扮演調(diào)解者的公安人員，既是行政處罰的強(qiáng)制裁決者，又是自愿調(diào)解原則下的中立調(diào)和者，但兩種角色實(shí)際上存在沖突。公安人員在處理同一治安案件中的雙重角色，決定了公安人員要想真正把握自己的身份是相當(dāng)困難的，為了使固執(zhí)于自己主張的當(dāng)事人作出妥協(xié)，往往會(huì)有意無意進(jìn)行強(qiáng)制，威脅如不達(dá)成調(diào)解協(xié)議，會(huì)對(duì)其進(jìn)行治安處罰，從而難以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人調(diào)解意愿的真正自由。

三、完善治安調(diào)解制度的對(duì)策

（一）賦予治安調(diào)解法律效力，增強(qiáng)調(diào)解結(jié)果的確定性

1.從制度體系方面增強(qiáng)調(diào)解效力的對(duì)策

筆者認(rèn)為，應(yīng)在現(xiàn)行制度體系背景下，通過下面兩種途徑解決：

第一，引入人民調(diào)解。《人民調(diào)解法》第三十一條、第三十三條規(guī)定，經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，具有法律約束力，雙方當(dāng)事人認(rèn)為有必要的，可以共同向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力?？梢哉f，《人民調(diào)解法》明確強(qiáng)調(diào)了人民調(diào)解協(xié)議的拘束力。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)在辦理可調(diào)解的治安案件時(shí)，可以引導(dǎo)當(dāng)事人到人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，讓雙方達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議。

第二，引入司法調(diào)解。在公安機(jī)關(guān)的相關(guān)部門，設(shè)立法院駐點(diǎn)，由法官對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解，直接出具司法調(diào)解書。目前，在上海交警部門設(shè)立了道路交通事故損害賠償糾紛的司法調(diào)解窗口，由具有豐富調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的法官專門到調(diào)解室現(xiàn)場(chǎng)辦案。筆者認(rèn)為，此模式可以擴(kuò)展到治安支隊(duì)、派出所等相關(guān)部門。

2.從立法方面增強(qiáng)調(diào)解效力的對(duì)策

通過引入人民調(diào)解、司法調(diào)解，解決治安調(diào)解的效力問題，只是將問題暫時(shí)轉(zhuǎn)移，但并未從根本上解決治安調(diào)解的法律效力問題。要想從根源上擺脫治安調(diào)解的困境，必須從立法層而上對(duì)治安調(diào)解制度進(jìn)行完善，明確治安調(diào)解的法律效力，引入“非訴”程序，賦予治安調(diào)解協(xié)議的法律約束力和對(duì)惡意反悔的強(qiáng)制執(zhí)行力。

治安調(diào)解協(xié)議要具有法律效力，就必須賦予治安調(diào)解協(xié)議像治安處罰決定書一樣的法律效力。換言之，雙方簽字后，治安調(diào)解協(xié)議就具有法律效力，當(dāng)事人就要受到治安調(diào)解協(xié)議的約束，不能惡意反悔或者不履行調(diào)解協(xié)議書。同時(shí)，立法上應(yīng)明確當(dāng)事人可以就治安調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)法院確認(rèn)其效力；對(duì)逾期無正當(dāng)理由不履行的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這樣，既增強(qiáng)了公安機(jī)關(guān)在治安調(diào)解全過程中的權(quán)威性，提高了基層公安民警開展治安調(diào)解活動(dòng)的積極性，又能培養(yǎng)公民誠(chéng)實(shí)守信意識(shí)。

（二）合理界定考量因素，正確理解“可以調(diào)解”的含義

1.應(yīng)當(dāng)樹立“治安調(diào)解優(yōu)先”的原則

相比犯罪，治安案件本身就屬于一般違法范疇。治安調(diào)解的法理基礎(chǔ)是，如果行為人損害的只是當(dāng)事人之間的利益，并沒有侵害社會(huì)秩序和公共利益，允許當(dāng)事人在相互協(xié)商和讓步中取得自我利益的最大化，即所謂“公權(quán)適當(dāng)讓渡于私權(quán)”。治安調(diào)解作為被證明行之有效的糾紛解決形式之一，只要不涉及社會(huì)秩序、公共利益，又能實(shí)質(zhì)性地解決糾紛、化解矛盾，總體趨勢(shì)不應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格控制。從《治安管理?xiàng)l例》到《治安管理處罰法》，再到《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)治安調(diào)解工作規(guī)范》，適用調(diào)解的條件漸趨放寬、范圍擴(kuò)大，這樣的立法發(fā)展顯然表明了支持治安調(diào)解制度發(fā)展的趨勢(shì)。

因此，在以后立法時(shí)，可以將“公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理”的用語，改變?yōu)楣膭?lì)性用語，如“依法盡可能予以調(diào)解處理”的表述，樹立“治安調(diào)解優(yōu)先”的原則等。只要是輕微的違反治安管理行為，且違反治安管理行為主要是涉及公民個(gè)人民事權(quán)利的爭(zhēng)端均可以適用調(diào)解。

2.不宜治安調(diào)解的考量

應(yīng)從以下幾個(gè)方面綜合考慮最終是否應(yīng)排除治安調(diào)解：

第一，主觀惡性方面的考量。對(duì)于過失違反治安管理的行為，由于其主觀惡性小，情節(jié)輕微的一般都應(yīng)允許治安調(diào)解。而故意違反治安管理行為的，就要根據(jù)實(shí)際情況予以區(qū)別。如果行為人平時(shí)表現(xiàn)一貫較好，事后能主動(dòng)認(rèn)錯(cuò)，主觀惡性較小的，這些情況可以調(diào)解。反之，行為人一貫蠻不講理、無事生非、欺壓群眾，事后又拒不承認(rèn)錯(cuò)誤的，即使雙方同意調(diào)解，也不能調(diào)解處理，因?yàn)橐哉{(diào)解結(jié)案只會(huì)增加其囂張氣焰，不能達(dá)到教育的目的。

第二，客觀后果方面的考量。主要考慮兩個(gè)因素：一是對(duì)受害人造成的后果嚴(yán)重程度，如果較重則一般不能適用治安調(diào)解，因?yàn)檫@樣起不到一般教育、一般預(yù)防的社會(huì)效果。二是對(duì)社會(huì)造成的影響后果，如果一個(gè)治安案件己造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響，人民群眾反響強(qiáng)烈，若此時(shí)公安機(jī)關(guān)選擇調(diào)解，則達(dá)不到消除社會(huì)影響的目的。

第三，違法手段方面的考量。符合治安調(diào)解的行為，雙方大多是親戚、朋友、同事等熟人，行為手段和方法只是雙方爭(zhēng)執(zhí)、推揉，不是非至傷害對(duì)方不可。如果實(shí)施違反治安管理行為手段比較惡劣，例如雇兇傷害他人、打擊報(bào)復(fù)、結(jié)伙斗毆、尋釁滋事等，社會(huì)危害性相對(duì)較大，不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行治安調(diào)解。

第四，調(diào)解成功概率方面的考量。對(duì)那些雖然雙方都愿意調(diào)解，但沒有調(diào)解成功可能的案件，如雙方分歧太大，無法達(dá)成一致的，公安機(jī)關(guān)也就無需選擇調(diào)解，而是應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理。雖然鼓勵(lì)治安調(diào)解，但絕不可以對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制調(diào)解，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，能調(diào)當(dāng)調(diào)、當(dāng)處則處。

（三）全面納入流程管控，確保治安調(diào)解更加規(guī)范有序

1.確立“即調(diào)即立”的治安調(diào)解啟動(dòng)程序

治安處罰與治安調(diào)解是處理治安案件的兩種不同的方法，都應(yīng)履行一定的法律程序，即受理、審查、立案、調(diào)查取證等。因此，應(yīng)明確規(guī)定，程序的啟動(dòng)即標(biāo)志著治安案件已進(jìn)入立案階段，應(yīng)將案件信息及時(shí)輸入案件管理系統(tǒng)，納入整個(gè)流程管控之中。不得以各種理由拒絕符合調(diào)解處理?xiàng)l件的治安糾紛案件，或超越職權(quán)受理非治安行政調(diào)解范疇的案件。

2.確立“分清是非”的治安調(diào)解事實(shí)查明要求

對(duì)于治安調(diào)解，之所以要強(qiáng)調(diào)查明事實(shí)、分清是非，出于以下幾點(diǎn)理由：

首先，有利于案結(jié)事了，徹底化解治安矛盾。從當(dāng)事人的角度講，雙方之間發(fā)生治安糾紛后，其分歧和沖突已具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)度，當(dāng)事人尤其是認(rèn)為自己的權(quán)利受到侵害的一方，一般都會(huì)要求通過查明事實(shí)的真相和分清雙方的是非責(zé)任，而不愿意不清不白地與對(duì)方和解。通過查明事實(shí)，可以全面化解矛盾，避免日后再生枝節(jié)。

其次，有利于樹立公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威性。如果不把握案件事實(shí)，就無法對(duì)雙方的爭(zhēng)議作出正確的判斷，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議也就缺乏必要的前提和基礎(chǔ)。即使有辦法使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議，其正當(dāng)性和合理性也會(huì)受到質(zhì)疑。并且，如果允許在事實(shí)不清、是非不明的情況下進(jìn)行調(diào)解，民警就難免利用處罰者的強(qiáng)勢(shì)地位，來強(qiáng)制當(dāng)事人接受調(diào)解，引發(fā)當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公正性的質(zhì)疑。

再次，有利于之后案件的處理。有些案件通過調(diào)解工件，可能達(dá)不成調(diào)解協(xié)議，需要繼續(xù)進(jìn)入行政處罰的程序。如果之前在調(diào)解階段未進(jìn)行事實(shí)查明和證據(jù)固定，就有可能導(dǎo)致以后事實(shí)查明更加困難。相反，如果調(diào)解時(shí)能辯明是非，將為行政處罰打下良好的證據(jù)基礎(chǔ)，并提高治安處罰的辦案效率。因此，調(diào)解之前應(yīng)及時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)詢問和現(xiàn)場(chǎng)勘察，發(fā)現(xiàn)、提留現(xiàn)場(chǎng)上遺留的痕跡物證。對(duì)案件的證人、知情人、被侵害人、行為人及其相互關(guān)系都應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解清楚。特別是對(duì)目擊證人的證言，要通過走訪現(xiàn)場(chǎng)目擊證人，調(diào)查糾紛的起因和發(fā)展全過程。

3.確立“有限調(diào)解”的治安調(diào)解頻次制度

對(duì)于有些復(fù)雜的案件，不能因?yàn)檎{(diào)解難度較大、調(diào)解不成功，就久拖不決，致使處理工作陷于被動(dòng)乃至停滯。民警應(yīng)及時(shí)收集足夠的證據(jù)，查清事實(shí)真相，及時(shí)作出相應(yīng)的處罰。也就是說，要明確規(guī)定治安調(diào)解的期限，對(duì)于在調(diào)解期限屆滿時(shí)尚不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)終結(jié)調(diào)解。這樣，既可以防止人為地拖延調(diào)解時(shí)間，提高公安機(jī)關(guān)的辦案效率，又可以更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法利益。

4.確立“全程留痕”的治安調(diào)解監(jiān)督制度

治安調(diào)解是治安管理工作的重要內(nèi)容，不應(yīng)游離于監(jiān)督之外。對(duì)治安調(diào)解工作的監(jiān)督是提高治安調(diào)解質(zhì)量，維護(hù)調(diào)解結(jié)果公平、公正的有力手段。治安調(diào)解與治安管理處罰不同，當(dāng)事人對(duì)治安調(diào)解不服不能提出行政復(fù)議或行政訴訟，這樣一旦在治安調(diào)解中出現(xiàn)問題，當(dāng)事人的合法權(quán)益就很難得到保障。因此，必須建立有效的治安調(diào)解監(jiān)督機(jī)制。在監(jiān)督方法上，應(yīng)以法律監(jiān)督為主，主要通過將治安調(diào)解工作納入執(zhí)法檢查范圍的方式來進(jìn)行監(jiān)督，加大公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督力度。

（四）整合社會(huì)調(diào)解力量，探索多元糾紛解決機(jī)制

1.建立專門的治安調(diào)解中心

目前，治安調(diào)解工作分散于公安機(jī)關(guān)的多個(gè)部門、多個(gè)辦案人員手中，沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和統(tǒng)籌，處于無序的狀態(tài)。對(duì)此，筆者建議建立專門的治安調(diào)解中心，構(gòu)建和完善治安調(diào)解的工作平臺(tái)。治安調(diào)解中心，可以有效行使整合職能、統(tǒng)籌職能、引導(dǎo)職能、調(diào)解職能，有效促進(jìn)治安調(diào)解的專業(yè)化，提升治安調(diào)解的質(zhì)量和效率。

2.聚合社會(huì)力量參與調(diào)解

治安調(diào)解中心可以重點(diǎn)吸收以下三類人員為調(diào)解參與者：第一，從事法律工作方面的退休人員。應(yīng)聘請(qǐng)公、檢、法、司退體人員擔(dān)任調(diào)解員，這些同志懂法律、有威望、有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)事人有較強(qiáng)的說服力，能夠促進(jìn)治安調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。第二，專業(yè)部門或行業(yè)人員。對(duì)于涉及有關(guān)行政部門，或者有關(guān)行業(yè)的治安糾紛，可以邀請(qǐng)民政、婦聯(lián)、土地管理、衛(wèi)生等相關(guān)部門的業(yè)務(wù)骨干或?qū)I(yè)人員共同參與，使化解矛盾的力量更強(qiáng)，措施更具體。如近年來醫(yī)患糾紛較為突出，由此引發(fā)的治安案件，可以讓衛(wèi)計(jì)委、醫(yī)學(xué)會(huì)、醫(yī)學(xué)院的專家參加調(diào)解，其對(duì)專業(yè)知識(shí)更了解，調(diào)解時(shí)更容易找到切入點(diǎn)。第三，與當(dāng)事人有關(guān)的人員。如居委會(huì)、所在單位的領(lǐng)導(dǎo)，以及其身邊有威望的親屬、朋友，由于這些人日常與當(dāng)事人打交道較多，更容易說服當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議?？傊?，通過多方力量的參與，既大大減輕了民警的工作負(fù)擔(dān)，將民警從繁雜的調(diào)解工作中解脫出來，專心開展社會(huì)治安管理等基礎(chǔ)工作，又提高了基層公安機(jī)關(guān)的工作效率，及時(shí)化解矛盾糾紛，有效遏制由積怨向治安案件、刑事案件的轉(zhuǎn)化，節(jié)省了公安機(jī)關(guān)的辦案成本。

3.加強(qiáng)與法院的工作對(duì)接

對(duì)于治安調(diào)解沒有成功的糾紛案件，符合人民法院立案條件的，治安調(diào)解中心應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人到法院起訴。對(duì)于經(jīng)治安調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，治安調(diào)解中心應(yīng)告知當(dāng)事人可以到法院進(jìn)行司法確認(rèn)，人民法院經(jīng)過司法審查，認(rèn)為調(diào)解協(xié)議合法有效的，可以賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。也可以探索在治安糾紛案件較多、調(diào)解工作比較成功的地區(qū)，在基層公安機(jī)關(guān)和法院之間建立固定聯(lián)系，對(duì)治安調(diào)解協(xié)議，建立快速、便捷的司法確認(rèn)通道，確保對(duì)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力。

Realistic Problems in Public-Order-Related Medication and their Countermeasures

Huang Jijin
（Huangpu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200023， China）

The public-order-related medication has a positive effect on police units in terms of reducing case-solving costs and effi ciently aiding victims. At present， the public-order-related medication has such problems as lack of legal constraints， casual conditions of initiating the mediation and shortage of procedure standardization. To improve the mechanism， it is necessary: 1. to provide the public-orderrelated medication with legal eff ectiveness to enhance its certainty and compulsion； 2. to make clear that public -order-cases should be dealt with fi rst and reasonably determine the defi nition； 3. to include it in control and supervision to guarantee its standardization； 4. to establish public order mediation centers and explore a variety of mediation mechanisms so as to improve its eff ectiveness.

Public-Order-Related Mediation； Realist Problem； Countermeasure

D631

A

1008-5750(2016)01-0061-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2016.01.009

2015-12-20責(zé)任編輯：何銀松

黃吉瑾，女，上海市公安局黃浦分局法制辦干部。