中國城市公用事業(yè)公私合作制的實(shí)施障礙與破解路徑

付金存（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山西太原　030006）

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中國城市公用事業(yè)公私合作制的實(shí)施障礙與破解路徑

付金存
（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山西太原030006）

［摘要］在現(xiàn)有制度背景下，中國城市公用事業(yè)公私合作制的有效實(shí)施面臨政府職責(zé)定位不明，私方伙伴標(biāo)準(zhǔn)不清、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不甚合理、投資回報(bào)監(jiān)管目標(biāo)難以兼容、政府承諾缺失、監(jiān)管權(quán)力配置失當(dāng)?shù)日系K。針對(duì)這些問題，可從明確政府城市公用產(chǎn)品保障與監(jiān)管職責(zé)，廣泛動(dòng)員社會(huì)資本，建立風(fēng)險(xiǎn)—收益匹配的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建多重目標(biāo)有效兼容的投資回報(bào)監(jiān)管模式，建立以合同監(jiān)管和法律體系為主的正式制度，構(gòu)筑中央至地方的三層分級(jí)監(jiān)管體系等方面破解，進(jìn)而推動(dòng)中國城市公用事業(yè)的發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］公私合作制；實(shí)施障礙；破解路徑

一般而言，公私合作制（Public-Private-Partnerships，簡稱PPP）是指公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系。作為一項(xiàng)替代傳統(tǒng)城市公用事業(yè)建設(shè)和公共服務(wù)供給的有效模式，公私合作制已在世界各國實(shí)踐中取得了巨大成功。在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家成功實(shí)踐的引領(lǐng)下，20世紀(jì)90年代以來，為了走出城市公用事業(yè)建設(shè)長期“欠賬”的局面，中國政府尤其是各級(jí)地方政府開始嘗試?yán)妹耖g資本、境外資本等多種資本形式發(fā)展市政公用事業(yè)；進(jìn)入21世紀(jì)，一系列規(guī)章制度進(jìn)一步鼓勵(lì)非公有資本參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和管理；黨的十八屆三中全會(huì)以來，鼓勵(lì)民間資本和社會(huì)資本進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域的改革更是被提到國家層面的議事日程，以國家發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014版）》，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》為代表的指導(dǎo)性文件不斷涌現(xiàn)。可以預(yù)見，PPP將成為推動(dòng)中國城市公用事業(yè)發(fā)展、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、改進(jìn)政府公共服務(wù)和國家治理現(xiàn)代化的重要手段。

任何一項(xiàng)制度安排必須根植于其特定的制度環(huán)境。對(duì)中國而言，這種新型的公私合作關(guān)系是在缺乏一般性法律、監(jiān)管體系不健全等制度環(huán)境下逐步發(fā)展的。相比英國、美國等國家而言，中國城市公用事業(yè)公私合作制的實(shí)踐時(shí)間也較短，必然會(huì)面臨公私合作中政府職責(zé)的界定、私方合作伙伴的選擇、合作風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，投資者回報(bào)的保障，政府承諾的維系及有效監(jiān)管的實(shí)施等問題。對(duì)這些問題給出合理分析與解答不僅有助于推進(jìn)PPP在中國城市公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)踐，而且對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)研究的開展也有一定的啟示作用，因此具有理論和實(shí)踐上的雙重意義。

一、公私合作制是否等同政府職責(zé)轉(zhuǎn)移

長期以來，無論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家還是市場經(jīng)濟(jì)國家，城市公用事業(yè)均被認(rèn)為是帶有公益性質(zhì)的公營事業(yè)，應(yīng)由國家投資、建設(shè)和運(yùn)營。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種以公共部門為產(chǎn)業(yè)主體，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的組織形式不可避免地會(huì)造成效率損失，而其長期虧損又成為政府財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)，財(cái)力不足制約了城市公用事業(yè)的投資，使得公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量難以滿足社會(huì)公眾日益高漲的需求。因此在資源稀缺的制約下，迫切需要進(jìn)行以效率為導(dǎo)向的市場化改革。而以私人部門為主體，引入競爭機(jī)制是符合效率性要求的；同時(shí)，城市公用事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施具有需求增長、收入穩(wěn)定、現(xiàn)金流充沛的特點(diǎn)，對(duì)于追求穩(wěn)定回報(bào)的資本具有較強(qiáng)的吸引力。于是在傳統(tǒng)國有企業(yè)壟斷經(jīng)營和政府財(cái)力難以為繼的條件下，公私部門共同參與城市公用事業(yè)建設(shè)、運(yùn)營和管理的制度安排逐步形成。

從理論上分析，“民營”是一個(gè)與“政府直接經(jīng)營”（或稱“官營”）相對(duì)應(yīng)的概念，“民營”的實(shí)質(zhì)在于“非政府”、“非官方”直接經(jīng)營[1]。采用公私合作制，也就意味著公共部門部分權(quán)力和職責(zé)讓渡給私人部門，即私人部門通過合同承包、租賃、特許經(jīng)營等形式承擔(dān)了過去由政府承擔(dān)的部分職責(zé)。從中國城市公用事業(yè)改革實(shí)踐看，一些城市政府采取與非公有制企業(yè)合資、合作經(jīng)營城市公用事業(yè)的做法，但多數(shù)城市政府仍通常在所有權(quán)結(jié)構(gòu)上掌握控股權(quán)。少數(shù)城市政府出于改善財(cái)政狀況的需要，將公用事業(yè)的原有部分國有資產(chǎn)賣給私人企業(yè)經(jīng)營，一賣了之，造成政府職責(zé)的缺失，并引發(fā)一系列問題[2]。因此正確認(rèn)識(shí)并合理定位政府職責(zé)，是推行公私合作制的首要問題。

政府及公共部門在公私合作制中至少承擔(dān)著三種角色的職能：首先，作為公眾利益的代表，須保證公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量滿足社會(huì)公眾的需求，一旦出現(xiàn)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量不能滿足公眾需要，或在公共服務(wù)活動(dòng)中出現(xiàn)重大事故，政府也必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任；其次，作為公私合作制的發(fā)起人和參與主體，政府和公共部門還應(yīng)承擔(dān)規(guī)則制定和執(zhí)行的職責(zé)，包括法律制度的制定，規(guī)則程序的制定，違規(guī)行為的糾正等；最后，作為公共服務(wù)的采購者，政府和公共部門主要承擔(dān)確定采購標(biāo)的、確定合格的私方合作伙伴、簽訂與履行合約的職責(zé)。要履行好這些職責(zé)，政府主管部門需重新定位或調(diào)整其職能，建立符合公私合作制與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的監(jiān)管體系[3]。這一方面要求政府由傳統(tǒng)的直接管理模式向獨(dú)立監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，另一方面也要求政府監(jiān)管的內(nèi)容根據(jù)公私合作制的要求轉(zhuǎn)變：在進(jìn)入監(jiān)管上，逐步放松限制進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，取而代之的是用激勵(lì)性的措施和手段，吸引各種資本參與城市公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和管理；針對(duì)公私合作制中的風(fēng)險(xiǎn)，制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制與應(yīng)對(duì)方案；為保障投資者的合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)公司利益的動(dòng)態(tài)平衡，采用更具靈活性、激勵(lì)性的定價(jià)方式；在政府承諾與保障上，制定有效的維系手段，保障政府承諾得以踐行；通過理順中央到地方各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置，最終構(gòu)建有效的城市公用事業(yè)監(jiān)管體系。

二、私方伙伴選擇應(yīng)基于何種標(biāo)準(zhǔn)

公私合作制（PPP）又被稱為公私合作伙伴關(guān)系，是指公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系。從這一界定中可以看出，公共部門和私人部門（或稱為私方合作伙伴）是PPP中兩個(gè)主要的參與主體。公共部門即為公私合作制中“Public”所指代的主體，通常以公用事業(yè)單位為代表的公共企業(yè)，這一點(diǎn)為學(xué)術(shù)界所共識(shí)。然而不同國家對(duì)公共企業(yè)的理解卻存在一定的差異：在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，公共企業(yè)是立法機(jī)關(guān)通過相關(guān)法律創(chuàng)設(shè)的；而在中國，公共企業(yè)則是由行政部門創(chuàng)設(shè)的國有企業(yè)。[3]無論是公法制企業(yè)還是國有企業(yè)，都是在政府相關(guān)管理部門指導(dǎo)和監(jiān)督下，從事公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)或供給，因此從更為廣泛的意義上來講，“Public”的內(nèi)涵還應(yīng)包括政府相關(guān)部門。私人部門在公私合作制中被稱為“Private”，也可譯為私人企業(yè)、私方伙伴等。從國際主流的觀點(diǎn)來看，PPP中的私方合作伙伴一般指私人企業(yè)。但是Bovaird卻提出了一個(gè)新穎的觀點(diǎn)，他認(rèn)為PPP是指公共部門與公用事業(yè)領(lǐng)域以外的任意組織所結(jié)成的契約關(guān)系[4]。這就意味著只要不屬于公用事業(yè)領(lǐng)域，私方合作伙伴可以是任何所有制性質(zhì)的組織。

受經(jīng)濟(jì)政治制度的影響，中國學(xué)者一般習(xí)慣于按照生產(chǎn)資料所有制性質(zhì)，將企業(yè)類型劃分為國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)、股份合作制企業(yè)等。按照這種理解和劃分，PPP中的私方合作伙伴應(yīng)包括國有企業(yè)以外的其他所有制類型企業(yè)和社會(huì)組織。但在實(shí)踐中，一些PPP項(xiàng)目卻選擇國有企業(yè)或者外資企業(yè)為私方合作伙伴，如在北京地鐵4號(hào)線PPP項(xiàng)目中，私方投資伙伴包含了北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)，而該集團(tuán)屬于北京市國資委所屬的特大型國有集團(tuán)公司。另外在蘭州城市供水PPP項(xiàng)目中，私方合作伙伴威立雅是著名的國際公用事業(yè)運(yùn)營商。這些說明以私方合作伙伴的“身份特征”，即生產(chǎn)所有制性質(zhì)來界定和選擇私方合作伙伴的標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)踐存在背離。

從法學(xué)功能分類的視角來看，判斷經(jīng)濟(jì)活動(dòng)公私性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，是檢驗(yàn)該項(xiàng)活動(dòng)是否通過法律法規(guī)授權(quán)納入國家權(quán)限范圍內(nèi)，以使國家須負(fù)擔(dān)執(zhí)行的責(zé)任[5]。如果肯定，就屬行政任務(wù)。由于行政任務(wù)的上位概念是國家任務(wù)，國家任務(wù)的上位概念是公任務(wù)（對(duì)應(yīng)于公權(quán)力），因此如果經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)的責(zé)任屬于行政任務(wù)，該主體即為公共主體，也就是PPP中的公共部門。如果經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)的責(zé)任不屬于行政任務(wù)，其行為主體就是私人主體，也就是PPP中的私人部門或私方合作伙伴。這種以經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)的任務(wù)屬性劃分公私部門的方式不僅具有法律上的理論依據(jù)，而且對(duì)于私方合作伙伴的選擇具有重要的指導(dǎo)意義。因此只要不是承擔(dān)行政任務(wù)，履行行政職責(zé)或政府職能的主體，都可列入私方合作伙伴的選擇范疇。

三、公私合作制風(fēng)險(xiǎn)如何識(shí)別與分配

PPP是一項(xiàng)多方參與、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的制度安排，對(duì)私方合作伙伴的選擇、招投標(biāo)的程序、各類資產(chǎn)的組合、公共產(chǎn)品的定價(jià)等都有高度專業(yè)化和精細(xì)化的要求，稍有不慎就可能埋下各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，因此有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的條款就成為城市公用事業(yè)PPP合同中一個(gè)非常重要的內(nèi)容。從流程來看，風(fēng)險(xiǎn)控制大體包含了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避四個(gè)環(huán)節(jié)（見圖1）。其中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是指從大量的項(xiàng)目案例，尤其是失敗的案例歸納總結(jié)出PPP項(xiàng)目中各種風(fēng)險(xiǎn)，分析其產(chǎn)生的原因，把握其發(fā)展的趨勢；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)通過綜合所有潛在風(fēng)險(xiǎn)，綜合評(píng)定其對(duì)PPP項(xiàng)目的影響；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是根據(jù)PPP參與主體的特性及其對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的控制能力，將所有潛在風(fēng)險(xiǎn)歸類并在公私部門之間分配；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是制定化解各類風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控的預(yù)防措施。

PPP中的風(fēng)險(xiǎn)可按三個(gè)層面進(jìn)行劃分，即宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)、中觀層面的風(fēng)險(xiǎn)和微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)[6]。宏觀層面的風(fēng)險(xiǎn)是指PPP項(xiàng)目本身之外的因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)踐中常表現(xiàn)為政策和法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化以及各種不可抗力。這類風(fēng)險(xiǎn)雖源于PPP項(xiàng)目之外的風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，但是對(duì)PPP項(xiàng)目主體預(yù)期和合作前景具有重大影響。中觀層面的風(fēng)險(xiǎn)來源于項(xiàng)目本身，即圍繞項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)等工程技術(shù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生將直接影響PPP項(xiàng)目的進(jìn)展。微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)也是項(xiàng)目本身存在的風(fēng)險(xiǎn)，但是這類風(fēng)險(xiǎn)與項(xiàng)目無關(guān)，而是基于PPP主體之間各種利益關(guān)系而形成的潛在因素，這類風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目的執(zhí)行與推進(jìn)具有重要的影響。由于PPP中的風(fēng)險(xiǎn)因素很多，而不同PPP類型中公私部門的參與程度與風(fēng)險(xiǎn)類型存在差異。因此，本文將根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制的一般性原則，建立如圖2所示的城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

圖1 PPP風(fēng)險(xiǎn)控制流程圖

圖2 PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式示意圖

PPP意味著政府與公共部門的某些公共責(zé)任向私方合作伙伴的轉(zhuǎn)移，但并不意味著將其全部責(zé)任都轉(zhuǎn)移至合作方，城市公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征及其產(chǎn)品的公益屬性決定了政府仍需承擔(dān)保證公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、強(qiáng)化監(jiān)管等職責(zé)；私方合作伙伴以獲取收益為動(dòng)力參與PPP，也不意味著其承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)就能獲取較高的回報(bào)。因此PPP項(xiàng)目并不是把風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移至合作方，而應(yīng)是共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益。對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)的分配，應(yīng)以各方對(duì)該類風(fēng)險(xiǎn)的控制能力為依據(jù)，將其優(yōu)先分配給承擔(dān)能力較強(qiáng)的一方，例如政府需承擔(dān)政策和法律風(fēng)險(xiǎn)，而工程技術(shù)環(huán)節(jié)的建設(shè)、運(yùn)營等風(fēng)險(xiǎn)因素則主要由私方合作伙伴承擔(dān)，并由公共部門進(jìn)行審批和評(píng)估，決定接受風(fēng)險(xiǎn)分配方案還是重新分配風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于公私雙方都不具備較強(qiáng)控制能力的風(fēng)險(xiǎn)（如不可抗力），則需要建立激勵(lì)機(jī)制，使參與方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與其回報(bào)相匹配，隨著風(fēng)險(xiǎn)的增大其收益也應(yīng)當(dāng)有所增加；此外也可通過完善保險(xiǎn)機(jī)制、引入第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)（如國際組織、海外擔(dān)保公司等）化解這類風(fēng)險(xiǎn)。最后，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)果能夠有效約束各方偏離PPP實(shí)施目標(biāo)的機(jī)會(huì)主義行為，同時(shí)又能激勵(lì)各方為項(xiàng)目實(shí)施有效地工作，最終建立公平合理的“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制[7]。

四、投資者合理回報(bào)如何監(jiān)管

城市公用事業(yè)項(xiàng)目具有抵抗經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，能夠?yàn)橥顿Y者帶來長期穩(wěn)定的收益，這是吸引社會(huì)資本進(jìn)入城市公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域、PPP項(xiàng)目開展的基本條件之一。然而在城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目中，投資回報(bào)率的確定面臨兩難選擇：如果投資回報(bào)率較高，固然對(duì)民營企業(yè)會(huì)有較大的吸引力，并使民營企業(yè)獲得較多的利潤，但會(huì)形成價(jià)格上漲的壓力；而如果投資回報(bào)率較低，就難以吸引民營企業(yè)進(jìn)入[8]。這就要求政府通過構(gòu)建合理的投資回報(bào)監(jiān)管模式。

在城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目中，為了補(bǔ)償投資者的資本投入，同時(shí)防止投資者因追求暴利而使社會(huì)公眾利益受損，監(jiān)管者通常在給定企業(yè)定價(jià)權(quán)的基礎(chǔ)上，設(shè)定一個(gè)“公平、公正”的資本收益率來限制企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的利潤水平，這就是成本加成監(jiān)管。這種監(jiān)管模式是我國城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目中常用的監(jiān)管模式。但是這種監(jiān)管模式會(huì)引發(fā)三個(gè)問題：①什么是合理的投資回報(bào)率？②怎樣確定投資回報(bào)率的資本基數(shù)？③投資回報(bào)率監(jiān)管會(huì)產(chǎn)生怎樣的扭曲后果[9]？這些問題要求政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)能更多、更精確地搜集和分析各種信息，以規(guī)定哪些資本是可計(jì)算的成本，哪些資本是不被計(jì)入資本范圍的“不謹(jǐn)慎”投資，并及時(shí)對(duì)企業(yè)價(jià)格和市場供求狀況做出回應(yīng)，否則將很難衡量企業(yè)的真實(shí)成本及其合理回報(bào)水平。即使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠估計(jì)出企業(yè)的真實(shí)成本與投資回報(bào)率，資本回報(bào)模型也存在兩個(gè)重要缺陷：其一，企業(yè)會(huì)根據(jù)資本回報(bào)率過度投資，以期在規(guī)定的投資回報(bào)率下，能獲得較多的絕對(duì)利潤，造成低效生產(chǎn)；其二，企業(yè)可以通過有意隱藏信息，提高生產(chǎn)規(guī)模，獲得信息租金，導(dǎo)致資本回報(bào)監(jiān)管對(duì)企業(yè)成本節(jié)約的弱激勵(lì)[10]。

價(jià)格上限監(jiān)管模式可有效規(guī)避成本監(jiān)管的不足。價(jià)格上限監(jiān)管是指對(duì)被監(jiān)管企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格設(shè)定上限(ceiling)，不允許價(jià)格超過規(guī)定的上限的一種監(jiān)管模式。其表述方式為RPI-X，即被監(jiān)管企業(yè)價(jià)格的平均增長率不超過零售物價(jià)指數(shù)（RPI）減去生產(chǎn)率的增長率（X）。①如果RPI-X的差值是一個(gè)正數(shù)，企業(yè)可以在這個(gè)差值的范圍內(nèi)提價(jià)，以刺激需求，但如果RPI-X是一個(gè)負(fù)數(shù)，則企業(yè)必須降價(jià)，其幅度是RPI-X的絕對(duì)值。在價(jià)格上限監(jiān)管下，企業(yè)若要獲得較高的利潤率，就需要較強(qiáng)的激勵(lì)去優(yōu)化資產(chǎn)組合，降低生產(chǎn)成本，而非過度投資。價(jià)格上限監(jiān)管也降低了政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管制成本，因?yàn)樗恍韬饬績r(jià)格指數(shù)，而不必衡量企業(yè)的資產(chǎn)總量和公正報(bào)酬率，由于允許被監(jiān)管企業(yè)隨著通貨膨脹水平的變化而改變價(jià)格，也具有一定的靈活性?？傮w而言，價(jià)格上限監(jiān)管是一種比成本加成監(jiān)管更為有效的監(jiān)管方式。但從價(jià)格上限監(jiān)管模式對(duì)中國的適用性而言，尚存在以下問題：①價(jià)格上限監(jiān)管需要確定一個(gè)合理的基價(jià)作為管制價(jià)格變動(dòng)率的依據(jù)，而基價(jià)的確定要以成本為基礎(chǔ)。②在轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國的不少產(chǎn)品價(jià)格（特別是一些生產(chǎn)資料價(jià)格）還屬于價(jià)格調(diào)整階段，零售價(jià)格變動(dòng)幅度較大，而且不穩(wěn)定。同時(shí)，某些非價(jià)格因素會(huì)引起零售價(jià)格指數(shù)的變化。③價(jià)格上限監(jiān)管會(huì)抑制企業(yè)投資，特別是越接近價(jià)格調(diào)整期，企業(yè)的投資動(dòng)力就越小，甚至?xí)Ｖ雇顿Y，從而影響正常投資的連續(xù)性。④城市公用產(chǎn)品的價(jià)格變動(dòng)既受消費(fèi)價(jià)格的影響，也受生產(chǎn)價(jià)格的影響，而價(jià)格上限監(jiān)管模型只考慮零售價(jià)格變動(dòng)因素，對(duì)生產(chǎn)價(jià)格缺乏動(dòng)態(tài)考慮（見表1）。

表1成本加成監(jiān)管與價(jià)格上限監(jiān)管的比較

由上述分析可知，無論是成本加成監(jiān)管還是價(jià)格上限監(jiān)管，均有其各自的優(yōu)缺點(diǎn)，因此也都難以直接應(yīng)用于中國PPP的實(shí)踐。于是，建立符合中國特點(diǎn)價(jià)格監(jiān)管模型就成為推進(jìn)PPP的關(guān)鍵所在。無論是哪種監(jiān)管模式，其有效實(shí)施和發(fā)揮作用的基本前提，都是對(duì)模型中的基本參數(shù)進(jìn)行準(zhǔn)確的估計(jì)與計(jì)算，這不僅要求政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)以經(jīng)濟(jì)原理為基礎(chǔ)來制定價(jià)格與投資回報(bào)監(jiān)管政策，而且也要求政府能夠有效地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，通過運(yùn)用地區(qū)間比較競爭（yardstick competition），發(fā)現(xiàn)企業(yè)成本、公平回報(bào)率等關(guān)鍵信息，為價(jià)格監(jiān)管提供基準(zhǔn)。同時(shí)要建立嚴(yán)格、有效的審計(jì)與監(jiān)管制度，有效掌握城市公用事業(yè)領(lǐng)域供需變化和企業(yè)運(yùn)行狀況。對(duì)于具體的PPP項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)、市場運(yùn)行環(huán)境和政府對(duì)市場信息的掌控能力，選擇合適的監(jiān)管模式，既能夠吸引社會(huì)資本進(jìn)入城市公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，又可以實(shí)現(xiàn)其促進(jìn)社會(huì)分配效率、刺激企業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ墓苤颇繕?biāo)。

五、政府承諾如何有效踐行

長期以來，中國城市公用事業(yè)市場化改革走的是一條“先試驗(yàn)，再推廣，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)再實(shí)踐”的漸進(jìn)式道路，盡管在市場化初期曾發(fā)揮過巨大的作用，但由于缺乏整體性設(shè)計(jì)和正式制度保障，這種方式愈發(fā)受到挑戰(zhàn)，政府承諾缺失便是這一挑戰(zhàn)的主要表現(xiàn)之一。有學(xué)者分析了中國16個(gè)失敗的PPP案例，結(jié)果發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目的失敗與政府信用、審批延誤、政府決策失誤、腐敗問題、法律變更等政府行為與決策有關(guān)。政府承諾缺失實(shí)際上就是由于無法對(duì)政府進(jìn)行長期有效的制度性監(jiān)管和約束，政府代理人可利用這一缺陷，為追求自身利益而盲目承諾或不承諾，所形成的制度性的有效承諾缺位[11]。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：其一，濫用承諾和承諾的不連續(xù)性。一些城市政府把基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目作為招商引資、顯示政績的“樣板工程”，缺乏對(duì)市場和企業(yè)的前瞻性預(yù)測而盲目承諾，而這種短期化的承諾往往兌現(xiàn)，政府換屆后新領(lǐng)導(dǎo)人如果否認(rèn)上屆政府的承諾，就會(huì)造成承諾缺失，結(jié)果使PPP成為一種宣傳口號(hào)和文字把戲（Language Game）。其二，監(jiān)管職能缺位。在城市公用事業(yè)PPP項(xiàng)目中，不少地方政府僅僅將其作為一種融資手段，而非改善自身治理模式、實(shí)施有效監(jiān)管的契機(jī)，以至于PPP運(yùn)營中出現(xiàn)問題后只能依靠政府行政手段解決。其三，法律缺失。時(shí)至今日，支撐中國PPP項(xiàng)目運(yùn)行的制度基礎(chǔ)仍然是各級(jí)政府頒布的各種條例、規(guī)章和管理辦法。從實(shí)施效果看，由于這些規(guī)章制度不具備法律意義上的強(qiáng)制性和權(quán)威性，在實(shí)踐中經(jīng)常被修正或者推翻，從而使PPP的運(yùn)營失去了賴以存在的制度基礎(chǔ)。在承諾缺失的條件下，嚴(yán)重的信息不對(duì)稱和高額的沉淀成本加劇了投資風(fēng)險(xiǎn)，并扭曲了政府、企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系和行為。由于缺乏長期穩(wěn)定的制度保障，監(jiān)管的長期合約就被一系列短期合約所替代，由此導(dǎo)致合約重復(fù)簽訂，談判和執(zhí)行成本成倍增加；而被監(jiān)管者也本能地隱瞞其真實(shí)信息，以利用信息優(yōu)勢減少投資風(fēng)險(xiǎn)。因此從整體上看，保證政府承諾兌現(xiàn)亟須一個(gè)正式制度對(duì)PPP中參與主體的行為與決策進(jìn)行規(guī)范。

在所有的正式制度中，依據(jù)制度建立的難易程度，可首先從管制規(guī)則入手，然后隨著信息和經(jīng)驗(yàn)的增長進(jìn)一步改革這些管制規(guī)則和程序[12]。從監(jiān)管內(nèi)容上看，可通過強(qiáng)化合約管理，明確PPP雙方的權(quán)利與義務(wù)：首先，通過合同明確、具體和公開項(xiàng)目指標(biāo)，規(guī)范公共部門的自由裁量權(quán)；其次，政府采用招標(biāo)方式選擇的企業(yè)，要以項(xiàng)目合同為載體推進(jìn)PPP的實(shí)施；最后，通過合同談判和合同簽訂階段分別由不同崗位的監(jiān)管者實(shí)施，避免暗箱操作，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和管理。從管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性入手，要逐步將各級(jí)地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管職能從其他行政職能中分離出來，發(fā)揮管制機(jī)構(gòu)規(guī)范性和專業(yè)性的作用，逐步形成以合約監(jiān)管為主要內(nèi)容的現(xiàn)代監(jiān)管模式。

然而從長期來看，建立符合中國國情的PPP法律制度體系勢在必行。從功能上看，法律為PPP制定與執(zhí)行提供了一個(gè)長期穩(wěn)定且有效的心理預(yù)期，有助于減少合作各方的顧慮與隱憂；同時(shí)法律又能以其強(qiáng)制力和權(quán)威性，有效規(guī)范與調(diào)節(jié)合作各方的機(jī)會(huì)主義行為。從內(nèi)容上看，這些法律至少應(yīng)包括PPP的實(shí)施目標(biāo)、實(shí)施程序；規(guī)定公共部門與私人部門職責(zé)與權(quán)力的內(nèi)容和關(guān)系；明確價(jià)格、質(zhì)量及其標(biāo)準(zhǔn)；政府管制機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)；合同終止條款發(fā)生糾紛后的治理和仲裁機(jī)制等。從立法層次上看，核心是構(gòu)建以《公用事業(yè)法》為核心的法律法規(guī)體系，增強(qiáng)PPP及其監(jiān)管的合法性與權(quán)威性。作為法律配套措施，以國土部、住建部、交通部等為代表的公用事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施行政主管部門根據(jù)地區(qū)和行業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)PPP建立和實(shí)施過程的某些共性的技術(shù)性問題（如特許經(jīng)營制度），制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，在制度層面進(jìn)一步完善PPP的機(jī)制設(shè)計(jì)。

六、現(xiàn)代監(jiān)管體系如何配置監(jiān)管權(quán)限

監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置是影響PPP監(jiān)管質(zhì)量的根本因素。監(jiān)管權(quán)力的配置體現(xiàn)在中央與地方政府，地方各級(jí)政府之間的權(quán)力集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，也反映于中央或地方政府同一層級(jí)的行政職能與其監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)關(guān)系。在中央—地方的縱向?qū)用嫔希醒雽蛹?jí)的主管部門更多從立法、建立標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)地區(qū)間有效競爭的角度進(jìn)行監(jiān)管，建立上下級(jí)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，而具體監(jiān)管則以城市政府為主體。在中央或地方政府同一層面上，通過立法和司法約束促使政府一般性行政職能與管制職能的分離，讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任和相應(yīng)的權(quán)利，同時(shí)通過完善PPP制定的談判機(jī)制（聽證會(huì)制度）、私方合作伙伴的選擇機(jī)制、PPP合約的修正程序等，促使監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管處置權(quán)的實(shí)體化和程序化。在此基礎(chǔ)上，PPP合約的監(jiān)管設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)也應(yīng)與監(jiān)管體系及其監(jiān)管內(nèi)容相匹配。在采用成本加成監(jiān)管PPP項(xiàng)目中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要針對(duì)成本加成監(jiān)管本身可能產(chǎn)生的低效率問題，審慎評(píng)估投資回報(bào)率的基準(zhǔn)；而對(duì)于價(jià)格上限監(jiān)管的PPP項(xiàng)目，監(jiān)管機(jī)構(gòu)則需要對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，防止企業(yè)采用低成本的生產(chǎn)方式，造成公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的下降。在上述條件比較完善的情況下，根據(jù)PPP的特點(diǎn)，可建立中央政府對(duì)省級(jí)政府、省級(jí)政府對(duì)地方政府、地方政府對(duì)公私合作制企業(yè)三層監(jiān)管體系（見圖3）。

圖3 PPP三層監(jiān)管體系的基本框架

圖3中，中央政府對(duì)省級(jí)政府的監(jiān)管主要是依據(jù)法律法規(guī)、各省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，確定各省區(qū)PPP開展的主要領(lǐng)域、基本形式、財(cái)政支持等基本情況，形成區(qū)域化分工與布局。由于這種監(jiān)管重在指導(dǎo)各省區(qū)確立PPP建立與運(yùn)營的基本形式，因此可稱之為體制監(jiān)管。省級(jí)政府對(duì)市縣政府按協(xié)議撥付運(yùn)營維護(hù)費(fèi)，由市縣政府負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)費(fèi)分配與使用，省級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)協(xié)議的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，并根據(jù)其執(zhí)行力度和績效建立城市信用檔案，作為后期撥付和追加撥付運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的依據(jù)，追究政府負(fù)責(zé)人的責(zé)任。這種模式重點(diǎn)監(jiān)督地方政府運(yùn)營維護(hù)費(fèi)的執(zhí)行情況，可稱之為運(yùn)營監(jiān)管。地方政府對(duì)公私合作企業(yè)的監(jiān)管主要圍繞PPP合約進(jìn)行，建立信息披露制度，招投標(biāo)信息與企業(yè)運(yùn)營信息（成本、質(zhì)量、價(jià)格）公開；建立按質(zhì)付費(fèi)制度，對(duì)企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)和運(yùn)營服務(wù)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管，可采用約談、調(diào)節(jié)運(yùn)營服務(wù)費(fèi)、更換運(yùn)營單位等方式進(jìn)行處罰；建立績效考核制度，績效評(píng)價(jià)結(jié)果與服務(wù)費(fèi)掛鉤、與項(xiàng)目中期評(píng)估和續(xù)約掛鉤，因此可稱之為合約監(jiān)管。通過逐步完善由中央到地方再到企業(yè)的體制監(jiān)管、運(yùn)營監(jiān)管與合約監(jiān)管，形成相對(duì)獨(dú)立而又密切聯(lián)系的三層監(jiān)管體系，逐步建立起以合約式為主的現(xiàn)代監(jiān)管治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)PPP模式在中國城市公用事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。

[注釋]

①生產(chǎn)效率的增長率可用企業(yè)成本的降低率來近似衡量。

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（責(zé)任編輯：李萌）

The Implementation Obstacles and Cracking Routes
of the Public-Private Partnerships for China's Urban Public Utilities

Fu Jincun
(Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan 030006, China)

Abstract:Under current system background，the effective implementation of the public -private partnerships (PPP) for Chinese urban public utilities is confronted with some obstacles，including undefined government duties，uncalrified standards for determining private partnership，unjustifiable risk sharing，incompatible supervision target for investment return, defected government's commitment and the improperly allocated regulatory powers and so on. To solve these problems，government's safeguard and supervision responsibilities for the urban public utilities should be clearly defined；social capital should be widely mobilized; a risk sharing mechanism should be constructed，in which the benefits and risks matches；a supervision mode of investment returns with multiple targets and effective compatibility should be built；a formal system which consists of contract supervision and legal system should be established;construct three-layer hierarchical supervision system from the central to local government，thus to promote the development of China's urban public utilities.

Key words:public-private partnerships；implementation obstacles；cracking routes

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.03.008

［中圖分類號(hào)］F299.241

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0461（2016）03-0041-06

作者簡介：付金存（1986-），男，山東德州人，博士，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向：區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目《城市公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)機(jī)制分類設(shè)計(jì)與管制政策研究》（71303208）；浙江省教育廳項(xiàng)目《城市公用事業(yè)市場化改革效果評(píng)價(jià)研究》（Y201328821）。

收稿日期：2015-09-10
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