對《上海城市總體規(guī)劃（2016-2040）》的幾點建議

文/李戰(zhàn)軍

對《上海城市總體規(guī)劃（2016-2040）》的幾點建議

文/李戰(zhàn)軍

《上海城市總體規(guī)劃（2016-2040）》的編制工作自2014年5月啟動，到2016年8月22日形成方案，并開啟為期一個月的社會公示。

一、建議去城市中心和城市副中心，強(qiáng)化城市的空間網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展節(jié)點和功能立體

隨著上海城市的發(fā)展，主城區(qū)的擴(kuò)張和郊區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化，原先那種向心力很強(qiáng)但離心力很弱的城市局面已經(jīng)徹底改變。原先的城市中心主要是外灘至人民廣場一帶，這一狀況已經(jīng)不復(fù)存在；西藏路、南京路交叉十字一帶的人流、車流、錢流，早已低于徐家匯一帶?，F(xiàn)在上海市只有主城區(qū)而沒有傳統(tǒng)意義的城市中心和城市副中心。現(xiàn)在規(guī)劃中提及的9個城市副中心，現(xiàn)在和將來都不會存在。這些所謂的城市副中心充其量是城市區(qū)域的中心和多功能的疊加中心，而不是上海城市的副中心。反倒是新的規(guī)劃應(yīng)該強(qiáng)調(diào)上海城市空間的功能布局和網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)、重要的城市發(fā)展空間節(jié)點以及高架、地面、水面和地下的立體縱深。

二、建議去封閉化和靜止化，強(qiáng)化城市的開放、多元、包容

縱觀上海發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)這個城市奉行開放、多元和包容的發(fā)展和規(guī)劃理念時，這個城市就是發(fā)展的，而奉行計劃、封閉、靜止的發(fā)展和規(guī)劃理念時，城市則是滯后的，如改革開放前三十年的上海。

上海城市發(fā)展中的人口問題，不是總量控制下的結(jié)構(gòu)調(diào)整，而是人口老齡化的問題。設(shè)想在未來大約二十五年的時間里，上海人口規(guī)模一點不增加，這除了體現(xiàn)長官意志外，一點看不到現(xiàn)實的可行性。上海人口規(guī)模不是上海規(guī)劃和發(fā)展的約束性底線。上海城市發(fā)展中的土地問題，不是建設(shè)用地、非建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)耕地的底線約束和結(jié)構(gòu)固化，而是建設(shè)用地難以突破和增加，以及用地結(jié)構(gòu)難以大幅度優(yōu)化調(diào)整。上海用地規(guī)模和結(jié)構(gòu)并不是上海規(guī)劃和發(fā)展的約束性底線。上海規(guī)劃和發(fā)展的約束性底線只有兩條：一是城市安全運行；二是生態(tài)環(huán)境不再惡化。

三、建議去硬性指標(biāo)、行政控制和過多的底線約束，強(qiáng)化軟性指標(biāo)和市場配置

諸如上海城市建設(shè)用地、人口規(guī)模、主城區(qū)范圍、農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地的硬性指標(biāo)，因為是不合理的，所以不應(yīng)該繼續(xù)存在。一個建設(shè)用地和人口規(guī)模不準(zhǔn)突破的規(guī)劃，一個擠壓低端人口和只導(dǎo)入高端人才的規(guī)劃，反映的是一種一廂情愿、以鄰為壑、排外自保的陳舊思維。反之，城市發(fā)展的規(guī)劃更應(yīng)該符合城市定位和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，順應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)功能要求進(jìn)行人口導(dǎo)入和人口結(jié)構(gòu)調(diào)整，尊重城市發(fā)展規(guī)律和市場機(jī)制，以單位土地承載公建配套、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和人口等軟性指標(biāo)為指導(dǎo)原則，將上海和周邊地區(qū)的合作共贏、一體化發(fā)展作為本輪規(guī)劃的基本內(nèi)容和總體目標(biāo)。

四、應(yīng)建立主城區(qū)、新城、鎮(zhèn)和社區(qū)三級功能和管理體制

城市的建設(shè)、管理和發(fā)展應(yīng)該是分權(quán)式、扁平化的，重網(wǎng)格、抓節(jié)點的，少中心、多功能的，能落地、可持續(xù)的。但本輪規(guī)劃把城市公共活動體系分成了中央活動區(qū)（城市中心）、城市副中心（主城副中心、新城和核心鎮(zhèn)）、地區(qū)中心（新城地區(qū)和新市鎮(zhèn)）、社區(qū)中心等四個層級，給人以復(fù)雜繁瑣、重疊交叉之感。

建議本輪規(guī)劃以主城區(qū)（市區(qū)）、新城（郊區(qū)）、鎮(zhèn)和社區(qū)（基層區(qū)）三級功能和管理體制為依托展開，刪繁就簡，清晰明了。功能和管理體制不應(yīng)以現(xiàn)在狀況為規(guī)劃定位，而是以2040年為目標(biāo)定位。

五、建立以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式

上海城市規(guī)劃和發(fā)展應(yīng)體現(xiàn)國際上較前沿的“TOD”規(guī)劃理念。以火車站、地鐵站、有軌電車站或大型公共汽車站為基點，以400-800米（5-7分鐘步行路程）為半徑建立社區(qū)中心，再環(huán)繞這個中心進(jìn)行高密度的混合用途開發(fā)。鼓勵居民采用非機(jī)動車出行，減少污染，節(jié)約資源，構(gòu)建宜人的綠色社區(qū)。

無論老區(qū)改造還是新區(qū)開發(fā)，TOD規(guī)劃理念和方法都值得上海認(rèn)真借鑒。上海正處在高鐵、地鐵、城際鐵路、高架、高速公路建設(shè)高潮期，形成的站點樞紐日益增多。作為TOD基礎(chǔ)，它們都是極為可貴的經(jīng)濟(jì)社會資源和規(guī)劃節(jié)點。