構(gòu)建基于生態(tài)文明理念的濕地保護(hù)管理制度

鮑達(dá)明（國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心，中華人民共和國(guó)國(guó)際濕地公約履約辦公室，北京 100714）

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構(gòu)建基于生態(tài)文明理念的濕地保護(hù)管理制度

鮑達(dá)明（國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心，中華人民共和國(guó)國(guó)際濕地公約履約辦公室，北京 100714）

摘 要全國(guó)濕地面積減少、功能下降、生物多樣性衰退的趨勢(shì)仍在繼續(xù)，其中管理制度不健全是直接的主要原因之一。在全面深化改革、加快綠色發(fā)展的背景下，建立和健全基于生態(tài)文明理念的濕地保護(hù)管理制度，是做好新形勢(shì)下濕地保護(hù)工作的關(guān)鍵。分析了我國(guó)濕地保護(hù)管理制度中存在的問(wèn)題，提出了深化濕地管理制度的具體舉措，創(chuàng)造性地提出了建立濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)、濕地分級(jí)管理和分級(jí)行使所有權(quán)、濕地生態(tài)紅線等7項(xiàng)制度的具體設(shè)計(jì)，探索建立控制濕地面積減少、增強(qiáng)濕地生態(tài)功能、支撐濕地保護(hù)可持續(xù)發(fā)展的制度體系。

關(guān)鍵詞濕地管理；生態(tài)文明；制度研究

濕地是獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)和重要的自然資源，維護(hù)著國(guó)家的生態(tài)安全、氣候安全、糧食安全、水資源安全，支撐著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)的濕地涵蓋了世界上所有的濕地類(lèi)型，在維護(hù)全球生態(tài)安全和保護(hù)生物多樣性上占有重要位置。近10年來(lái)，中國(guó)的濕地承受的壓力最大、變化最為劇烈，城市化進(jìn)程的加快和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)等導(dǎo)致濕地被建設(shè)工程占用、圍墾和改造、水質(zhì)污染，濕地生態(tài)系統(tǒng)功能也遭到了嚴(yán)重破壞。聯(lián)合國(guó)《千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告》（The Millennium Ecosystem Assessment）表明，全球濕地生態(tài)系統(tǒng)消失和退化速度超過(guò)了其他任何生態(tài)系統(tǒng)（MA，2005），中國(guó)也不例外。我國(guó)第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查顯示，全國(guó)濕地總面積為5 360.26萬(wàn)hm2，自然濕地面積4 667.47萬(wàn)hm2，濕地面積與國(guó)土面積比率為5.58%（世界平均水平為8.60%）。2003—2013年，全國(guó)濕地面積減少了339.63萬(wàn)hm2，年均減少近34萬(wàn)hm2。濕地主要受到污染、過(guò)度捕撈、圍墾、外來(lái)物種入侵和工程建設(shè)等五大威脅。我國(guó)濕地面積減少、功能下降、生物多樣性衰退的趨勢(shì)還沒(méi)有得到遏制。

多年來(lái)，各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)在濕地保護(hù)上開(kāi)展了大量工作，在濕地保護(hù)的法規(guī)政策、體制機(jī)制、工程規(guī)劃、調(diào)查監(jiān)測(cè)、宣傳教育、國(guó)際合作等方面取得了一定成績(jī)。目前，全國(guó)已有國(guó)際重要濕地49處、濕地自然保護(hù)區(qū)577個(gè)、濕地公園1 000多個(gè)，其中國(guó)家濕地公園705個(gè)，濕地保護(hù)率由第一次調(diào)查的30.49%增加到第二次調(diào)查的43.51%，我國(guó)濕地得到了一定程度的保護(hù)。但是，影響濕地保護(hù)管理的一些根本問(wèn)題沒(méi)有得到解決，除了人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地剛性需求的壓力增大、公眾對(duì)濕地功能和價(jià)值認(rèn)識(shí)不足外，管理制度不完善是導(dǎo)致濕地面積減少和功能下降的直接原因。

黨的十八大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，同時(shí)提出要擴(kuò)大森林、湖泊和濕地面積，維護(hù)生物多樣性。十八屆五中全會(huì)明確了必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持綠色發(fā)展就是要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）都將濕地作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，提出需要強(qiáng)化濕地保護(hù)管理的改革舉措達(dá)22項(xiàng)，確定了到2020年濕地面積不低于8億畝的戰(zhàn)略目標(biāo)。在全面深化改革、加快綠色發(fā)展的背景下，建立和健全基于生態(tài)文明理念的濕地保護(hù)管理制度十分必要和迫切。

1 我國(guó)濕地保護(hù)管理制度的現(xiàn)狀

目前，我國(guó)濕地立法嚴(yán)重滯后，在全球公認(rèn)的森林、海洋和濕地三大生態(tài)系統(tǒng)中，唯獨(dú)濕地沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的國(guó)家法律法規(guī)。雖然我國(guó)加入了國(guó)際《濕地公約》，但公約相關(guān)條款規(guī)定比較原則，需要由各締約國(guó)采取制定國(guó)內(nèi)法的方式對(duì)其規(guī)定進(jìn)行具體細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。從與濕地有關(guān)的國(guó)內(nèi)立法來(lái)看，我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》等就濕地保護(hù)作出了一些規(guī)定，但大多是從濕地的水、土壤、生物等資源要素出發(fā)，而不是從濕地生態(tài)功能保護(hù)的需求出發(fā)。由于缺乏從生態(tài)系統(tǒng)角度對(duì)濕地保護(hù)和利用進(jìn)行規(guī)范的具體法律制度，導(dǎo)致破壞濕地的各種行為屢禁不止，這是濕地面積減少和功能下降的一個(gè)重要原因。目前，全國(guó)有23個(gè)省份出臺(tái)了省級(jí)濕地保護(hù)條例，這些省份占到了國(guó)土面積的85%以上，省級(jí)條例對(duì)濕地規(guī)范管理和限制無(wú)序開(kāi)發(fā)起到了一定作用，但地方條例在濕地保護(hù)管理和開(kāi)發(fā)利用條款上存在較大差異，且部分條例由于出臺(tái)時(shí)間較早，已與我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求不相適應(yīng)，不利于開(kāi)展全國(guó)的濕地保護(hù)管理行動(dòng)。此外，在各地濕地保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)法過(guò)程中，也普遍存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、部門(mén)單獨(dú)執(zhí)法等問(wèn)題，這也是破壞濕地行為屢禁不止的重要原因。

從濕地管理體制上看，由于濕地生態(tài)特點(diǎn)和自然屬性的復(fù)雜性，在全球范圍內(nèi)濕地管理一直比其他生態(tài)系統(tǒng)更為困難。濕地生態(tài)特性表現(xiàn)為水陸過(guò)渡地帶，棲息在濕地的野生動(dòng)物既有陸生，也有水生和兩棲爬行，在野生動(dòng)物管理上分屬林業(yè)和農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)。在自然屬性上，構(gòu)成濕地的水、土、生物等，按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院部門(mén)“三定”規(guī)定，由各相關(guān)部門(mén)分別負(fù)責(zé)。林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)濕地保護(hù)管理工作，同時(shí)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)履行《濕地公約》，是全國(guó)濕地保護(hù)管理的牽頭部門(mén)；環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)水污染防治以及濕地水環(huán)境監(jiān)督；水主管部門(mén)負(fù)責(zé)水資源調(diào)配和管理以及水利建設(shè)工程項(xiàng)目；國(guó)土部門(mén)（包括海洋）負(fù)責(zé)濕地土地審批和行政許可；農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源保護(hù)。以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)和維護(hù)濕地生態(tài)功能為目標(biāo)的林業(yè)部門(mén)，在實(shí)際工作中通常會(huì)與以資源利用和保護(hù)為主要目標(biāo)的其他部門(mén)在保護(hù)方式和管理模式上發(fā)生沖突，例如：一些地方鳥(niǎo)類(lèi)遷徙季節(jié)濕地水位控制和漁業(yè)捕撈管理等，有時(shí)會(huì)與水利和漁業(yè)部門(mén)產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致部分重要濕地生態(tài)狀況受到影響。審議重大水利工程建設(shè)項(xiàng)目，林業(yè)部門(mén)與資源管理部門(mén)意見(jiàn)不同時(shí)，其結(jié)果通常是濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)目標(biāo)放在決策的次要位置。而且濕地產(chǎn)權(quán)不清、管理邊界不明、部門(mén)職責(zé)交叉等導(dǎo)致濕地管理工作難以開(kāi)展，濕地生態(tài)保護(hù)與水資源調(diào)配、水利設(shè)施建設(shè)、水污染防治、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、漁業(yè)養(yǎng)殖和捕撈、旅游開(kāi)發(fā)、海洋開(kāi)發(fā)利用等都存在沖突，林業(yè)部門(mén)履行“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督”的職責(zé)在實(shí)際工作中難以落到實(shí)處，嚴(yán)重制約了濕地保護(hù)管理工作的有效、有序開(kāi)展。

2 濕地保護(hù)管理制度存在的問(wèn)題

2.1 濕地在土地分類(lèi)中沒(méi)有法律地位

按照我國(guó)《土地管理法》和《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，濕地沒(méi)有列入我國(guó)土地分類(lèi)之中，也就是說(shuō)在國(guó)家土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中沒(méi)有濕地這個(gè)土地類(lèi)型。國(guó)家林業(yè)局按照《濕地公約》標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合國(guó)情制定的《全國(guó)濕地資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程》將我國(guó)濕地分為5大類(lèi)34型，這些濕地類(lèi)型分別分布于農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中占我國(guó)濕地總面積40%的沼澤濕地就被歸為未利用地，客觀上加速了沼澤濕地的退化和消失。濕地在土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中沒(méi)有設(shè)置為具有重要生態(tài)功能的土地類(lèi)型，是導(dǎo)致其成為耕地和其他用地“占補(bǔ)平衡”犧牲品的重要原因。

2.2 重要濕地未納入《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)范疇

2010年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，這是我國(guó)第一個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃。由于當(dāng)時(shí)人們對(duì)濕地的重要性普遍認(rèn)識(shí)不足，國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地和國(guó)家濕地公園等沒(méi)有納入《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)范疇，國(guó)家對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域向限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移的橫向利益補(bǔ)償機(jī)制等，重要濕地都不在受益之列，導(dǎo)致許多重要和敏感濕地因?yàn)楸Ｗo(hù)經(jīng)費(fèi)不足還處于繼續(xù)退化之中，生態(tài)狀況令人堪憂。地方在進(jìn)行國(guó)土空間生態(tài)規(guī)劃布局時(shí)，無(wú)法將濕地作為重要生態(tài)用地納入保護(hù)范圍。

2.3 濕地投入機(jī)制不健全

中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資和中央財(cái)政都有固定資金渠道用于濕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，但與濕地生態(tài)系統(tǒng)年生態(tài)價(jià)值5萬(wàn)億元的效益相比，國(guó)家投入十分有限，遠(yuǎn)不能滿足濕地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的實(shí)際需要。全國(guó)8億畝濕地國(guó)家每年投入不足20億元，平均每畝濕地國(guó)家投入資金僅為2.5元，歐美國(guó)家在單位濕地面積上的投入超過(guò)我國(guó)10倍以上。由于在濕地保護(hù)領(lǐng)域和規(guī)模上國(guó)家投入相對(duì)較少，目前只能在部分重要濕地開(kāi)展示范工程，大規(guī)模實(shí)施濕地生態(tài)修復(fù)和退耕還濕等擴(kuò)大濕地面積的重要舉措還沒(méi)有足夠的資金保障。此外，除經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)省份外，大部分省份幾乎沒(méi)有資金專(zhuān)門(mén)用于轄區(qū)內(nèi)濕地保護(hù)，甚至連國(guó)家投入的配套資金都不能及時(shí)足額到位。

2.4 濕地規(guī)劃和保護(hù)體系不完善

2003年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全國(guó)濕地保護(hù)工程規(guī)劃（2002—2030年）》，并將其作為我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期濕地保護(hù)的指導(dǎo)性文件，生態(tài)文明建設(shè)對(duì)濕地保護(hù)提出了新的更高的要求，需要在國(guó)家層面上重新修訂和完善全國(guó)濕地保護(hù)長(zhǎng)期規(guī)劃，據(jù)此編制了《全國(guó)濕地保護(hù)“十三五”實(shí)施規(guī)劃》。在重要和敏感的濕地地區(qū)建立了濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等濕地保護(hù)管理形式，是搶救性保護(hù)重要濕地的有效手段，我國(guó)濕地保護(hù)率雖然達(dá)到了43.51%，但還有許多重要濕地，例如：國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)濕地、國(guó)家重要濕地、重要江河源頭濕地、鳥(niǎo)類(lèi)遷徙路線上重要濕地、濱海和高原濕地等，保護(hù)空缺依然較大，國(guó)家重要濕地僅有61%建立了濕地保護(hù)管理形式。其他重要濕地沒(méi)有建立自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園和濕地公園等，是濕地生態(tài)功能下降的重要原因。

2.5 濕地沒(méi)有納入地方政績(jī)考核范疇

2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》，明確濕地保護(hù)屬于社會(huì)公益事業(yè)，必須納入各級(jí)政府重要議事日程。目前，全國(guó)僅有15個(gè)省份將濕地保護(hù)納入地方黨委政府政績(jī)考核范圍，考核省份僅占全國(guó)省份的49%，這些省份濕地占考核總分的比例很低，考核方法和獎(jiǎng)懲機(jī)制與中辦國(guó)辦發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》不盡相同，這顯然與濕地在生態(tài)文明建設(shè)中的地位和作用極不相稱(chēng)，亟待通過(guò)規(guī)范考核和追責(zé)辦法調(diào)動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)自覺(jué)加強(qiáng)濕地保護(hù)的積極性。

3 我國(guó)濕地保護(hù)管理制度建立的初步構(gòu)想

生態(tài)文明建設(shè)首次被納入國(guó)家五年規(guī)劃，標(biāo)志著我國(guó)將從國(guó)家層面大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?！犊傮w方案》指出，到2020年，構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究8項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)了我國(guó)在生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，進(jìn)入了社會(huì)主義生態(tài)文明的新時(shí)代。濕地作為重要的自然資源和獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，其保護(hù)管理制度建設(shè)是生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)的重要組成部分，直接關(guān)系到我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的成敗。生態(tài)文明制度體系與濕地保護(hù)管理息息相關(guān)，8項(xiàng)制度在濕地保護(hù)管理上可歸納為控制濕地面積減少、增強(qiáng)濕地生態(tài)功能、支撐濕地保護(hù)可持續(xù)發(fā)展3類(lèi)制度。

3.1 濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度

《總體方案》要求對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，建立濕地產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度勢(shì)在必行。我國(guó)8億畝濕地包括了水流和灘涂，因此，開(kāi)展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)既要考慮與水流、灘涂交叉和重疊部分，也要考慮到其他濕地，確保現(xiàn)有濕地不遺漏、不重復(fù)。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定，避免管理混亂。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和土地登記中，需要嚴(yán)格登記濕地信息，依法做好濕地登記、確權(quán)、發(fā)證等基礎(chǔ)工作。例如：黑龍江省《濕地保護(hù)條例》要求縣級(jí)以上人民政府在發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)登記權(quán)屬證書(shū)時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)中含有濕地的，必須標(biāo)明濕地類(lèi)型、面積、邊界四至以及其他依法需要標(biāo)明的內(nèi)容。明晰濕地產(chǎn)權(quán)將會(huì)成為濕地資源資產(chǎn)賠償和濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的基本依據(jù)。

3.2 濕地分級(jí)管理和分級(jí)行使所有權(quán)制度

按重要程度把濕地分為國(guó)家重要濕地（含國(guó)際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由各地開(kāi)展?jié)竦卣J(rèn)定，確定濕地名錄、面積和范圍，由國(guó)務(wù)院和地方人民政府批準(zhǔn)并公布，這是實(shí)施濕地分級(jí)管理的前提和依據(jù)。逐步劃清全民所有和集體所有之間的濕地邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的濕地邊界。分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的濕地資源清單和空間范圍，中央政府主要對(duì)大江、大河、大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域?yàn)┩康戎苯有惺顾袡?quán)。研究提出“生態(tài)功能重要的濕地”具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全民所有濕地中的國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地、國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家濕地公園，應(yīng)由中央政府直接行使所有權(quán)，提出中央政府直接行使所有權(quán)的《生態(tài)功能重要濕地名錄》。

3.3 濕地生態(tài)紅線制度

為確保全國(guó)濕地面積總量不減少，必須按照“嚴(yán)格保護(hù)一部分、合理利用一部分、動(dòng)態(tài)管控一部分”的原則，研究劃定濕地生態(tài)紅線，嚴(yán)格濕地生態(tài)空間征（占）用管理，遏制濕地生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢(shì)，將濕地紅線落實(shí)到“山頭地塊”。禁止征占用國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地、國(guó)家濕地公園和自然保護(hù)區(qū)中的濕地，實(shí)行重要濕地開(kāi)發(fā)利用預(yù)警制度。征占用其他濕地實(shí)行“占補(bǔ)平衡”制度，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，做到先補(bǔ)后占或者多補(bǔ)少占。國(guó)家應(yīng)建立“濕地銀行”制度，儲(chǔ)備濕地用于“占補(bǔ)平衡”。

3.4 濕地保護(hù)投入制度

逐步完善濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，明確補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象、操作方式和管理辦法，實(shí)施好濕地保護(hù)與恢復(fù)、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償、退耕還濕、濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)等現(xiàn)有的財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目，逐步過(guò)渡到按照生態(tài)效益給予補(bǔ)償?shù)恼吣Ｊ健?shí)行濕地開(kāi)發(fā)利用有價(jià)補(bǔ)償制度，濕地生態(tài)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)扶持政策，探索建立多元化補(bǔ)償機(jī)制，逐步增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制。制定橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法，以地方補(bǔ)償為主，中央財(cái)政給予支持。嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，對(duì)造成濕地生態(tài)環(huán)境損害的，根據(jù)損害程度依法確定賠償額度。各級(jí)人民政府應(yīng)加大濕地保護(hù)資金的投入，納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算和固定資產(chǎn)投資計(jì)劃，安排專(zhuān)門(mén)資金用于濕地生態(tài)保護(hù)和能力建設(shè)。

3.5 退化濕地修復(fù)制度

開(kāi)展退化濕地生態(tài)評(píng)估，提出生態(tài)修復(fù)方案并努力恢復(fù)濕地的自然狀態(tài)。開(kāi)展河湖水系連通、濕地植被恢復(fù)、野生動(dòng)物棲息地恢復(fù)、泥炭沼澤濕地恢復(fù)、外來(lái)入侵物種防治和紅樹(shù)林恢復(fù)等，遏制濕地生態(tài)功能退化，逐步修復(fù)濕地生態(tài)功能，逐步完善退化濕地第三方恢復(fù)機(jī)制。擴(kuò)大濕地面積，地方各級(jí)人民政府要對(duì)濕地被侵占、特別是轉(zhuǎn)變?yōu)楦氐那闆r進(jìn)行摸排，通過(guò)開(kāi)展退耕還濕、退養(yǎng)還灘和排水退化濕地恢復(fù)等措施，恢復(fù)原有濕地，擴(kuò)大濕地面積。有關(guān)部門(mén)和地方政府要在水源、用地、管護(hù)、移民安置、合理利用等方面，為擴(kuò)大濕地面積提供條件。

3.6 濕地保護(hù)管理體系

逐步完善以自然保護(hù)區(qū)為主體，濕地公園和自然保護(hù)小區(qū)互為補(bǔ)充的濕地保護(hù)管理體系?？茖W(xué)開(kāi)展空缺分析，優(yōu)先把生態(tài)脆弱濕地、退化重要濕地和生物多樣性富聚濕地，特別是位于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的重要濕地，納入保護(hù)管理體系。強(qiáng)化各級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園、濕地自然保護(hù)小區(qū)等機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確管理機(jī)構(gòu)人員編制、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等。設(shè)立濕地管護(hù)公益崗位，建立完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)管護(hù)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。在重要濕地通過(guò)整合現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、濕地公園、地質(zhì)公園等保護(hù)方式，探索建立國(guó)家公園，創(chuàng)新濕地保護(hù)管理形式。

3.7 濕地考核評(píng)估制度

根據(jù)中辦國(guó)辦發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》，把濕地資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入各級(jí)政府地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，把濕地總面積、濕地保護(hù)面積、新增濕地面積作為考核的重要指標(biāo)，建立考核濕地保護(hù)管理的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制等。按照濕地生態(tài)系統(tǒng)健康、功能和價(jià)值評(píng)價(jià)體系，盡快制定濕地保護(hù)責(zé)任、濕地?fù)p害責(zé)任追究、責(zé)任認(rèn)定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)突發(fā)的濕地生態(tài)破壞事件進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在濕地保護(hù)管理上的成績(jī)或責(zé)任作出科學(xué)評(píng)判，以此作為對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行濕地保護(hù)考核或者追責(zé)的主要依據(jù)。

參考文獻(xiàn)

2005.聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估報(bào)告［R］

Institution for Wetland Conservation and Management in the Context of Ecological Civilization

BAO Da-Ming （The Office of Wetland Conservation and Management， State Forestry Administration； The China Office of the Implementation of the International Convention on Wetlands， Beijing 100714）

AbstractInstitutional deficiency is the direct cause for continuing depletion of area， function and biodiversity of wetlands nationwide. The development of wetland conservation and management system based on the concept of ecological civilization is critical to wetland protection under the new situation of further deepening the reform and speeding up the green development. Seven specific innovative measures were proposed to strengthen institutional arrangements for wetland management following an analysis on problems in wetland conservation and management in China. The measures include allocation of wetland property rights， classified wetland management and exercise of ownership， wetland ecological red line， etc. Therefore to form an institutional system that will contain wetland decrease， enhance wetland ecological functions and sustain wetland conservation and development.

Key wordsWetland management； Ecological civilization； Institutional study

doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2016.01.01

收稿日期：2016-02-15

作者簡(jiǎn)介：鮑達(dá)明，國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心總工程師，教授級(jí)高工。E-mail：710924588@qq.com