機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)意義及潛在風(fēng)險(xiǎn)

姜玉貞

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機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)意義及潛在風(fēng)險(xiǎn)

姜玉貞

摘要：2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)軌，最終確立起統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，改變了新中國成立以來一直實(shí)行的財(cái)政養(yǎng)老退休金制度。這一轉(zhuǎn)軌在建立更加公平和可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上邁出了一大步，具有重要現(xiàn)實(shí)意義：有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平；能夠更好地促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)；有利于發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；更好地適應(yīng)了新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新要求。然而，這一次變革是一場全方位的制度重構(gòu)和調(diào)整，為此，改革目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)還需慎重對(duì)待以下風(fēng)險(xiǎn)：制度轉(zhuǎn)軌要避免陷入新的隱性雙軌制；要妥善解決財(cái)務(wù)可持續(xù)問題；要慎重對(duì)待職業(yè)年金發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)；要高度重視尚存在缺乏與之緊密相關(guān)的調(diào)整退休年齡、建立精算制度、提高統(tǒng)籌層次等配套制度的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位； 養(yǎng)老保險(xiǎn)； 制度轉(zhuǎn)軌； 制度可持續(xù)性； 潛在風(fēng)險(xiǎn)

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的探索與突破

新中國成立以來，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)一直延續(xù)著個(gè)人不繳費(fèi)、財(cái)政養(yǎng)老的制度模式。這一模式在當(dāng)前建立更加公平、可持續(xù)社會(huì)保障制度背景下受到諸多詬?。翰焕陴B(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一，不利于社會(huì)公平，制約了人力資源的合理流動(dòng)及有效配置，拉大了養(yǎng)老金待遇差距①董峻、徐博：《養(yǎng)老保險(xiǎn)改革破冰社會(huì)保障更顯公平——人社部解讀機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革精神》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/c_1113996924.htm.訪問時(shí)間2015年10月12日。。由此，改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的呼聲日益高漲②廖嵐嵐、戴由武：《機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金與企業(yè)并軌問題研究》，《管理觀察》2015年第2期。。2008年國務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)方案》，提出事業(yè)單位工作人員實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，探索實(shí)現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。但試點(diǎn)過程中，由于事業(yè)單位分類制度和收入分配制度等方面的改革尚未完成、如何建立職業(yè)年金制度缺乏實(shí)施細(xì)則③程恩富、黃娟：《機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)聯(lián)動(dòng)的“新養(yǎng)老策論”》，《財(cái)經(jīng)研究》2010年第11期。，另外，改革方案未將公務(wù)員納入改革范圍和沒有明確改革后事業(yè)單位養(yǎng)老金水平是否下降④鄭秉文：《事業(yè)單位養(yǎng)老金改革路在何方》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。，由此，各地在試點(diǎn)中積極性不高，雖有所探索，但改革總體上難以推進(jìn)。2015年，國務(wù)院印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，提出“實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”、“改革基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法”、“建立職業(yè)年金制度”⑤《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/c_1113994556.htm.訪問時(shí)間：2015年10月12日。，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度模式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇計(jì)發(fā)辦法上實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)

的統(tǒng)一，其制度安排由傳統(tǒng)的財(cái)政養(yǎng)老向現(xiàn)代的統(tǒng)賬結(jié)合轉(zhuǎn)軌。這一制度轉(zhuǎn)軌對(duì)完善我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)制度的公平及可持續(xù)性將發(fā)揮重要作用，但也需慎重對(duì)待轉(zhuǎn)軌后面臨的一些風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)能否順利化解，將直接影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的成敗。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)意義

(一)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平

隨著我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面的擴(kuò)大，不同類型單位人群的養(yǎng)老公平問題成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位非繳費(fèi)型財(cái)政供養(yǎng)退休金制度的特點(diǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與企業(yè)職工養(yǎng)老金差距擴(kuò)大，日益成為社會(huì)不公的典型案例和全社會(huì)批評(píng)質(zhì)疑的焦點(diǎn)*鄭秉文：《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”》，《中國人口科學(xué)》2015年第1期。。在社會(huì)輿論壓力下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的特權(quán)式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度迫切需要變革。觀察西方國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展，公務(wù)員和普通國民養(yǎng)老金制度融合*龍玉其：《公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度國際比較研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第89頁。，推行基礎(chǔ)統(tǒng)一補(bǔ)充差別制和完全統(tǒng)一制已成為當(dāng)前養(yǎng)老金制度改革的趨勢(shì)*林義、何沛：《OECD國家公職人員差異化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)》，《行政管理改革》2015年第5期。。而我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的變革，在制度上實(shí)現(xiàn)了與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的一致。由此，在國家主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)層面上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了制度上統(tǒng)一。從這個(gè)意義上說，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革打破了之前這一群體特權(quán)式的福利制度，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，這將極大地促進(jìn)社會(huì)公平，有利于社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定。

(二)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌能夠更好地促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)

根據(jù)國際養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)律，在社?！拔咫U(xiǎn)”中，基本養(yǎng)老和醫(yī)療制度如果不統(tǒng)一，對(duì)社會(huì)流動(dòng)和勞動(dòng)力市場彈性的負(fù)面影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于失業(yè)、生育和工傷制度碎片化狀況產(chǎn)生的影響，為此，各國通常會(huì)努力建立統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度*鄭秉文：《中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動(dòng)”探源》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。。而我國養(yǎng)老保險(xiǎn)根據(jù)覆蓋人群的不同，被分為城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，這對(duì)城鄉(xiāng)、公共部門和私人部門之間的勞動(dòng)力流動(dòng)形成了制度阻隔。尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位由于特權(quán)式福利制度，其人員在公私部門流動(dòng)更是非常有限。數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)流動(dòng)勞動(dòng)人口均是主要從事生產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備操作和商業(yè)、服務(wù)業(yè)*宋全成、文慶英：《流動(dòng)人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)及特征的人口社會(huì)學(xué)分析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2014年第10期。，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人力資源向企業(yè)等部門的流動(dòng)則是非常有限。由此，制度的轉(zhuǎn)軌，由于實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和規(guī)則的統(tǒng)一，必將能更好地促進(jìn)公共、私人部門間的勞動(dòng)力流動(dòng)。

(三)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌有利于我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的完善

20世紀(jì)90年代初，考慮到未來人口老齡化對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)可能帶來的壓力，我國提出發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨后企業(yè)年金作為城鎮(zhèn)職工補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)開始實(shí)施，但經(jīng)過多年實(shí)踐，我國企業(yè)年金發(fā)展卻十分緩慢。截止2014年年底，全國參加企業(yè)年金的職工僅占當(dāng)期基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工的6.7%*《2014年全國企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/qttjcl/201503/t20150331_155345.htm.訪問時(shí)間：2015年10月16日。。而本次制度轉(zhuǎn)軌也明確提出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，應(yīng)同時(shí)建立補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)——職業(yè)年金，這對(duì)我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展和完善將產(chǎn)生極大推動(dòng)作用。一方面，職業(yè)年金的推行具有強(qiáng)制性，將直接促進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展。我國企業(yè)年金的實(shí)施是自愿的，在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)過高的繳費(fèi)率、企業(yè)年金發(fā)展優(yōu)惠措施不到位等嚴(yán)重影響了企業(yè)為職工建年金的積極性。而職業(yè)年金的強(qiáng)制推行，有利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立與發(fā)展。另一方面，職業(yè)年金管理細(xì)則的出臺(tái)，將為我國補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步發(fā)展探索和積累相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。2015年3月，國務(wù)院辦公廳頒布《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，對(duì)職業(yè)年金繳費(fèi)、管理、投資運(yùn)營及待遇領(lǐng)取等做出細(xì)致規(guī)定。由此，制度的轉(zhuǎn)軌將對(duì)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的發(fā)展起到積極的推進(jìn)作用。

(四)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌契合了新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新要求

新常態(tài)下，中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展面臨著新形勢(shì)，這對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展提出新要求。一是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國經(jīng)濟(jì)正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長。經(jīng)濟(jì)增速減緩，財(cái)政支出增長速度也要大于財(cái)政收入的增長速度，在這種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)由完全的財(cái)政養(yǎng)老轉(zhuǎn)為多方主體共同分擔(dān)，既有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的持續(xù)性又適合了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)。二是政治新常態(tài)下，“全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。治理能力的提高，必然要求深化行政體制改革。而我國行政體制改革中長期以來面臨的一大難題即是機(jī)構(gòu)編制問題，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員冗余且裁減難，由于附著在身份上的一些特殊福利，使得機(jī)關(guān)人員難以選擇流動(dòng)到企業(yè)等單位。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)軌，打破了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間人員流動(dòng)的瓶頸，將促進(jìn)政府組織從封閉走向開放*楊燕綏、張弛：《養(yǎng)老金并軌促行政體制改革》，《中國行政管理》2015年第2期。。三是社會(huì)新常態(tài)下，民生需求得到更高重視。經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，社會(huì)矛盾凸顯，需積極妥善處理民生剛性需求。新常態(tài)下，民生建設(shè)要堅(jiān)持“?；?、兜底線、促公平”的原則。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌，擴(kuò)大了我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍，突顯了我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?；镜墓δ?。而其更大意義則在于制度轉(zhuǎn)軌帶來的社會(huì)公平，有利于新時(shí)期和諧社會(huì)的建設(shè)。

三、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌應(yīng)注意的風(fēng)險(xiǎn)

《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》明確要建立統(tǒng)賬結(jié)合制的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，并在制度上實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的一致。然而，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位本身的特殊性質(zhì)，再加上我國現(xiàn)實(shí)環(huán)境中發(fā)展統(tǒng)賬結(jié)合及職業(yè)年金的困境，必將對(duì)制度轉(zhuǎn)軌帶來極大挑戰(zhàn)。為此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)軌目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，還需謹(jǐn)慎處理好以下相關(guān)問題的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

(一)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌要避免陷入新的隱性雙軌制

對(duì)于此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌，不論是官方、學(xué)界還是普通民眾，都給予了很高的期待和評(píng)價(jià)，認(rèn)為轉(zhuǎn)軌能夠解決城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性問題。然而，隨著機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，新的隱性雙軌制正成為一種隱憂。

首先是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬?！稕Q定》第六條指出，“機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用?！睂?duì)這一規(guī)定人社部給出的解釋是，考慮到機(jī)關(guān)事業(yè)單位以財(cái)政為主的供款渠道，再就是機(jī)關(guān)事業(yè)單位撫養(yǎng)比要高于企業(yè)，由此機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金不會(huì)“吃”企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金，要單獨(dú)建賬*韓旭：《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)單獨(dú)建賬，多數(shù)人待遇不降低》，http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c70731-26412676.html.訪問時(shí)間：2015年10月20日。。由此，這種不平衡是要由公共財(cái)政來彌補(bǔ)的*《人社部部長尹蔚民等答記者問實(shí)錄》，http://news.ifeng.com/a/20150310/43309936_0.shtml.訪問時(shí)間：2015年10月20日。。而我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金也面臨收支平衡壓力，并正在通過擴(kuò)面、延遲退休年齡、提高統(tǒng)籌層次等方式來化解*鳳凰資訊：《人社部部長尹蔚民等答記者問實(shí)錄》，http://news.ifeng.com/a/20150310/43309936_0.shtml.訪問時(shí)間：2015年10月23日。。這與依靠于公共財(cái)政供款的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)化解收支平衡的機(jī)制還是不一樣的，為此，在改革中應(yīng)當(dāng)慎重把握單獨(dú)建賬的科學(xué)性，要明確單獨(dú)建賬的目的是避免擠占企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。而對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)基金的單獨(dú)記賬，一定要遵循保險(xiǎn)的基本規(guī)律，注意基金收支的精算平衡，避免養(yǎng)老保險(xiǎn)基金裹挾財(cái)政的可能，更要避免形成新的不公。其次是職業(yè)年金的強(qiáng)制推行。為了保證機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不下降，《決定》提出“機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金?！庇袑W(xué)者預(yù)測，改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率(占在職職工的比重)不會(huì)超過60%，而職業(yè)年金預(yù)計(jì)能將替代率提高20個(gè)百分點(diǎn)*《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法發(fā)布，可提高養(yǎng)老金替代率》，http://www.infzm.com/content/108725.2015年10月23日。。通過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金兩個(gè)層次，來實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不降低。而企業(yè)年金的實(shí)施則是自愿的，由此，兩個(gè)群體補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展一個(gè)表現(xiàn)出強(qiáng)制性，一個(gè)則是自愿性，這對(duì)我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平來說是一大挑戰(zhàn)。另外，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的不同，是否會(huì)進(jìn)一步影響到兩個(gè)群體之間的人員流動(dòng)？是否會(huì)陷入隱性的雙軌制中？這些問題有待于進(jìn)一步觀察。

(二)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌要妥善解決財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由財(cái)政養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會(huì)養(yǎng)老，其實(shí)質(zhì)是由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分基金積累制，由此制度的轉(zhuǎn)軌將會(huì)帶來巨大的轉(zhuǎn)制成本。而政府作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的“雇主”，肩負(fù)著承擔(dān)轉(zhuǎn)軌成本和當(dāng)期繳費(fèi)的雙重重任。為此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革將給財(cái)政帶來很大負(fù)擔(dān)，其財(cái)務(wù)可持續(xù)性成為關(guān)系改革能否順利實(shí)現(xiàn)的重要一環(huán)。

一是財(cái)政當(dāng)期支出壓力劇增。按照轉(zhuǎn)軌要求，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金繳費(fèi)均由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，兩者相加單位和個(gè)人的繳費(fèi)比例占到本人繳費(fèi)工資的40%。有學(xué)者依據(jù)2013年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資預(yù)測了2014年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)，認(rèn)為按照總體繳費(fèi)比例40%計(jì)算，養(yǎng)老金繳費(fèi)支出高達(dá)8000億元，相當(dāng)于財(cái)政收入的6.2%和GDP的1.4%*鄭秉文：《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”》，《中國人口科學(xué)》2015年第1期。。另外，為保證由財(cái)政養(yǎng)老向個(gè)人繳納保費(fèi)的順利過渡，各地均在啟動(dòng)保險(xiǎn)改革的同時(shí)對(duì)其工資進(jìn)行配套調(diào)整。由此，即使單純的考慮當(dāng)期財(cái)政支出的話，對(duì)各地財(cái)政來說都將是一筆不小的負(fù)擔(dān)。二是長遠(yuǎn)看，面對(duì)制度轉(zhuǎn)軌及較高的贍養(yǎng)率，未來財(cái)政支付壓力將面臨更大挑戰(zhàn)。一方面，制度的巨額轉(zhuǎn)軌成本將成為未來財(cái)政的確定性支出。有學(xué)者測算，事業(yè)單位“中人”成本約3.7萬億，機(jī)關(guān)單位“中人”成本約4.5萬億*曹偉：《養(yǎng)老金改革之后：資金保障面臨大考》，《小康》2015年第3期。，高額的轉(zhuǎn)軌成本需要以財(cái)政為主體來消化。另一方面，隨著人口老齡結(jié)構(gòu)的變化，機(jī)關(guān)事業(yè)單位贍養(yǎng)率將持續(xù)走高，養(yǎng)老金未來的支付壓力將更大。據(jù)測算，2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)率是43%，預(yù)計(jì)到2040年其贍養(yǎng)率將超過50%，而同期城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)贍養(yǎng)率則為32%和38%*張盈華：《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)名義賬戶改革——方案設(shè)計(jì)與可持續(xù)性》，《開發(fā)研究》2015年第3期。，為此機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)將隨著贍養(yǎng)率的提高變得更加沉重。由此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性成為轉(zhuǎn)軌后面臨的重大問題。雖然當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌框架已確立，但還需要在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、個(gè)人賬戶模式選擇及多渠道籌集資金等方面繼續(xù)進(jìn)行更深入改革，確保妥善處理好財(cái)務(wù)的可持續(xù)性問題，才能保證改革的順利實(shí)現(xiàn)。

(三)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌要慎重對(duì)待職業(yè)年金的潛在風(fēng)險(xiǎn)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的一個(gè)重要原則是保持改革前后待遇相銜接。為了保證養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不下降，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革采取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金加職業(yè)年金的結(jié)構(gòu)。而根據(jù)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》的規(guī)定，我國建立的是DC型信托制職業(yè)年金，年金采用個(gè)人賬戶方式，并實(shí)行市場化投資運(yùn)營。但在當(dāng)前基金運(yùn)營環(huán)境中，這一運(yùn)營方式還存在一些風(fēng)險(xiǎn)，需要我們積極面對(duì)。

一是實(shí)賬積累基金的投資運(yùn)營問題。我國職業(yè)年金基金采用個(gè)人賬戶方式，由單位和個(gè)人繳費(fèi)形成。個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行實(shí)賬積累，單位繳費(fèi)依據(jù)單位類型進(jìn)行區(qū)分，財(cái)政全額供款單位采取記賬方式，非財(cái)政全額供款單位實(shí)行實(shí)賬積累。這樣，我國職業(yè)年金就形成了一大筆實(shí)賬積累基金。理論上，這筆基金必須用于投資運(yùn)營，并且要有一個(gè)較高收益率，才能保證這一支柱的有效性。但鑒于我國企業(yè)年金發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況來看，這個(gè)問題并不樂觀。據(jù)人社部數(shù)據(jù)顯示，2007-2014年我國企業(yè)年金加權(quán)平均收益率為7.87%*《2014年全國企業(yè)年金基金業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)摘要》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/qttjcl/201503/t20150331_155345.htm.訪問時(shí)間：2015年10月23日。。另外，我國雖然出臺(tái)了《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，規(guī)定職業(yè)年金基金應(yīng)當(dāng)委托具有資格的投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場化投資，但對(duì)具體的投資運(yùn)營機(jī)制還沒有明確的規(guī)定，各方的責(zé)權(quán)利也有待進(jìn)一步明確。為此，在實(shí)賬積累基金的投資運(yùn)營方面，政府還需在其投資運(yùn)營模式、機(jī)制及治理結(jié)構(gòu)等方面做出更細(xì)致規(guī)定，以保證我國職業(yè)年金較高的收益率。二是財(cái)政全額供款單位采取記賬方式存在風(fēng)險(xiǎn)。我國職業(yè)年金安排中進(jìn)行了制度創(chuàng)新，提出對(duì)于財(cái)政全額供款單位，其單位繳費(fèi)采用記賬方式，待職工退休時(shí)由同級(jí)財(cái)政一次性補(bǔ)齊。這一記賬方式對(duì)我國職業(yè)年金發(fā)展帶來一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。首先，不利于社會(huì)公平和社會(huì)流動(dòng)。財(cái)政全額供款單位實(shí)行記賬，非財(cái)政全額供款單位當(dāng)期就要足額繳納保險(xiǎn)費(fèi)，這容易引起不同類型單位之間的不公，加大改革的阻力。同時(shí)，對(duì)人員在財(cái)政全額供款單位和非全額供款單位及企業(yè)之間流動(dòng)也帶來了制度上的阻隔，不利于人員的流動(dòng)。其次，不利于財(cái)政全額供款單位職工的權(quán)益。單位繳費(fèi)采用記賬方式，賬戶實(shí)際沒有形成一定基金積累，由此，這個(gè)賬戶是無法進(jìn)行投資運(yùn)營的。由此使得這筆基金難以通過正?；顿Y運(yùn)營取得較高收益，影響到職業(yè)年金待遇的提高和替代率的增加。可見，職業(yè)年金作為養(yǎng)老保險(xiǎn)中一個(gè)獨(dú)立層次，要使得其第二支柱的作用得以正常發(fā)揮，就既要強(qiáng)調(diào)實(shí)賬積累基金的收益率，又要加強(qiáng)財(cái)政的可支付能力。今后，職業(yè)年金的發(fā)展還需要通過相關(guān)配套制度建設(shè)來不斷完善。

(四)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌還存在缺乏相關(guān)制度配套的風(fēng)險(xiǎn)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌是一場全方位的制度重構(gòu)和調(diào)整，其變革的順利實(shí)施還需要相關(guān)配套制度的建立和完善。目前，尚存在缺乏下列制度配套的風(fēng)險(xiǎn)。

1.“漸進(jìn)式”延遲退休改革制度尚未出臺(tái)。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，對(duì)當(dāng)前的退休年齡提出了挑戰(zhàn)。一是從個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)金權(quán)益角度看，工作年限越長領(lǐng)取養(yǎng)老待遇越高。在新的模式下，個(gè)人養(yǎng)老金權(quán)益與個(gè)人繳費(fèi)多少及長短密切相關(guān)，選擇更長的工作時(shí)間通常意味著領(lǐng)取更多的養(yǎng)老金。為此，推行彈性退休制度，允許人們?cè)诳赡艿那闆r下延遲退休時(shí)間對(duì)個(gè)人和養(yǎng)老金發(fā)展來說都將是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。二是從養(yǎng)老保險(xiǎn)金長遠(yuǎn)的收支平衡看，延遲退休年齡是一個(gè)可能的化解機(jī)制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，從長遠(yuǎn)發(fā)展來說可能會(huì)面臨資金收支平衡難的問題，其中較大原因在于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老撫養(yǎng)比高。從當(dāng)前看，我國機(jī)關(guān)單位養(yǎng)老撫養(yǎng)比大約2∶1，事業(yè)單位大約2.5∶1，養(yǎng)老撫養(yǎng)比已經(jīng)比較高。另外，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員編制有限，無法像企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)一樣通過擴(kuò)大征收面解決籌資難的問題。由此，在當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行單獨(dú)建賬，籌資渠道較為單一狀況下，推遲退休年齡應(yīng)該成為我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)化解財(cái)務(wù)危機(jī)的一種可能出路。目前，我國已明確提出將實(shí)施“漸進(jìn)式”延遲退休改革思路。在此基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)一個(gè)較為合理的延遲退休方案，將更有利于改革的順利實(shí)現(xiàn)。

2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)精算制度尚未健全。世界各國社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展應(yīng)追求自身的收支平衡，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開精算制度的支持。我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，應(yīng)盡快建立健全精算制度。一是精算制度的建立健全有利于養(yǎng)老金收支平衡的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是由國家主導(dǎo)的、通過社會(huì)化措施來化解公民年老風(fēng)險(xiǎn)的一種制度安排，這一制度最終要實(shí)現(xiàn)的是制度內(nèi)的收支平衡。為此，對(duì)養(yǎng)老金的繳費(fèi)、養(yǎng)老金享受待遇及替代率、退休年齡等都必須依據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)測算，在此基礎(chǔ)上合理確定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。如果沒有精算制度的支持，出臺(tái)的政策就容易因缺乏精算而有失偏頗，從而削弱制度實(shí)現(xiàn)收支平衡的能力。二是基金投資運(yùn)營需要精算制度的支持。2015年8月《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》出臺(tái)，而基金的投資運(yùn)營需要在不同的產(chǎn)品、不同產(chǎn)品組合中進(jìn)行選擇，選擇的依據(jù)則是通過精算技術(shù)計(jì)算出的基金的盈虧率。三是精算制度的健全，有利于提升人們對(duì)養(yǎng)老制度的信心。此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，人們普遍關(guān)心改革后待遇水平是否會(huì)下降。在國新辦召開的新聞發(fā)布會(huì)上，有記者問到“對(duì)于一個(gè)公務(wù)員來說，同樣有30年工齡然后退休了，改革前和改革后退休的，每個(gè)月養(yǎng)老金領(lǐng)到的標(biāo)準(zhǔn)有什么樣的變化？”*《國新辦機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革情況發(fā)布會(huì)答問文字實(shí)錄》，http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201502/t20150205_151406.htm.訪問時(shí)間：2015年10月26日。對(duì)于此類問題，在沒有健全的精算制度下，很難給出一個(gè)較為準(zhǔn)確的答案。為此，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)精算制度，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的順利實(shí)施將起到重要推動(dòng)作用。

3.機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌尚未實(shí)現(xiàn)。《決定》提出，“建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌；暫不具備條件的，可先實(shí)行省級(jí)基金調(diào)劑制度”，由此本次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革確立起省級(jí)統(tǒng)籌的目標(biāo)，但同時(shí)也為不能實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地區(qū)預(yù)留了退路。2015年7月28日，《山東省機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施辦法》發(fā)布，這是全國第一個(gè)地方性的具體實(shí)施辦法。在這一辦法中，山東省提出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度暫實(shí)行省級(jí)基金調(diào)劑制度，但要在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一政策、繳費(fèi)比例、待遇計(jì)發(fā)辦法、編制預(yù)算、信息平臺(tái)建設(shè)及業(yè)務(wù)流程等，待條件成熟后，再過渡到省級(jí)統(tǒng)籌*《山東出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革實(shí)施辦法》，http://news.ifeng.com/a/20150729/44300076_0.shtml.訪問時(shí)間：2015年10月26日。。而學(xué)術(shù)界認(rèn)為，省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，即養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)資金流的收入、支出、核算、管理、調(diào)劑的層級(jí)集中在省一級(jí)*《專訪鄭秉文：養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌為何舉步維艱？》，http://www.yicai.com/news/2013/06/2797412.html.訪問時(shí)間：2015年10月26日。。以此為標(biāo)準(zhǔn)，山東省機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的真正統(tǒng)籌層次應(yīng)該是市一級(jí)。那么山東省作為全國名列前茅的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，尚且沒有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，其他省份又能否實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)籌呢？如果不能實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)籌，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革又將面臨統(tǒng)籌層次過低的問題。對(duì)統(tǒng)籌層次過低的弊端，政界及學(xué)界早已達(dá)成共識(shí)：影響人員的流動(dòng)、降低基金的調(diào)劑和支付能力、增加管理成本、基金投資運(yùn)營的規(guī)模效益低等*《全國人大財(cái)經(jīng)委關(guān)于提高社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的研究總報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/npc/ztxw/tctjcxsbtxjs/2014-05/19/content_1863609.htm.訪問時(shí)間2015年10月26日。。為此，改革的順利實(shí)施亟需提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，最后過渡到全國統(tǒng)籌。

四、結(jié)論

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌改變了新中國成立以來一直實(shí)行的財(cái)政養(yǎng)老、個(gè)人不繳費(fèi)，并且退休金待遇也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他群體的不公問題。在我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展新常態(tài)背景下，這一轉(zhuǎn)軌將有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，能夠更好促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)，有利于發(fā)展多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，更好地適應(yīng)了新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新要求。然而這一次轉(zhuǎn)軌遠(yuǎn)不是簡單并軌，而是一場全方位的制度重構(gòu)和調(diào)整，為此，要慎重對(duì)待以下潛在風(fēng)險(xiǎn)：制度改革要避免陷入新的隱性雙軌制；要妥善解決財(cái)務(wù)可持續(xù)問題；要慎重對(duì)待職業(yè)年金發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)；尚存在缺乏相關(guān)制度配套的風(fēng)險(xiǎn)，即“漸進(jìn)式”延遲退休制度尚未出臺(tái)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)精算制度尚未健全及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌尚未實(shí)現(xiàn)。只有化解了上述風(fēng)險(xiǎn)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)才能順利實(shí)現(xiàn)。

[責(zé)任編輯：林舒]

Realistic Significance and Potential Risks in the Transition of Aging Insurance System for Governmental Organizations and Institutions

JIANG Yu-zhen

(School of Philosophy and Social Development, Shandong University； School of Public Management,Shandong University of Finance and Economics, Jinan 250104, P.R.China)

Abstract:In 2015, the Aging Insurance System for Governmental Organizations and Institutions realized its transition and established the Aging Insurance System based on the social fund plus individual account system, which changed the pension system supported by government finance. This transition has great significance to promote social equity, facilitate social mobility and develop a multi-pillar endowment insurance system, more adaptive to the economic, political and social demands of the “new normal” phase. Nevertheless, this reform is an all-rounded institutional reconstruction and therefore requires a prudent consideration of the following risks: avoiding the trap of new implicit “double-track” model,properly solving the problem of Financial Sustainability,cautiously coping with threats in occupational pension,adjusting the retirement age, establishing actuarial system and enhancing overall planning.

Keywords:Government organizations and institutions; Aging insurance system; System transition; System sustainability； Potential risks

收稿日期：2016—02—06

基金項(xiàng)目：山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目“人口老齡化與養(yǎng)老社會(huì)保障問題研究”(項(xiàng)目號(hào)12BSHJ02)。

作者簡介：姜玉貞，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院社會(huì)保障專業(yè)博士研究生(濟(jì)南250100)，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師(濟(jì)南250014)。