疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

張景蘭

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門(mén) 735211)

疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

張景蘭

(甘肅省疏勒河流域水資源管理局，甘肅 玉門(mén) 735211)

水權(quán)改革是通過(guò)優(yōu)化水資源使用結(jié)構(gòu)、保證水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的有效手段，也是保障生態(tài)水使用和實(shí)現(xiàn)生態(tài)平衡的有效途徑。結(jié)合疏勒河流域正在推進(jìn)的水權(quán)試點(diǎn)工作，作者就試點(diǎn)工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行了剖析和思考，并提出了對(duì)策建議。

水權(quán)分配;制度建設(shè);問(wèn)題;對(duì)策建議

DO I:10.3969/j.issn.1672-2469.2016.08.005

2014年，甘肅省被水利部確定為全國(guó)七個(gè)水權(quán)試點(diǎn)省份之一，主要在疏勒河流域開(kāi)展行業(yè)和用水戶之間水權(quán)交易，試點(diǎn)區(qū)為疏勒河干流區(qū)玉門(mén)、瓜州2個(gè)縣(市)和甘肅礦區(qū)。水利部與甘肅省人民政府于2015年2月聯(lián)合批復(fù)了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案》。主要任務(wù)是:以流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌考慮流域上下游和生態(tài)用水需求，對(duì)納入取水許可管理的取用水戶開(kāi)展取水權(quán)的核定，對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水探索用水權(quán)確權(quán)工作，開(kāi)展灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶間、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)間、農(nóng)業(yè)與工業(yè)間等不同形式的水權(quán)交易，建設(shè)水權(quán)交易平臺(tái)和建立水權(quán)水市場(chǎng)監(jiān)管配套體系。

1 試點(diǎn)工作進(jìn)展情況

自啟動(dòng)流域水權(quán)試點(diǎn)工作以來(lái)，甘肅省水利廳、酒泉市政府和省疏勒河管理局高度重視，認(rèn)真落實(shí)水利部、省政府對(duì)于水權(quán)試點(diǎn)工作的部署要求，做了一些基礎(chǔ)性工作。

1.1 成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開(kāi)展宣傳動(dòng)員

省市縣和省疏勒河管理局分別組建了水權(quán)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦事機(jī)構(gòu)。省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)工作方案》。酒泉市和省疏勒河管理局根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)細(xì)化工作內(nèi)容，編印了《水權(quán)制度建設(shè)資料匯編》和《水權(quán)試點(diǎn)宣傳知識(shí)問(wèn)答》等材料，適時(shí)舉辦了水權(quán)制度建設(shè)培訓(xùn)班，組織干部職工深入灌區(qū)，大力宣傳水權(quán)改革的目的意義和有關(guān)政策，普及了相關(guān)知識(shí)，提高了基層服務(wù)對(duì)象的認(rèn)識(shí)和參與水權(quán)制度建設(shè)的積極性。

1.2 抓好基礎(chǔ)工作，奠定改革基礎(chǔ)

一是酒泉市政府和省疏管局對(duì)流域內(nèi)各取用水單位重新核定許可水量，發(fā)放取水許可證，對(duì)全流域農(nóng)業(yè)灌溉面積和各行業(yè)用水戶進(jìn)行了調(diào)查摸底，對(duì)各自轄區(qū)(灌區(qū))水資源總量控制指標(biāo)進(jìn)行了分解，下達(dá)了2014年至2030年縣級(jí)行政區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各行業(yè)各單位和疏勒河干流區(qū)地表水水量分配控制指標(biāo)，將水量分配到了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和灌區(qū)用水單位;二是省疏管局會(huì)同地方水務(wù)局進(jìn)一步完善了農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，通過(guò)健全配水計(jì)量體系、末級(jí)渠系建設(shè)管理體系、收費(fèi)體系和協(xié)會(huì)制度體系，實(shí)行“一事一議”和面積、水費(fèi)、水價(jià)、水量“四公開(kāi)”，實(shí)現(xiàn)在試點(diǎn)區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的全覆蓋，確立農(nóng)業(yè)用水權(quán)確權(quán)主體;三是省疏管局通過(guò)在流域昌馬、雙塔和花海3個(gè)灌區(qū)灌區(qū)內(nèi)選取“百畝實(shí)測(cè)點(diǎn)”20個(gè)，面積2225畝，實(shí)測(cè)地塊354塊，連續(xù)多年對(duì)灌區(qū)內(nèi)主要農(nóng)作物和新興作物灌溉定額進(jìn)行實(shí)測(cè)，為農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)提供提供數(shù)據(jù)支持;通過(guò)建立三座水庫(kù)出水口和全灌區(qū)主要渠道引、分水口水情監(jiān)測(cè)斷面，推行互聯(lián)網(wǎng)+水務(wù)管理實(shí)現(xiàn)了運(yùn)行工況、流量等的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為全局調(diào)度計(jì)劃的嚴(yán)格執(zhí)行和監(jiān)督，各級(jí)渠系利用率的測(cè)算提供了準(zhǔn)確的數(shù)值依據(jù)，為水權(quán)試點(diǎn)工作奠定了基礎(chǔ)。

1.3 籌建水權(quán)交易平臺(tái)，推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)

2016年2月，酒泉市政府編印了《甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)水資源使用權(quán)確權(quán)實(shí)施方案》，明確了流域水權(quán)試點(diǎn)試點(diǎn)工作的確權(quán)主體、確權(quán)對(duì)象、確權(quán)條件、確權(quán)程序和確權(quán)斷面，提出了確權(quán)基本原則、總體思路、實(shí)施流程、實(shí)施進(jìn)度以及保障措施等。省疏勒河管理局配合酒泉市政府研究建設(shè)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)，并委托相關(guān)單位開(kāi)展流域水權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。省水利廳委托省水利投資有限責(zé)任公司積極籌備搭建省級(jí)水權(quán)交易信息平臺(tái)，并結(jié)合《敦煌水資源合理利用和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃》，建立和制訂甘肅省水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)、疏勒河農(nóng)業(yè)用水確權(quán)登記制度和水權(quán)交易管理辦法，推動(dòng)疏勒河流域水資源管理?xiàng)l例出臺(tái)，研究探索水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制，逐步推行農(nóng)業(yè)用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。

2 試點(diǎn)工作中存在的問(wèn)題

2.1 灌區(qū)用水戶節(jié)水意識(shí)不夠

一是灌區(qū)耕地畝均用水量偏高疏勒河流域有26.92萬(wàn)人農(nóng)業(yè)人口，194.76萬(wàn)畝農(nóng)田有效灌溉面積、191.26萬(wàn)畝實(shí)灌面積。由于人均灌溉面積較大，耕作精細(xì)化程度不高，農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，節(jié)水措施落實(shí)不到位，造成畝均用水量偏高。二是灌區(qū)現(xiàn)行水價(jià)偏低。根據(jù)2012年甘肅省發(fā)改委核定灌區(qū)的運(yùn)行水價(jià)為0.15元/m3，成本水價(jià)為0.24/ m3，而目前流域試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)行綜合水價(jià)為0.111元/m3，工程維修和折舊費(fèi)長(zhǎng)期無(wú)法按預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)正常計(jì)提，灌區(qū)水利工程運(yùn)行維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，水價(jià)倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重，取用水戶節(jié)水的內(nèi)生動(dòng)力不足，既不利于農(nóng)業(yè)節(jié)水和水權(quán)確權(quán)水量的落地。

2.2 農(nóng)業(yè)、生態(tài)和工業(yè)用水需求差比大

一是區(qū)域農(nóng)業(yè)用水占現(xiàn)狀用水總量的94.5%，在總量指標(biāo)約束下，依然有17.9萬(wàn)畝計(jì)劃外發(fā)展灌溉面積不能取得水資源使用權(quán)，在確權(quán)登記中或存在實(shí)施阻力與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是試點(diǎn)區(qū)屬生態(tài)脆弱區(qū)域，地方政府按照綠色發(fā)展理念持續(xù)加大試點(diǎn)區(qū)生態(tài)建設(shè)力度。疏勒河承擔(dān)著跨市級(jí)區(qū)域的生態(tài)調(diào)水任務(wù)，免費(fèi)輸送生態(tài)水給水管單位造成了很大的壓力。三是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)新興工業(yè)企業(yè)偏少，現(xiàn)有工業(yè)項(xiàng)目用水需求逐步下滑，行業(yè)間水權(quán)交易不活躍。疏勒河流域?qū)^(qū)域生態(tài)保障作用十分突出，區(qū)域生態(tài)環(huán)境用水保障程度較高。

2.3 試點(diǎn)區(qū)水權(quán)改革基礎(chǔ)較為薄弱

一是試點(diǎn)區(qū)田間工程配套率低，斗口和井口監(jiān)控計(jì)量設(shè)施不完善、標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，取水精細(xì)化管理尚處于起步階段。薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施直接影響確權(quán)水量的計(jì)量與監(jiān)控，農(nóng)業(yè)灌溉用水精確計(jì)量在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。二是目前敦煌項(xiàng)目水利工程已基本完成，水權(quán)試點(diǎn)和最嚴(yán)格水資源管理制度的目標(biāo)已非常明確，確權(quán)水量按“三條紅線”指標(biāo)確權(quán)與實(shí)際用水量有較大差距，落實(shí)難度大，如何加大節(jié)水力度，完成三條紅線目標(biāo)，已成為一項(xiàng)艱巨任務(wù)。

2.4 法律制度體系不完善

一是有關(guān)疏勒河流域水資源管理和生態(tài)保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)和條例還沒(méi)有建立和出臺(tái)。二是疏勒河流域橫跨兩省、五縣(市)，都有相關(guān)水資源管理機(jī)構(gòu)，還有國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)等行業(yè)管理機(jī)構(gòu)行使職權(quán)，流域管理中存在職責(zé)不明、交叉管理等現(xiàn)象。三是目前疏勒河流域地下水由地方水務(wù)部門(mén)管理，干流地表水由疏勒河管理局管理，流域水資源綜合利用、有效保護(hù)的管理職能得不到很好的落實(shí)，不利于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

3 對(duì)策與建議

3.1 強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，提高節(jié)水意識(shí)

全方位大范圍加大宣傳力度，利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，采取印發(fā)宣傳資料、加強(qiáng)"水利改革”網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)欄建設(shè)和制作課件在灌區(qū)反復(fù)培訓(xùn)講解等方式，大力宣傳流域水權(quán)水價(jià)試點(diǎn)工作，向灌區(qū)群眾講解水資源緊缺、水的商品性以及水權(quán)改革的意義和程序，提高廣大用水戶的水危機(jī)意識(shí)，轉(zhuǎn)變用水觀念。為進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)、水市場(chǎng)和節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)營(yíng)造良好的用水環(huán)境。

3.2 結(jié)合項(xiàng)目規(guī)劃，推進(jìn)制度建設(shè)

針對(duì)《敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃》中的水權(quán)制度建設(shè)和疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)工作都包含了水權(quán)分配和制度建設(shè)內(nèi)容，但所涉及的范圍、面積、水權(quán)水量及工作側(cè)重點(diǎn)又有所不同，建議將敦煌規(guī)劃水權(quán)制度建設(shè)與水權(quán)試點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合，建立健全適合流域水權(quán)水價(jià)改革的制度體系。

3.3 增加試點(diǎn)投入，改善基礎(chǔ)設(shè)施

建議國(guó)家投入資金對(duì)試點(diǎn)區(qū)斗口計(jì)量設(shè)施、信息化建設(shè)、田間配套設(shè)施、節(jié)水改造項(xiàng)目、河道疏浚和農(nóng)田精細(xì)化管理等方面進(jìn)行改造和提高，同時(shí)加大水權(quán)試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)投入，改善灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，保障試點(diǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)。3.4 出臺(tái)政策制度，保障改革成果

針對(duì)不同使用途徑、不同行業(yè)或同行業(yè)之間的水權(quán)分配，沒(méi)有明確的法律規(guī)定，在取水許可管理中對(duì)擅自取水、超額取水、改變?nèi)∷猛镜膿p害賠償機(jī)制缺失，容易造成有限水資源的濫用和浪費(fèi)的現(xiàn)象，建議盡快出臺(tái)水資源用途管理制度。按照中央和省上加快推進(jìn)水利改革發(fā)展的有關(guān)精神，建立流域生態(tài)用水補(bǔ)償機(jī)制，解決水管單位經(jīng)費(fèi)壓力，激發(fā)其改革動(dòng)力。三是建議省上盡快制訂出臺(tái)《甘肅省疏勒河流域水資源管理?xiàng)l例》，加快推動(dòng)灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，推進(jìn)實(shí)行灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度，逐步完善疏勒河水價(jià)形成機(jī)制，保障水權(quán)改革成果。

4 結(jié)語(yǔ)

總之，面對(duì)緊缺的水資源，水權(quán)改革必然要打破歷史，調(diào)整利益，引起供用水各方矛盾。必須加快水利改革，穩(wěn)步推進(jìn)水權(quán)試點(diǎn)工作，努力解決好政策層面的問(wèn)題，保證水權(quán)管理的合法性;解決好技術(shù)層面的問(wèn)題，保證試點(diǎn)改革的合理性;解決好現(xiàn)實(shí)層面的問(wèn)題，保證水權(quán)分配的公平性，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］汪恕誠(chéng).水權(quán)轉(zhuǎn)換是水資源優(yōu)化配置的重要手段［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2004(03).

［2］中華人民共和國(guó)水利部.關(guān)于開(kāi)展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知［R］.北京.2014.

［3］水利部，甘肅省人民政府.關(guān)于甘肅省疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)方案的批復(fù)［R］.蘭州.2014.

［4］國(guó)家發(fā)展改革委，水利部.關(guān)于印發(fā)敦煌水資源合理利用與生態(tài)保護(hù)綜合規(guī)劃(2011～2020年)的通知［R］.北京.2011.

［5］酒泉市人民政府.關(guān)于下達(dá)酒泉市縣級(jí)行政區(qū)2015年2020年2030年水資源管理控制指標(biāo)的通知［R］.酒泉.2014.

［6］劉紅國(guó).河西內(nèi)陸河河流初始水權(quán)分配方案建設(shè)初探［J］.甘肅農(nóng)業(yè)，2011(08).

［7］劉巖峰.甘肅省疏勒河流域水權(quán)分配方案分析探討［J］.地下水，2008(06).

［8］董平國(guó)，胡鐵明，欒元利.武威市推行水權(quán)水價(jià)改革的一些思考［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2009(06).

［9］劉宗平，王明.疏勒河流域水權(quán)試點(diǎn)綜述［J］.甘肅水利水電技術(shù)，2015(05).

［10］周同藩，柳建平.論我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉中的水權(quán)制度創(chuàng)新［J］.節(jié)水灌溉，2007(08).

［11］王建強(qiáng).疏勒河流域水資源可持續(xù)利用與保護(hù)探討［J］.水資源保護(hù)，2006(01).

TV213

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1672-2469(2016)08-0015-02

2016-04-26

張景蘭(1976年—)，女，工程師。