當(dāng)前公共服務(wù)購(gòu)買中的政社關(guān)系及發(fā)展路徑
——以上海市民辦非企業(yè)單位樣本為例

趙宴群

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當(dāng)前公共服務(wù)購(gòu)買中的政社關(guān)系及發(fā)展路徑
——以上海市民辦非企業(yè)單位樣本為例

趙宴群①

摘要：在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中，社會(huì)治理空間逐步擴(kuò)大，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府通過(guò)“購(gòu)買服務(wù)”的方式發(fā)揮并依靠社會(huì)組織的力量。在這一過(guò)程中，政府和社會(huì)組織之間的關(guān)系狀態(tài)經(jīng)歷著重構(gòu)和調(diào)整。從20世紀(jì)末開始，我國(guó)政社關(guān)系經(jīng)歷了從共存向共治的轉(zhuǎn)化，并且多樣化的共存形態(tài)決定了多元化的共治模式，包括強(qiáng)依附性共存導(dǎo)致的內(nèi)生型共治、弱依附性共存形成的選擇型共治、平等性共存產(chǎn)生的趨附型共治等。然而當(dāng)下的這些共存形態(tài)和共治模式都存在著一定的局限性，良性的政社關(guān)系應(yīng)當(dāng)是在共治中形成共生機(jī)制，共生機(jī)制的關(guān)鍵在于，國(guó)家和社會(huì)之間地位平等、角色互補(bǔ)和利益共享。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)購(gòu)買；政社關(guān)系；民辦非企業(yè)組織

在國(guó)家治理現(xiàn)代化不斷推進(jìn)的過(guò)程中，社會(huì)治理的空間逐漸擴(kuò)大，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府通過(guò)“購(gòu)買服務(wù)”的方式發(fā)揮并依靠著社會(huì)組織的力量。在這一過(guò)程中，作為社會(huì)治理傳統(tǒng)主體的政府和作為新元素的社會(huì)組織之間，經(jīng)歷著關(guān)系的重構(gòu)和調(diào)整。哈佛大學(xué)托尼·塞奇(Tony Saich)教授在2000年時(shí)曾做出判斷，在中國(guó)的公共政策領(lǐng)域，中國(guó)的社會(huì)組織并不是被動(dòng)的，而是積極參與的，與國(guó)家形成一種共生關(guān)系(symbiotic relationship)。*Tony Saich，“Negotiating the State: The Development of Social Organization in China”，The China Quarterly, no.161(Mar.2000),p.125.共生原指生物之間形成的一種高度發(fā)展的關(guān)系，是兩種生物彼此互利地生活在一起，缺此失彼都不能生存的一類種間關(guān)系。共生的生物在生理上相互分工，互換生命活動(dòng)的產(chǎn)物，在組織上也會(huì)形成了新的結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)，塞奇教授在2000年就用共生關(guān)系來(lái)描述中國(guó)社會(huì)組織和國(guó)家之間的關(guān)系，是對(duì)中國(guó)政社關(guān)系的一種高度預(yù)期，因?yàn)槲覈?guó)在1998年才出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，2000年時(shí)，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展方興未艾。那么到現(xiàn)在歷經(jīng)近20年的發(fā)展，中國(guó)的社會(huì)組織是否真如塞奇教授所說(shuō)的，已經(jīng)和政府形成了一種共生關(guān)系？在共生關(guān)系形成的過(guò)程中，政社之間又經(jīng)歷了哪些重新定位、調(diào)整的階段？本文以上海市民辦非企業(yè)單位為樣本，實(shí)地考察了當(dāng)前公共服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中政府與社會(huì)組織關(guān)系的重構(gòu)與再生過(guò)程，并對(duì)未來(lái)政社關(guān)系的構(gòu)建和走向提出設(shè)想。

一、我國(guó)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展及其與政府的共存

我國(guó)在1949年成立以后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，被認(rèn)為是“總體性社會(huì)”(Total Society)，即以國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的全面控制和壟斷為基礎(chǔ)，形成的是“國(guó)家—民眾”二層結(jié)構(gòu)，兩者之間沒有中介組織。*賈西津：《第三次改革——中國(guó)非營(yíng)利部門戰(zhàn)略研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第45頁(yè)。因此，我國(guó)的社會(huì)組織，除了在20世紀(jì)50年代至60年代間經(jīng)歷了一個(gè)短暫的發(fā)展期外，一直到改革開放之后，才重新獲得生長(zhǎng)的空間。但是在1978年至1998年期間，我國(guó)的社會(huì)組織基本還處于國(guó)家主導(dǎo)的復(fù)興與結(jié)構(gòu)調(diào)整階段。直至1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》之后，我國(guó)的社會(huì)組織才真正進(jìn)入法制化發(fā)展階段，標(biāo)志著與政府合法共存的開始。

就目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)的社會(huì)組織分社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)三大類。民辦非企業(yè)單位指的是：“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。”*國(guó)務(wù)院法制辦政法司，民政部民間組織管理局：《〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1999年，第108頁(yè)。國(guó)家民政部按照行業(yè)分類，將民辦非企業(yè)單位分為科技與研究、生態(tài)環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、文化、體育、法律、工商業(yè)服務(wù)、宗教、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、職業(yè)及從業(yè)組織、國(guó)際及涉外組織、其他等類別。

從數(shù)量上看，在社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)三大類社會(huì)組織中，近年來(lái)民辦非企業(yè)單位的發(fā)展勢(shì)頭最為迅猛。從全國(guó)范圍來(lái)看，自2012年起，民辦非企業(yè)單位的每年新增數(shù)量遠(yuǎn)超社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)，2012～2014年，我國(guó)民辦非企業(yè)單位新增8.8萬(wàn)個(gè)，社會(huì)團(tuán)體新增5.5萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)僅新增1 502個(gè)*中華人民共和國(guó)民政部：《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年6月10日，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml。。上海的情況與全國(guó)基本一致，2012～2014年，民辦非企業(yè)單位新增1 756個(gè)，社會(huì)團(tuán)體新增270個(gè)，基金會(huì)僅新增77個(gè)*上海市社會(huì)團(tuán)體管理局：上海社會(huì)組織信息公開-業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，2016年3月3日，http://stj.sh.gov.cn/XXGK_List.aspx?ChannelId=13。。

如果以1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的出臺(tái)為標(biāo)志，作為我國(guó)民辦非企業(yè)單位與政府合法共存的開端，那么按照與政府共存的形態(tài)來(lái)劃分，當(dāng)前的民辦非企業(yè)單位大致可以被分為三類。

第一類是強(qiáng)政府依賴型。這類民辦非企業(yè)單位往往是應(yīng)政府的某一工作需要而成立，主要由政府出面促成，其法人代表也由政府指派，可看作是附屬于政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這類民辦非企業(yè)單位主要出現(xiàn)在社會(huì)組織與政府合法共存的初期，即1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》出臺(tái)之后的10年期間。它們的存在，一方面是因?yàn)楫?dāng)時(shí)民間對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐都缺乏經(jīng)驗(yàn)，民辦非企業(yè)單位在當(dāng)時(shí)還是一個(gè)新事物，其成立和發(fā)展在很大程度上需要政府的扶持和指導(dǎo)。另一方面，也因?yàn)檫@一時(shí)期我國(guó)政府對(duì)民辦非企業(yè)單位實(shí)行的是雙重負(fù)責(zé)管理體制，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定：

國(guó)務(wù)院民政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門是本級(jí)人民政府的民辦非企業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位。*國(guó)務(wù)院法制辦政法司，民政部民間組織管理局：《〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1999年，第118頁(yè)。

即民辦非企業(yè)單位要通過(guò)登記獲得合法身份，必須首先要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，然后還要獲得民政部門同意才能進(jìn)行登記。國(guó)務(wù)院法制辦和民政部民間組織管理局對(duì)這一規(guī)定的解釋，是為了解決當(dāng)時(shí)“一些單位對(duì)于民辦非企業(yè)單位自行審批，政出多門，致使一些地方民辦非企業(yè)單位盲目發(fā)展。業(yè)務(wù)主管單位與民辦非企業(yè)單位聯(lián)系松散，許多業(yè)務(wù)主管單位甚至不履行管理職責(zé)，只批不管，放任自流”*國(guó)務(wù)院法制辦政法司，民政部民間組織管理局：《〈社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1999年，第101頁(yè)。的問(wèn)題。然而，這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致很大一部分民辦非企業(yè)單位由于尋找掛靠單位困難，而無(wú)法登記獲得合法身份。而在此期間能夠成立的民辦非企業(yè)單位，則大多是由政府幫助成立的，因此和政府之間形成的是強(qiáng)依附性共存關(guān)系。

第二類是弱政府依賴型。這類民辦非企業(yè)單位，雖不是由政府直接促成，但是其法人代表或是退休的政府官員，或是與政府有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，因此從其成立到運(yùn)作都受益于與政府的緊密關(guān)系。這類民辦非企業(yè)單位的出現(xiàn)，稍晚于強(qiáng)政府依賴型，但基本處于同時(shí)發(fā)展。它們出現(xiàn)的原因，一方面，是人們加深了對(duì)民辦非企業(yè)單位的認(rèn)識(shí)，逐漸積累了經(jīng)營(yíng)民辦非企業(yè)單位的經(jīng)驗(yàn)，民辦非企業(yè)單位的負(fù)責(zé)人，也開始把民辦非企業(yè)單位當(dāng)做一份事業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，并尋求自給自足的獨(dú)立發(fā)展道路。另一方面，政府也逐漸認(rèn)識(shí)到，社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的重要補(bǔ)充作用，并逐步讓渡出越來(lái)越多的治理空間。但是，由于仍處于雙重管理體制之下，因此弱政府依賴型的民辦非企業(yè)單位也始終尋求與政府建立密切的聯(lián)系，和政府之間形成的是弱依附性共存關(guān)系。

第三類是純草根型。這類民辦非企業(yè)單位的成立，往往是緣于其法人代表在某一領(lǐng)域具有一些專長(zhǎng)或“金點(diǎn)子”，并愿意以此為事業(yè)進(jìn)行奮斗，與政府的關(guān)系相對(duì)比較疏離，但是關(guān)注市場(chǎng)、注重自我供給能力的提高。這類民辦非企業(yè)單位，在社會(huì)組織與政府合法共存的初期并不多見，并且即使成立了的，也往往難以發(fā)展壯大，未經(jīng)幾年便萎縮消亡。但是自2013年以來(lái)，這類民辦非企業(yè)單位卻蓬勃發(fā)展。這與我國(guó)民辦非企業(yè)單位管理體制的轉(zhuǎn)變有密切聯(lián)系。因?yàn)閺?008年開始，深圳等個(gè)別地方政府開始陸續(xù)試點(diǎn)直接登記，即社會(huì)組織可以直接到民政部門進(jìn)行登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。經(jīng)過(guò)4年多的試點(diǎn)，2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》出臺(tái)，明確規(guī)定：“對(duì)四大類社會(huì)組織，就是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類組織，實(shí)行民政部門直接登記，不再由業(yè)務(wù)主管單位審查同意?！?中央政府門戶網(wǎng)站：《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定》，2013年3月14日，http://www.gov.cn/2013lh/content_2354397.htm。因?yàn)樵谌惿鐣?huì)組織中，民辦非企業(yè)單位的準(zhǔn)入條件比社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)更為寬松，因而大量毫無(wú)政府背景的草根組織爆發(fā)式涌現(xiàn)，以民辦非企業(yè)單位性質(zhì)進(jìn)行登記，獲得合法身份。因此，在2013年、2014年，我國(guó)民辦非企業(yè)單位的增長(zhǎng)數(shù)量遠(yuǎn)超社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)，而上海市民辦非企業(yè)單位在2013年、2014年的爆發(fā)式增長(zhǎng)，也恰好印證了這一點(diǎn)。純草根型的民辦非企業(yè)單位由于獨(dú)立于政府產(chǎn)生發(fā)展，并且其產(chǎn)生正是源于政府職能轉(zhuǎn)變之機(jī)，因此和政府之間形成的是一種平等性的共存關(guān)系。

概括來(lái)說(shuō)，在當(dāng)下，我國(guó)民辦非企業(yè)單位與政府之間以三類形態(tài)共存，即強(qiáng)依附性共存、弱依附性共存和平等性共存。

二、當(dāng)前公共服務(wù)購(gòu)買中的民辦非企業(yè)單位與政府共治

1998年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》給予了社會(huì)組織合法身份的法律依據(jù)，解決了其與政府共存的基礎(chǔ)性問(wèn)題。然而政社之間的關(guān)系并非是靜止固化的，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、社會(huì)治理空間的擴(kuò)大，特別是政府啟動(dòng)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)之后，兩者之間形成了一種復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。

我國(guó)學(xué)術(shù)界有關(guān)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的研究，早在20世紀(jì)90年代后半期就已開始，一方面接受并引進(jìn)了西方學(xué)術(shù)界米格代爾(Joel S. Migdal)、彼得·埃文斯(Peter B. Evans)、奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)等人有關(guān)國(guó)家在社會(huì)中、國(guó)家與社會(huì)共治、國(guó)家與社會(huì)相互嵌入等理論，另一方面結(jié)合中國(guó)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)，著重探討了社會(huì)組織與國(guó)家的良性互動(dòng)關(guān)系，包括鄧正來(lái)對(duì)“國(guó)家與市民社會(huì)”理論的導(dǎo)入，*鄧正來(lái)，[英]J.C.亞歷山大：《國(guó)家與市民社會(huì)——一種社會(huì)理論的研究路徑》，北京：中央編譯出版社，1999年。郁建興運(yùn)用“國(guó)家在社會(huì)中”立場(chǎng)，提出中國(guó)的民間組織正在變成“政府的合作者”，*郁建興，吳宇：《中國(guó)民間組織的興起與國(guó)家——社會(huì)關(guān)系理論的轉(zhuǎn)型》，《人文雜志》2003年第4期。顧昕、王旭等提出國(guó)家與社會(huì)相互增權(quán)、協(xié)同發(fā)展的理論(2005年、2006年)，*顧昕，王旭：《從國(guó)家主義到法團(tuán)主義——中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型中國(guó)家與專業(yè)團(tuán)體關(guān)系的演變》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第2期；顧昕，王旭等：《公民社會(huì)與國(guó)家的協(xié)同發(fā)展——民間組織的自主性、民主性和代表性對(duì)其公共服務(wù)效能的影響》，《開放時(shí)代》2006年第5期。賈西津等提出的非營(yíng)利組織與政府的制衡與互補(bǔ)，*賈西津：《第三次改革——中國(guó)非營(yíng)利部門戰(zhàn)略研究》，北京：清華大學(xué)出版社，2005年。敬乂嘉等提出的合作治理理論*敬乂嘉：《合作治理》，天津：天津人民出版社，2009年。等等，著述頗為豐富。這些研究的一個(gè)特點(diǎn)是，早期偏重于借用西方的理論來(lái)解釋中國(guó)的政社關(guān)系發(fā)展，近年來(lái)逐步開始關(guān)注中國(guó)政社關(guān)系發(fā)展的實(shí)證過(guò)程。因?yàn)檠芯空甙l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展形態(tài)遠(yuǎn)比現(xiàn)有的理論解釋生動(dòng)有趣，大量的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)可以對(duì)已有理論進(jìn)行更新和補(bǔ)充。

因此，本文以公共服務(wù)購(gòu)買為場(chǎng)域，在上海選取了4家具有典型意義的民辦非企業(yè)單位，即強(qiáng)政府依賴型的MY、弱政府依賴型HWY和HWH、純草根型的XPG，實(shí)地考察其在承接政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，與政府形成的多樣化的共治模式。

(一)內(nèi)生型共治：強(qiáng)政府依賴型民辦非企業(yè)單位與政府

MY是典型的強(qiáng)政府依賴型，成立的緣由是，所屬街道需要一個(gè)社會(huì)組織來(lái)運(yùn)營(yíng)社區(qū)文化活動(dòng)中心，因此MY這個(gè)民辦非企業(yè)單位就應(yīng)運(yùn)而生。事實(shí)上，從2004年起，MY的主要成員就已經(jīng)開始以幫助街道完成部分工作的形式在運(yùn)作，直到2008年在政府的幫助下完成民辦非企業(yè)單位登記手續(xù)，具備了獨(dú)立的法人資格，其法人人選由街道政府選定，理事會(huì)成員也大多為相關(guān)部門的政府官員。

由于MY是在街道政府的孕育下誕生的，因此無(wú)論是其成立還是后來(lái)的生存，都受益于街道政府的培育和扶持，并且在政府購(gòu)買服務(wù)中具有天然的優(yōu)勢(shì)。在成立之初的2009～2012年間，MY與街道政府訂立了第一期公共服務(wù)購(gòu)買合同，MY負(fù)責(zé)社區(qū)文化活動(dòng)中心的日常運(yùn)營(yíng)，并幫助街道政府完成上海市文化廣播影視管理局對(duì)社區(qū)文化活動(dòng)中心的常規(guī)工作要求。第一期合同期間，社區(qū)文化活動(dòng)中心運(yùn)作良好，每年的居民流量達(dá)到65萬(wàn)人次，遠(yuǎn)高于周邊其他社區(qū)文化活動(dòng)中心的人流量，這使得MY和街道合作共治的模式在上海市贏得了一定的名氣，多次得到政府相關(guān)部門的肯定。

MY和街道政府之間先天的強(qiáng)依賴關(guān)系，使得他們的共治呈現(xiàn)為一種排他的內(nèi)生型共治，這種共治模式在政社合作初期發(fā)揮了積極的作用。然而隨著MY的發(fā)展壯大和政社合作程度的加深，這種共治模式卻在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中遭遇了困境，難以為繼。

(二)選擇型共治：弱政府依賴型民辦非企業(yè)單位與政府

HWY和HWH都屬于弱政府依賴型的民辦非企業(yè)單位，雖然成立和發(fā)展的路徑不盡相同，但是基本都是政社雙向選擇的結(jié)果，與政府形成了選擇型的共治模式。

HWY脫胎于大學(xué)生社團(tuán)，該學(xué)生社團(tuán)負(fù)責(zé)人畢業(yè)后，希望利用專業(yè)特長(zhǎng)，宣揚(yáng)傳統(tǒng)漢文化，他的理念得到了上海團(tuán)市委的支持，于2011年注冊(cè)成立民辦非企業(yè)單位，落戶上海市靜安區(qū)某街道。該街道政府也看中了HWY的特色，將其視作引進(jìn)的文化項(xiàng)目，給予一定的優(yōu)惠待遇。在落戶該街道后，HWY結(jié)合所在街道社區(qū)文化工作要求，開發(fā)了貼近季節(jié)時(shí)令、貼近市民生活的文化項(xiàng)目，包括傳統(tǒng)歲時(shí)節(jié)日推廣、君子淑女養(yǎng)成課程、傳統(tǒng)文化進(jìn)社區(qū)、傳統(tǒng)文化主題文化節(jié)等，成為該街道文化工作的一項(xiàng)特色，而這些項(xiàng)目也成為該街道政府定點(diǎn)購(gòu)買的公共服務(wù)項(xiàng)目。

HWH的產(chǎn)生雖然緣于政府的需求，但是它的成長(zhǎng)和發(fā)展卻體現(xiàn)了政社雙向選擇的特點(diǎn)。2013年，上海市文化廣播影視管理局與上海市旅游局簽訂了3年合作計(jì)劃，計(jì)劃中的部分事項(xiàng)需要由一個(gè)社會(huì)組織來(lái)完成。于是兩家政府部門找到了一個(gè)運(yùn)營(yíng)較為成功的行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人，請(qǐng)他擔(dān)任HWH的法人代表。該法人代表也有志于在文化旅游方面有所作為，并且有一定的規(guī)劃和設(shè)想。同時(shí)考慮到民辦非企業(yè)單位的法人代表不會(huì)換屆，可以作為畢生的事業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，因此該法人代表和兩家政府部門一拍即合。2014年2月，HWH成立，并隨即獲得了第一份政府購(gòu)買服務(wù)合同，即為政府提供有關(guān)文化旅游的前期調(diào)研、文化旅游空間標(biāo)準(zhǔn)制訂等工作。盡管成立時(shí)間不長(zhǎng)，但是在政府購(gòu)買服務(wù)之外，HWH已經(jīng)找到了自己的生長(zhǎng)點(diǎn)所在，并對(duì)未來(lái)發(fā)展有著明晰的建設(shè)規(guī)劃，即力圖在文化旅游方面制定出標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則，并將該標(biāo)準(zhǔn)推廣至全國(guó)，從而形成自我造血機(jī)制。這一發(fā)展設(shè)想也得到了上海市文化廣播影視管理局與上海市旅游局的支持。

作為弱政府依賴型的民辦非企業(yè)單位，HWY和HWH的成長(zhǎng)初期也都離不開政府的扶持，但是和強(qiáng)政府依賴型民辦非企業(yè)單位不同的是，他們和政府機(jī)構(gòu)之間并不形成內(nèi)生型的共治模式，而是雙方選擇型的共治，這種共治模式的好處是，在政社之間留有選擇和發(fā)展的空間，使民辦非企業(yè)單位得以獨(dú)立自主，政社之間能夠互惠互利。

在選擇型共治模式下，民辦非企業(yè)單位的生存和發(fā)展是獨(dú)立自主的。HWY的成立和發(fā)展雖然借助了上海團(tuán)市委和靜安區(qū)某街道的支持，但是它并不因此而依賴政府或受制于政府。一方面，HWY并不滿足于所在街道的定向購(gòu)買服務(wù)，而是自主開發(fā)了面向全社會(huì)的文化項(xiàng)目，逐步積累品牌形象，同時(shí)還注冊(cè)公司，形成商業(yè)與公益的良性循環(huán)。另一方面，所在街道政府也并不制約HWY的發(fā)展，而是希望將HWY推向全市乃至全國(guó)，因此雖然HWY是掛靠街道的區(qū)級(jí)民辦非企業(yè)單位，但是街道及區(qū)政府并未要求其名稱中冠以街道和區(qū)的名稱，而是直接以“上海HWY”為名，以便其未來(lái)拓展。當(dāng)HWY擬在上海嘉定區(qū)設(shè)立分中心時(shí)，所在街道政府也給予理解和支持，而不是一票否決。HWH從誕生到初期建設(shè)雖然都是依靠政府購(gòu)買服務(wù)生存，但其不同于MY的是，HWH的建設(shè)規(guī)劃完全由其成員自主謀劃，相關(guān)政府部門并不干涉。

政社雙方的互惠互利，也是選擇型共治能夠長(zhǎng)期維持的必要條件。HWY能夠落戶靜安區(qū)某街道，并獲得優(yōu)渥的政策支持和發(fā)展空間，既有賴于上海團(tuán)市委的牽線，更因其發(fā)展特色吸引了該街道。HWY在落戶該街道后，自主開發(fā)了諸多富有漢文化特色的項(xiàng)目，成為該街道文化工作的一項(xiàng)特色，也使該街道的文化建設(shè)享譽(yù)上海市及全國(guó)，多次接待了黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的參觀?？梢哉f(shuō)，HWY的成長(zhǎng)和街道社區(qū)文化的發(fā)展是相得益彰的。同樣，HWH除了按購(gòu)買服務(wù)合同為政府提供有關(guān)文化旅游的前期調(diào)研、文化旅游空間標(biāo)準(zhǔn)制訂等工作外，還規(guī)劃在文化旅游標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)則方面形成全國(guó)性的示范效應(yīng)，這對(duì)上海市的相關(guān)政府部門來(lái)說(shuō)，無(wú)疑具有重要意義。

(三)趨附型共治：純草根型民辦非企業(yè)單位與政府

與政府依賴型的民辦非企業(yè)單位相比，純草根型民辦非企業(yè)單位XPG與政府形成共治的過(guò)程走得緩慢而艱辛。

因?yàn)榧儾莞某錾琗PG在成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)主要靠自身在民間摸索經(jīng)營(yíng)。XPG注冊(cè)于2002年，主要致力于幼兒和中小學(xué)生的藝術(shù)教育。2004年起，與若干幼兒園合作，義務(wù)為幼兒開設(shè)手風(fēng)琴興趣班、為幼兒教師開設(shè)藝術(shù)修養(yǎng)提高班等。由于其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要依賴培訓(xùn)、公益演出等收入，間或有企業(yè)捐贈(zèng)，因此盡管XPG已經(jīng)成立了10多年，但始終處于勉強(qiáng)維持的狀態(tài)。同樣因?yàn)榧儾莞裕琗PG在政府購(gòu)買服務(wù)中沒有優(yōu)勢(shì)，10多年來(lái)至多只能承擔(dān)分包點(diǎn)的角色。

面對(duì)發(fā)展的困境，XPG的負(fù)責(zé)人開始思考如何發(fā)揮所長(zhǎng)，對(duì)接社會(huì)需求，從而爭(zhēng)取政府購(gòu)買服務(wù)。2013年，XPG了解到目前上海各街道政府在服務(wù)智障居民方面存在困難。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的思考和準(zhǔn)備，2013年底，XPG開始和上海市楊浦區(qū)某街道合作，免費(fèi)為該街道的智障人士提供每周1次的聲樂(lè)培訓(xùn)治療。經(jīng)過(guò)1年多的實(shí)踐摸索，XPG逐步積累形成了一套針對(duì)智障人士的聲樂(lè)治療教程，并正邀請(qǐng)醫(yī)學(xué)、心理學(xué)等相關(guān)專業(yè)人士形成研發(fā)團(tuán)隊(duì)，完善該教程。待教程成熟后，XPG將試圖與上海市殘疾人聯(lián)合會(huì)對(duì)接，在全市推廣。

雖然目前XPG還未與政府真正形成購(gòu)買服務(wù)的合同關(guān)系，但是它和上海市楊浦區(qū)街道的合作可以看做是政社共治的一種新模式。在這種模式中，民辦非企業(yè)單位主動(dòng)尋找公共服務(wù)供給的空白點(diǎn)，結(jié)合所長(zhǎng)，為政府提供解決辦法，通過(guò)嘗試性的合作，逐步爭(zhēng)取政府購(gòu)買服務(wù)，因此我們將其稱為趨附型共治。

盡管我們的調(diào)研只選取了4家民辦非企業(yè)單位，在上海的民辦非企業(yè)單位總量中來(lái)看僅是滄海一粟，但是這4家民辦非企業(yè)單位恰好代表了中國(guó)當(dāng)前社會(huì)組織與政府共存的3類典型形態(tài)，即強(qiáng)政府依賴型、弱政府依賴型和純草根型。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著國(guó)家對(duì)社會(huì)組織管理方式的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)政府依賴型的社會(huì)組織已不再獨(dú)占優(yōu)勢(shì)，弱政府依賴型、純草根型的社會(huì)組織逐漸體現(xiàn)出后來(lái)者居上之勢(shì)。同時(shí)，政社間的多元化共存形態(tài)，在公共服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中又形成了多樣化的共治模式，即強(qiáng)政府依賴導(dǎo)致的內(nèi)生型共治、弱政府依賴導(dǎo)致的選擇型共治、純草根導(dǎo)致的趨附型共治。

內(nèi)生型共治由于產(chǎn)生于政社合法共存的初期，剛脫胎于“總體性社會(huì)”的治理模式，因此，政府的力量還在習(xí)慣性地強(qiáng)勢(shì)嵌入社會(huì)組織，比如為社會(huì)組織指定法人代表、政府官員擔(dān)任社會(huì)組織的理事會(huì)成員、干預(yù)社會(huì)組織的日常運(yùn)作等等。這種共治模式雖然解決了社會(huì)組織發(fā)展初期的基本生存問(wèn)題，但是隨著社會(huì)組織的成熟壯大，這種共治模式的弊病逐漸顯露，政社關(guān)系失衡、固化，社會(huì)組織呈現(xiàn)侏儒型發(fā)展等。

選擇型共治在當(dāng)下具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。政府和社會(huì)組織之間并不形成捆綁式的合作，而是雙向選擇、各得其所。和內(nèi)生型共治相比，在選擇型共治模式下，政府體現(xiàn)了較強(qiáng)的權(quán)力約束能力和讓渡能力，為社會(huì)組織的獨(dú)立發(fā)展留下了空間。而社會(huì)組織為了鞏固與政府間的購(gòu)買服務(wù)關(guān)系，同時(shí)也為了增強(qiáng)生命力和吸引力，會(huì)努力向?qū)I(yè)化、品牌化方向發(fā)展。

趨附型共治發(fā)展最晚，因而也最不成熟，一方面因?yàn)榧儾莞偷纳鐣?huì)組織在我國(guó)本就不發(fā)達(dá)，另一方面也因?yàn)檫@是在國(guó)家大力推動(dòng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)形勢(shì)下，社會(huì)組織做出的一種單向性的主動(dòng)嘗試，對(duì)政社雙方來(lái)說(shuō)都還處于探索階段。然而這種共治模式的產(chǎn)生，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)社會(huì)治理尚處于起步階段的國(guó)家來(lái)說(shuō)，尤其難能可貴。因?yàn)檫@種模式體現(xiàn)了社會(huì)力量對(duì)國(guó)家治理的主動(dòng)參與，是民間社會(huì)在政府讓渡之外，對(duì)社會(huì)治理空間的自主拓展。這種模式在一定程度上預(yù)示著我國(guó)社會(huì)群體和公民個(gè)體自主能力和自服務(wù)能力的提高，預(yù)示著政社共治程度的加深和提升。

三、當(dāng)前形勢(shì)下構(gòu)建政社共生機(jī)制的思考

當(dāng)下的多元化政社共存形態(tài)和共治模式，都可看做是對(duì)國(guó)家和社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的過(guò)程式探索，是構(gòu)建起政社共生機(jī)制的必經(jīng)階段?！皬?qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”或者“弱國(guó)家強(qiáng)社會(huì)”的零和博弈或靜態(tài)結(jié)構(gòu)，已不足以解釋和引導(dǎo)當(dāng)前公共服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中政社互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展。政社共生機(jī)制的構(gòu)建，必須要為社會(huì)組織和政府在社會(huì)治理領(lǐng)域找到新的關(guān)系定位，其核心內(nèi)容可以概括為地位平等、角色互補(bǔ)、利益共享。

地位平等是政社共生機(jī)制形成的首要條件。但遺憾的是，當(dāng)前無(wú)論是在法律中還是在實(shí)踐中，政社的平等地位都沒有得到保障。盡管財(cái)政部、民政部、工商總局在2014年12月15日頒布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》，這是我國(guó)政府出臺(tái)的最新一個(gè)有關(guān)購(gòu)買服務(wù)的法律條文，但是整個(gè)管理辦法中，政府“以我為主”的思維色彩還是相當(dāng)濃重，整個(gè)管理辦法對(duì)購(gòu)買主體和承接主體的地位關(guān)系問(wèn)題絲毫沒有提及。同樣，在現(xiàn)實(shí)中，調(diào)研發(fā)現(xiàn)還有部分政府在沿襲以往的全面管理習(xí)慣，造成對(duì)社會(huì)組織的過(guò)度干預(yù)。而目前處理得較好的政社關(guān)系，大多都依賴于相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的覺悟。因此，公共服務(wù)購(gòu)買中的政社平等地位，亟須以法律的形式加以保障和落實(shí)。

當(dāng)然，在法律保障之外，要保持政社地位平等，還需要社會(huì)組織向?qū)I(yè)化、品牌化、創(chuàng)新型的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高社會(huì)認(rèn)可度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)社會(huì)組織的過(guò)度干預(yù)，既是囿于執(zhí)政習(xí)慣，也是由當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織還處于發(fā)展初級(jí)階段引起的。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中確如“任何地方的市民社會(huì)都是由良莠不齊、甚至完全怪誕的成分組成的令人眼花繚亂的縱隊(duì)”*[美]托馬斯·卡羅瑟斯：《市民社會(huì)》,薄燕譯，何乃剛校譯，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)文摘》2000 年第7 期。，我國(guó)的社會(huì)組織目前還魚龍混雜，大部分社會(huì)組織缺乏專業(yè)性和品牌性，自主生存、發(fā)展能力都不強(qiáng)，社會(huì)認(rèn)可度也較低。政府對(duì)社會(huì)組織自然而然表現(xiàn)出一種“不放心、不放手”的大家長(zhǎng)思路，因此在社會(huì)治理的過(guò)程中，大部分的社會(huì)組織要么被排除在外，要么被政府吸收同化，接受政府的管理和監(jiān)督，造成雙方地位的失衡。上文案例中HWH的法人代表，雖然有著豐富的行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，但是在經(jīng)營(yíng)了HWH一年多后也感慨地表示，目前中國(guó)大部分的社會(huì)組織都在嘗試性地摸索生存發(fā)展之道，往往會(huì)有一些不規(guī)范行為，希望能有一個(gè)模范型的社會(huì)組織出現(xiàn)，做出示范性的引領(lǐng)，帶領(lǐng)其他社會(huì)組織踏上健康的發(fā)展道路。社會(huì)組織只有往專業(yè)化、品牌化、創(chuàng)新型的方向發(fā)展，才能具備獨(dú)立的生存能力和競(jìng)爭(zhēng)力，這也是和政府平起平坐的基本能力要求。

角色互補(bǔ)是形成政社共生機(jī)制的第二要素?！爸卫怼北揪鸵馕吨粋€(gè)由國(guó)家和社會(huì)構(gòu)成的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜互動(dòng)過(guò)程，形成角色互補(bǔ)關(guān)系意味著不是“你進(jìn)我退”，而是雙方的積極作為。

政府要依然積極作為。在一種治理模式向另一種治理模式轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，人們常常會(huì)犯全盤肯定或全盤否定的錯(cuò)。同樣，政社共生機(jī)制不能全盤否定政府的主導(dǎo)作用，不能一味強(qiáng)調(diào)政府的退出。事實(shí)上，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球“39個(gè)國(guó)家中有14個(gè)國(guó)家，政府是社會(huì)組織的最大收入來(lái)源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收費(fèi)收入和慈善捐贈(zèng)”*王浦劬，[美]萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第204頁(yè)。。并且這種“政府主導(dǎo)”的社會(huì)組織收益模式在西歐“福利國(guó)家”非常普遍，西歐國(guó)家的政府與私人非營(yíng)利組織間存在著“福利合作關(guān)系”，這些國(guó)家也同時(shí)擁有最大規(guī)模的非營(yíng)利部門，這表明政府支持對(duì)社會(huì)組織的成長(zhǎng)壯大有著密切關(guān)系。*王浦劬，[美]萊斯特·M·薩拉蒙：《政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究——中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第205頁(yè)。當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展還不成熟，社會(huì)組織在參與社會(huì)治理方面也還是牛刀初試，社會(huì)組織要獲得社會(huì)的認(rèn)可，往往要依賴于和政府的合作、依靠政府購(gòu)買服務(wù)。因此對(duì)當(dāng)下的中國(guó)來(lái)說(shuō)，政府保持積極的作為尤其重要。這一點(diǎn)在《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》中得到了充分的闡釋，即第二章第十條：“購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)在公平競(jìng)爭(zhēng)的原則下鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)參與承接政府購(gòu)買服務(wù)，培育發(fā)展社會(huì)組織，提升社會(huì)組織承擔(dān)公共服務(wù)能力，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)構(gòu)脫鉤?！?中華人民共和國(guó)財(cái)政部：《關(guān)于印發(fā)<政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)>的通知》，2014年12月15日，http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201501/t20150104_1175300.html。當(dāng)然積極作為并不是指政府強(qiáng)勢(shì)管理或監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰社會(huì)組織，而是扶持社會(huì)組織的成長(zhǎng)，規(guī)范社會(huì)組織參與社會(huì)治理的秩序，評(píng)價(jià)社會(huì)組織參與治理的效果等等。

社會(huì)組織也要積極作為。角色互補(bǔ)并不意味著把治理空間一分為二，政社各分一半，而是指政社雙方在社會(huì)治理的各領(lǐng)域，發(fā)揮互補(bǔ)性的作用，即某些領(lǐng)域政府發(fā)揮的作用大，另一些領(lǐng)域社會(huì)組織發(fā)揮的作用大，政社之間不是“你強(qiáng)我更強(qiáng)”的競(jìng)爭(zhēng)性排他關(guān)系，而是各擅所長(zhǎng)、互助合作。社會(huì)組織的積極作為主要應(yīng)該體現(xiàn)在主動(dòng)“尋覓”政府留下的空白地帶，因?yàn)檎畬?duì)公民需求新變化的獲悉和做出反應(yīng)具有一定的滯后性，而社會(huì)組織因?yàn)榫哂胁莞?，貼近公民的日常生活，因此對(duì)公民需求具有高度的靈敏性，可以迅速捕捉公民的新需求，并從中挖掘出“商機(jī)”，彌補(bǔ)政府留下的空白。

最后，也是最重要的，政社雙方要實(shí)現(xiàn)利益共享，這是共生機(jī)制的意義所在。當(dāng)前公共服務(wù)購(gòu)買中，還存在政府主導(dǎo)利益分配、政府約束社會(huì)組織做大做強(qiáng)的現(xiàn)象，這些都是在政社地位不平等、法律法規(guī)不到位、社會(huì)組織發(fā)展不成熟狀態(tài)下產(chǎn)生的病態(tài)現(xiàn)象，也自然而然導(dǎo)致政社關(guān)系的隔閡和崩潰。所謂“利益共享”，不僅僅包括收入支出的顯性利益，也不僅僅是社會(huì)組織獲得報(bào)酬、政府完成工作的簡(jiǎn)單利益關(guān)系，更為重要的是，通過(guò)公共服務(wù)購(gòu)買過(guò)程中的互動(dòng)，政府和社會(huì)組織相互增權(quán)，政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織發(fā)育成熟，形成政社之間的良性循環(huán)關(guān)系。政社共生機(jī)制下的政社關(guān)系，應(yīng)該體現(xiàn)為“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手”的健康發(fā)展。

(責(zé)任編輯 陳斌)

基金項(xiàng)目：①教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)條件及其保障機(jī)制研究”階段性成果(15YJC710079)；華東政法大學(xué)校內(nèi)項(xiàng)目“文化權(quán)利的法治化保障路徑研究”階段性成果(15HZK017)

作者簡(jiǎn)介：趙宴群，華東政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院助理研究員、博士(上海，201620)。