義務(wù)教育學(xué)校危房的痼疾與治理

張亞麗+羅崇敏

摘 要 我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校有安全隱患的校舍存在，而且校舍危房面積處于上升的趨勢(shì)，中西部地區(qū)尤其部分省份的鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村更為嚴(yán)重。根除校舍危房的痼疾，必須加強(qiáng)立法，以法律保障學(xué)校校舍建筑安全；校舍安全監(jiān)督以及危房排查評(píng)估移交省級(jí)住建部門；住建部成立專門的學(xué)校用房審批、建筑招標(biāo)、監(jiān)理部門，建立學(xué)校用房建設(shè)專業(yè)化的管理體制；加強(qiáng)課題立項(xiàng)，促進(jìn)校舍建筑的研究。

關(guān)鍵詞 義務(wù)教育學(xué)校 學(xué)校危房 痼疾 治理

政府歷來對(duì)義務(wù)教育學(xué)校校舍安全問題十分重視，從2001年開始實(shí)施農(nóng)村中小學(xué)危房改造和中西部農(nóng)村初中校舍改造等工程，2008年出臺(tái)了新的《普通中小學(xué)校校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，2009年開始實(shí)施了為期三年的校安工程，2013年出臺(tái)了《關(guān)于建立中小學(xué)校舍安全保障長(zhǎng)效機(jī)制的意見》。諸多政策工程的實(shí)施提高了中小學(xué)校的校舍質(zhì)量，有力地改善了中小學(xué)校舍安全狀況。但是我國(guó)義務(wù)教育規(guī)模龐大、基礎(chǔ)薄弱，具有安全隱患的校舍依舊存在，且不斷有新的危房出現(xiàn)。通過對(duì)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》2008～2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育學(xué)校生均校舍危房面積處于上升的趨勢(shì)，且中西部地區(qū)尤其嚴(yán)峻。校舍危房直接涉及到廣大師生的生命安全，應(yīng)該早日解決校舍危房問題，確保中小學(xué)生師安全。

一、義務(wù)教育學(xué)校校舍危房現(xiàn)狀

1.小學(xué)校舍危房生均面積呈現(xiàn)翻倍增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，中西部問題突出

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，和2008年相比，2012年全國(guó)生均危房面積呈現(xiàn)翻倍增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。東部地區(qū)生均危房面積有少許下降，東北地區(qū)危房保持緩慢的漲幅，危房問題主要集中在中部、西部地區(qū)。

（1）西部地區(qū)小學(xué)校舍危房嚴(yán)重的是甘肅、云南和廣西

2012年，云南小學(xué)危房面積情況最為嚴(yán)重，生均危房面積是2.51平米，是同年西部地區(qū)生均危房面積的2.90倍，全國(guó)生均危房的6.04倍，是2008年云南生均危房面積的2.18倍。2012年甘肅省的生均危房面積3.17平米，是西部地區(qū)生均危房的3.66倍，全國(guó)生均危房的7.63倍，是2008年甘肅生均危房面積的3.40倍。廣西在2008年危房問題不突出，生均為0.29平米，僅是西部的0.62倍，全國(guó)的1.26倍，但是到了2012年，生均0.94平米，是西部生均危房的1.08倍，全國(guó)生均危房的2.26倍，是2008年本省生均危房的3.22倍。

（2）西部地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村是校舍危房重發(fā)區(qū)

云南和甘肅城鄉(xiāng)結(jié)合部、鎮(zhèn)區(qū)和鄉(xiāng)村校舍危房嚴(yán)峻。甘肅城鄉(xiāng)結(jié)合部的生均危房達(dá)到了2.21平米，鎮(zhèn)區(qū)生均危房面積2.15平米，鄉(xiāng)村小學(xué)危房問題更加突出，生均危房4.08平米，鄉(xiāng)村危房面積占據(jù)鄉(xiāng)村校舍面積的54%。云南城鄉(xiāng)結(jié)合部的生均危房達(dá)到了1.44平米，鎮(zhèn)區(qū)生均危房面積2.05平米，鄉(xiāng)村小學(xué)生均校舍危房2.88平米，鄉(xiāng)村危房面積占據(jù)本區(qū)域校舍面積的43%。

（3）中部地區(qū)學(xué)校危房情況比較嚴(yán)重的是江西、湖北和湖南

2012年江西省生均危房0.91平米，是中部地區(qū)生均危房的2.22倍，是2008年江西省生均危房的6.81倍。湖北省生均危房0.75平米，是中部的1.80倍，是2008年湖北省生均危房的2.37倍。

（4）中部地區(qū)的鄉(xiāng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和鎮(zhèn)區(qū)危房問題突出

鄉(xiāng)村危房問題突出，江西生均危房是0.76平米，湖北生均危房是1.43平米，湖南生均危房1.34平米。

2.初中校舍危房面積持續(xù)上升

和2008年相比，2012年全國(guó)生均危房面積呈現(xiàn)翻倍增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，增幅比小學(xué)幅度稍大。東部地區(qū)生均危房面積沒有明顯變化，東北地區(qū)危房保持緩慢的增長(zhǎng)，但是增幅比小學(xué)的幅度稍大。危房問題主要集中在中部、西部地區(qū)，中部西部的漲幅最大。

（1）西部地區(qū)廣西、甘肅、云南校舍危房情況嚴(yán)重

2012年甘肅生均危房2.70平米，是西部生均危房的3.06倍，是全國(guó)生均危房的5.65倍，是2008年危房面積的3.21倍。2012年云南生均危房2.44平米，是西部生均危房的2.77倍，是全國(guó)生均危房的5.11倍，是2008年危房面積的3.11倍。2012年廣西生均危房1.30平米，是西部生均危房的1.47倍，是全國(guó)生均危房的2.71倍，是2008年危房面積的的4.40倍。

（2）廣西、甘肅、云南鎮(zhèn)區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)村危房問題嚴(yán)重

廣西鎮(zhèn)區(qū)生均危房面積1.45平米，鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合部1.36平米。農(nóng)村學(xué)校校舍危房更嚴(yán)重，生均危房1.62平米。云南鎮(zhèn)區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合部生均危房高達(dá)2.14平米、2.18平米。鄉(xiāng)村校舍生均危房達(dá)到了3.06平米。甘肅省鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)接合部生均危房也高達(dá)2.09平米、2.02平米。鄉(xiāng)村學(xué)校校舍危房生均面積高達(dá)3.6平米。

（3）中部地區(qū)江西、湖南、湖北危房情況嚴(yán)重

中部地區(qū)危房最嚴(yán)重的是江西，江西省五年間生均危房面積增加大了5.12倍。湖南在2008年，生均均危房面積0.16平米，低于中部的0.25平米，也低于全國(guó)的0.24平米。但是到了2012年，生均危房面積達(dá)到了0.75平米，是中部地區(qū)的1.37倍，是全國(guó)的1.56倍，是2008年危房面積的4.61倍。湖北省2008年生均0.24平米，和中部平均水平持平，但是到了2012年生均危房0.97平米，是中部平均水平的1.77倍，2012年生均危房面積是2008年的3.96倍。

（4）江西、湖北、湖南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合部和鄉(xiāng)村危房問題突出

江西省危房生均最多的是鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村，2012年江西省鄉(xiāng)村的生均危房是2.15平米，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合部是1.19平米。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中部地區(qū)生均危房0.54平米的平均值。湖北省城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村危房問題嚴(yán)重。

二、中小學(xué)校舍危房面積增加的原因

1.教育經(jīng)費(fèi)的匱乏導(dǎo)致大批不符合標(biāo)準(zhǔn)的校舍建筑

20世紀(jì)80年代中后期實(shí)施“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的教育管理體制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，使校舍的建筑、檢查、修繕難以維持。在中國(guó)中西部學(xué)校，為完成“普九”任務(wù)，倉(cāng)促翻蓋了大批校舍，很多中小學(xué)校舍標(biāo)準(zhǔn)低，多為土木、磚木結(jié)構(gòu)，這類校舍破損老化快，已經(jīng)或即將成為安全隱患校舍。按2008年汶川地震后國(guó)家新頒布的《建筑工程抗震設(shè)防分類標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，保定市某縣95.5%的校舍達(dá)不到8級(jí)抗震設(shè)防要求。

2.校舍安全責(zé)任主體為規(guī)避責(zé)任，夸大危房等級(jí)

根據(jù)《教育法》等有關(guān)的法律及規(guī)章條文規(guī)定，校舍安全事故發(fā)生，教育行政管理人員和學(xué)校依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。遼寧、陜西等省為校舍安全出臺(tái)“終身負(fù)責(zé)制”新規(guī)也明確提出相關(guān)中小學(xué)校的校長(zhǎng)是具體工程項(xiàng)目的第一責(zé)任人。例如黑板報(bào)墻頂蓋整體脫落導(dǎo)致5名女生被壓死的福州市金砂小學(xué)，校長(zhǎng)在事故發(fā)生后即被停職調(diào)查，工程負(fù)責(zé)人也被警方控制；廣西博白學(xué)校倒墻事件發(fā)生后，該小學(xué)校長(zhǎng)鄭某被刑拘。在校舍安全職責(zé)中，教育行政管理人員或者校長(zhǎng)以有限的權(quán)力和能力承擔(dān)了無限的校園安全責(zé)任，這些崗位遴選沒有把建筑專業(yè)知識(shí)作為候選條件，自然沒有資質(zhì)擔(dān)任校舍建筑質(zhì)量監(jiān)理，由此導(dǎo)致學(xué)校安全壓力大，看到可能的危房，本著寧可信其有的態(tài)度立即上報(bào)，把安全責(zé)任降至最小，導(dǎo)致了危房數(shù)量的增多。

3.校舍安全相關(guān)責(zé)任主體獲得更多的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)

在校園安全工程實(shí)施中，危房鑒定等級(jí)比較寬泛，沒有精確的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，C等級(jí)危房和D等級(jí)危房評(píng)估的操作空間很大，但是這2個(gè)等級(jí)危房的撥款差異很大，個(gè)別學(xué)校把危房等級(jí)提升有利可圖，導(dǎo)致危房數(shù)量增多?！白岳浴笔钦摹敖?jīng)濟(jì)人”天性，而目前的危房安全督導(dǎo)組不可能人人都是專家，也不可能都是由專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)來監(jiān)督負(fù)責(zé)，一般由每個(gè)部門派幾個(gè)行政管理人員組成，檢查方式主要依靠肉眼現(xiàn)場(chǎng)查看、聽取師生們的意見，此類檢查很難發(fā)現(xiàn)危房等級(jí)的錯(cuò)誤。

三、義務(wù)教育學(xué)校危房治理的建議

1.加強(qiáng)立法，以法律保障中小學(xué)校舍安全

早在1933年美國(guó)頒布的“菲爾德法案”中詳細(xì)規(guī)定了建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、審查程序、懲罰措施等，為校園安全保駕護(hù)航。我國(guó)在校舍安全方面還沒有專門的法律給予保障，急需立法對(duì)校舍建筑安全進(jìn)行明確規(guī)定，通過法律的手段對(duì)校舍安全加以保障。學(xué)校用房屬于政府項(xiàng)目，政府項(xiàng)目要嚴(yán)格按照法律及相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行操作。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)于政府項(xiàng)目的管理普遍設(shè)有專門的法律條文和合同。管理機(jī)構(gòu)的設(shè)定、管理方式等幾乎所有的運(yùn)作規(guī)則都需要法定。權(quán)責(zé)清楚，各部門僅能在自己權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)揮作用，可以有效避免權(quán)利尋租，用法律約束人格化的責(zé)任主體代表。

2.加大對(duì)校舍危房的排查，確保危房數(shù)據(jù)的真實(shí)和危房等級(jí)的科學(xué)

2013年的《建立中小學(xué)校舍安全保障長(zhǎng)效機(jī)制意見》以及各省市的《改革中小學(xué)校舍危房鑒定辦法》都提出了建立校舍的年檢制度。目前的年檢大多是學(xué)校自檢再交專業(yè)部門鑒定，比如2009年據(jù)農(nóng)信社天津分行對(duì)轄內(nèi)河北唐山、保定、滄州、邢臺(tái)、邯鄲、赤峰、山西大同、臨汾、內(nèi)蒙通遼、呼倫貝爾市（以下簡(jiǎn)稱“十市”）進(jìn)行校舍安全工程專題調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“十市”政府及相關(guān)部門先后組建中、小學(xué)校舍危房改造組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)608個(gè)，共出臺(tái)相關(guān)政策措施743項(xiàng)，平均每個(gè)市有危房改造小組61個(gè)，每個(gè)小組負(fù)責(zé)幾個(gè)學(xué)校的危房改造工作，不利于經(jīng)驗(yàn)的積累。政府應(yīng)該賦權(quán)省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，住建部門把校舍危房排查、評(píng)估鑒定作為部門職能之一，校舍安全年檢作為常規(guī)工作。只有專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)，才能科學(xué)地鑒定結(jié)果，否則校園建筑部門建立校舍安全年檢制度就會(huì)流于形式。得到真實(shí)的校舍信息，才能按照輕重緩急制定相應(yīng)的年度實(shí)施計(jì)劃，避免政策失真。

（1）異地交叉排查，有利于省內(nèi)異地交叉排查評(píng)鑒，或者同地區(qū)的不同省之間的互評(píng)，防止地方保護(hù)主義引發(fā)的系列弊端，保證危房排查評(píng)鑒的科學(xué)公正。

（2）編制地方性危房等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，住建部門依據(jù)國(guó)家的技術(shù)文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)配套，綜合考慮學(xué)校所處的地理環(huán)境、氣候條件等因素，統(tǒng)籌編制地方性危房評(píng)級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，并在危房評(píng)鑒實(shí)踐中完善，保障校舍危房鑒定的科學(xué)性。

3.住建部成立獨(dú)立的學(xué)校用房審批、建筑招標(biāo)、監(jiān)理部門

國(guó)家出臺(tái)了法律規(guī)章制度以保障校舍建設(shè)質(zhì)量，但是，校舍建設(shè)責(zé)任在各級(jí)政府和各個(gè)部門間劃分不清楚，部門間分工不清、相互掣肘造成政策執(zhí)行不力、監(jiān)管成效甚微，沒有實(shí)現(xiàn)校舍安全工程的專業(yè)化。政府應(yīng)授權(quán)省級(jí)層面住建部門專業(yè)機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)學(xué)校校舍的設(shè)計(jì)、規(guī)劃、審批以及建設(shè)的招標(biāo)和施工監(jiān)理，建立省級(jí)的校舍建筑部門，統(tǒng)一調(diào)配資源，對(duì)省域內(nèi)的校舍安全負(fù)責(zé)。

（1）厘清校舍安全的責(zé)任主體，校舍建筑一直由教育部門自行負(fù)責(zé)，造成事故則集體失語且責(zé)任被層層剝離，問責(zé)制難以落實(shí)，厘清責(zé)任主體，是校舍安全的有力保障。

（2）積累校舍安全保障的知識(shí)，目前校舍維修建筑以項(xiàng)目組形式存在，項(xiàng)目結(jié)束，工作完成，項(xiàng)目組解體，沒有經(jīng)驗(yàn)積累反思。住建部門可以在校舍維修建造的過程中，積累豐富的相關(guān)知識(shí)。

（3）保障工程技術(shù)資源匱乏的邊遠(yuǎn)地區(qū)以及西部農(nóng)村地區(qū)校舍安全的落實(shí)。

4.加強(qiáng)課題立項(xiàng)，促進(jìn)校舍建筑的研究

在CNKI期刊網(wǎng)，以“校舍”作為篇名檢索出文章13094篇，文章主要來自中國(guó)重要報(bào)紙全文數(shù)據(jù)庫(kù)有6567篇，占所有文獻(xiàn)的50.15%，關(guān)于校舍的話題更多來自新聞媒體的報(bào)道，3607篇來源于中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫(kù)，而來自學(xué)者對(duì)校舍安全主體的研究則只占27.55%。利用CNKI文獻(xiàn)分析以“中小學(xué)校舍”關(guān)鍵詞的文獻(xiàn)，非基金文獻(xiàn)占90.7%。可見目前校舍安全立項(xiàng)課題少，專家對(duì)這一問題的關(guān)注度自然較少且不深入，這不利于校舍安全長(zhǎng)效機(jī)制的實(shí)施。建議把校舍安全評(píng)估、維護(hù)、校舍建筑作為國(guó)家研究的重點(diǎn)給予支持，調(diào)動(dòng)建筑、教育等各學(xué)科智力資源為校舍安全貢獻(xiàn)力量。

5.加大校舍建筑經(jīng)費(fèi)的投入

目前存在危房的原因之一就是中小學(xué)校舍安全工程建設(shè)資金缺口較大，多渠道籌措危改維修資金難以落實(shí)。要建立和完善危改長(zhǎng)效機(jī)制，還給孩子們一個(gè)安全快樂的生活學(xué)習(xí)環(huán)境，一是各級(jí)教育部門根據(jù)實(shí)際做好危改項(xiàng)目預(yù)算，爭(zhēng)取中央和省級(jí)資金幫扶力度，確保計(jì)劃安排的資金及時(shí)足額到位；二是利用閑置校舍以及置換資金、城建稅等等用于危房改造；三是建立幫扶資助平臺(tái)，鼓勵(lì)社會(huì)各界人士以及企事業(yè)單位捐資助教；四是呼吁金融機(jī)構(gòu)支持中小學(xué)校舍安全工程，成立由政府和教育行政部門、學(xué)校共同建立的貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，解決教育部門貸款難的問題。同時(shí)希望各個(gè)金融部門改進(jìn)服務(wù)方式或給予學(xué)校低息解決危房改造項(xiàng)目貸款，加大對(duì)教育行業(yè)的支持力度。

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【責(zé)任編輯 鄭雪凌】