城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“村莊合并”中的職能轉(zhuǎn)變

聶玉霞

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，山東 泰安 271018)

?

城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“村莊合并”中的職能轉(zhuǎn)變

聶玉霞

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，山東 泰安 271018)

摘要：“村莊合并”是現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措。2015年中央一號文件確定：“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。正在各地推行的“村莊合并”不只是簡單地村莊拼湊及組織的集中化，而是農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動、農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變。在這一進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為離村民最近的政府起著主導(dǎo)作用，但也存在一系列失范行為。因此，如何正確定位其在村莊合并中的職能，確立其權(quán)力行使范圍，對于其更好地提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，保障農(nóng)民在村莊合并中的合法權(quán)益具有至關(guān)重要的意義。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村莊合并；職能轉(zhuǎn)變

西方國家將村看作地方政府的一個層級，對此問題的研究是放在地方政府合并視角下進(jìn)行的，西方學(xué)者側(cè)重從村莊合并原因、方式、保障、結(jié)果等方面進(jìn)行探討。在我國，村不是一級政府，村莊合并的實(shí)踐在2004年以后才開始大范圍推廣。我國學(xué)者側(cè)重從必要性、方式、農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)、法律規(guī)范等幾個方面闡述，[1]國內(nèi)外學(xué)者的研究成果為我國正在推行的村莊合并提供了借鑒和思考。村莊合并關(guān)系到社會的良性運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展，它是我國在農(nóng)村社會推行的又一重大改革。村莊合并的進(jìn)行，對優(yōu)化公共服務(wù)、節(jié)約農(nóng)村社會資源、探索鄉(xiāng)村治理模式、推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面有著非常重要的意義。

一、城鎮(zhèn)化背景下的“村莊合并”

伴隨著城鎮(zhèn)化的深入，我國大批村莊被合并。村莊合并的政策來源可以追溯到2004年中央1號文件：進(jìn)一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和財(cái)政供養(yǎng)人員，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，有條件的可實(shí)行并村。與此同時(shí)，全國各地都陸續(xù)開展了“村莊合并”。村莊合并使得村委會數(shù)量驟減，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年至2007年十年間，全國村委會由92.8萬銳減31.4萬，陡降至61.4萬。[2]

村莊合并是改革農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和管理體制的探索，發(fā)生村莊合并的動因主要包括以下幾個方面：

首先，由黨中央和國務(wù)院推動所致。黨和政府歷來重視“三農(nóng)”問題，將其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重中之重，中央政府采取各種各樣的政策來支持和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了提升農(nóng)村整體競爭力和農(nóng)村社會治理科學(xué)化水平，整合農(nóng)村公共資源，實(shí)現(xiàn)資源集約化、規(guī)模化，優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)，提高基層辦事效率，轉(zhuǎn)變干部工作作風(fēng)和辦事方式，節(jié)約行政成本，中央出臺村莊合并政策，其中尤以2004年最為明確，此后又在多個1號文件中提及鄉(xiāng)村治理問題，在中央文件精神的指引下，全國基層積極響應(yīng)。[3]由此自上而下掀起了一股合村并點(diǎn)的“農(nóng)村社區(qū)化”大潮。

其次，農(nóng)村稅費(fèi)的取消及帶來的財(cái)政壓力。農(nóng)村稅費(fèi)的取消雖然規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支和管理，對中央和省里的財(cái)政壓力并不大，但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府沖擊卻是巨大的。以安徽省S縣為例，2004年其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅比2000年減少2974.56萬元。[4]2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，出現(xiàn)了兩方面的新問題：一是減輕了村干部的工作量。對于村干部來說，收取稅費(fèi)是一年之中耗費(fèi)精力最多也是最重要的事情，稅費(fèi)取消極大地減輕了他們的工作量。二是稅費(fèi)取消的同時(shí)也取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的政策外收入，鄉(xiāng)、村兩級收入來源大大減少。[5]鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨巨大的收支平衡壓力，尤其是村級缺少了重要的收入來源而支出卻不斷增加，這給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極大的財(cái)政壓力。

最后，城鎮(zhèn)化引起的農(nóng)村“空心化”及農(nóng)村衰敗的影響。截至2011年，城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)人口為69 079萬人，比上年增加2100萬人；鄉(xiāng)村人口65 656萬人，比上年減少1456萬人。城鎮(zhèn)人口比鄉(xiāng)村人口多3423萬人。[4]從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和和農(nóng)村發(fā)展的人口數(shù)量逐步下降，大量土地荒廢，農(nóng)村宅基地空置，形成“空心村”，造成資源浪費(fèi)。由于農(nóng)村常駐人口數(shù)量的減少和老齡化嚴(yán)重使得村莊治理水平每況愈下，分散居住狀態(tài)不利于農(nóng)村各種社會組織的成長，伴隨著空心村、留守村的出現(xiàn)，農(nóng)村兩委職能在不斷地弱化和萎縮。在此背景下，村莊合并可以在一定程度上集聚鄉(xiāng)村資源，優(yōu)化村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)，農(nóng)村內(nèi)部各群體大都從自身利益出發(fā)對村莊合并進(jìn)行理性行為選擇。就村干部而言，推動村莊合并可擴(kuò)大其權(quán)威，拓展其可支配資源的范圍，在村務(wù)執(zhí)行中增強(qiáng)影響力。就村民而言，村莊合并可能使土地資源整合，從整體上獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會，也為獲得直接利益提供了可能性。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“村莊合并”中的職能分析

村莊合并作為鄉(xiāng)村治理的一種形式，在其推行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中扮演著重要角色，發(fā)揮了重要作用。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“村莊合并”中的作用

現(xiàn)階段的村莊合并基本上都是政府主導(dǎo)的自上而下的村莊合并，政府的作用主要是指在村莊合并中，政府行使哪些職責(zé)？如何行使？什么可為？什么不可為？[6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為離農(nóng)民最近的政府，在主導(dǎo)性作用方面表現(xiàn)出與其自身特點(diǎn)相符的內(nèi)容。

1.規(guī)劃職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為村莊合并的組織者與政策實(shí)施者，村莊合并的總體設(shè)置、項(xiàng)目規(guī)劃、合并后新農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、社區(qū)層面的工作人員培訓(xùn)、制度規(guī)范等都必然離不開其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃。村莊合并所涉及的問題方方面面，單純地依靠農(nóng)民自己或村級管理組織難以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)將其控制在一定范圍內(nèi)并進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)劃，才能設(shè)置合理的新農(nóng)村社區(qū)，達(dá)到新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)管理的目標(biāo)，履行好社會管理職能。

2.管理指導(dǎo)職能

在村莊合并的變遷中，必然存在一系列矛盾和問題。村莊合并中村社內(nèi)部成員之間的各種利益沖突怎么平衡？合并后集體資產(chǎn)如何處置？各村的債務(wù)如何償還？合并后干部如何選拔？在合并中如何維護(hù)村民自治？如何保護(hù)農(nóng)民利益？如何解決鄉(xiāng)政村辦的問題？新型社區(qū)該如何組織？如何提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量？誰是農(nóng)民搬遷后多出來建設(shè)用地的受益者？如何處理村莊合并與農(nóng)民參與的關(guān)系？再加上農(nóng)民上樓難題、再就業(yè)問題、社會治安問題等，解決這些矛盾和問題必須加強(qiáng)政府管理，全面引導(dǎo)。既要保證村莊合并中的公平公正，又要防止出現(xiàn)由村莊合并引發(fā)的貧富差距拉大問題。既要保證合并方向正確，合并前充分征求村民意見，又要保障合并過程穩(wěn)定、合并效果滿意。既要保證執(zhí)行黨的路線方針政策，又要保障社區(qū)居民的各項(xiàng)政治權(quán)利得到落實(shí)，為此，政府必須在村莊合并過程中履行管理和指導(dǎo)職能。

3.優(yōu)化公共服務(wù)職能

目前，有些村莊合并的村民對合并狀況不太滿意，就是因?yàn)檎兄Z的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)沒有跟上，社會保障沒有兌現(xiàn)。[7]由于村莊合并后農(nóng)民的社會保障水平并沒有大的提升，公共資源配置及公共服務(wù)在某些合并地區(qū)短時(shí)間內(nèi)難以獲得顯著改善，對社區(qū)衛(wèi)生及計(jì)劃生育、文化、教育、體育、秩序維持及社區(qū)救助等服務(wù)需求仍然較大，而這些職能在農(nóng)村社區(qū)很難通過社會組織來提供，這樣，優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量、滿足群眾日益增長的服務(wù)需求主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)。

4.評價(jià)考核職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，通過構(gòu)建村莊合并的評價(jià)指標(biāo)體系，對村莊合并前后的財(cái)政狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、公共服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)的變化、村民意愿程度、村民自治程度等指標(biāo)進(jìn)行對比分析，對各地的村莊合并績效進(jìn)行科學(xué)評估，對于進(jìn)一步規(guī)范村莊合并有著重要的參考作用。因此，評價(jià)考核職能也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要職能。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“村莊合并”中的職能失范分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)起著上連國家、下接鄉(xiāng)村社會的橋梁作用，其行政職能履行的效果關(guān)系整個大局的穩(wěn)定和發(fā)展。當(dāng)前城鎮(zhèn)化背景下，在村莊合并過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然存在著缺位、越位、錯位現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重影響政府的行政效率，也在很大程度上影響了鄉(xiāng)村治理，降低了政府的公信力。因此，根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行角色和職能的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)今行政改革的重要課題。

1.在村莊合并的規(guī)劃問題上，部分決策者規(guī)劃欠科學(xué)

村莊合并涉及拆遷安置、房屋筑造、新居建設(shè)征地、房屋戶型設(shè)計(jì)、拆遷補(bǔ)償、新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)建設(shè)等方方面面，需要大量的事前調(diào)查、事中監(jiān)督和事后評估，充分地做好全局規(guī)劃，一絲不茍，因地制宜，讓群眾滿意。另外，政策的制定需具前瞻性，要登高望遠(yuǎn)，不能只顧眼前，否則極易造成有限資源的巨大浪費(fèi)。目前，在實(shí)際操作中，村莊合并的規(guī)劃和實(shí)施指導(dǎo)多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府來制定。

受客觀條件的限制，村莊合并相當(dāng)程度上成了在政府操控下的一場運(yùn)動。許多政策在制定時(shí)過于寬泛和抽象，導(dǎo)致執(zhí)行者自由裁量權(quán)過大或歪曲事實(shí)的現(xiàn)象。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在人員配備、知識水平、業(yè)務(wù)技能、財(cái)政能力、政策執(zhí)行能力等方面條件有限，特別是有些行政人員缺乏對村莊規(guī)劃的基本原則、專業(yè)知識及程序的了解，僅僅為了向城市看齊，實(shí)行一刀切，沒有經(jīng)過項(xiàng)目論證就進(jìn)入實(shí)施階段，最終因?yàn)橐焉像R的項(xiàng)目不符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際而終止。由于決策者眼光不夠長遠(yuǎn)，將不適合居住區(qū)進(jìn)行了再次規(guī)劃使用，一旦付諸實(shí)施將會造成資源的極大浪費(fèi)。

2.在人事及土地資源管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能出現(xiàn)越位、錯位、失位現(xiàn)象

在人事管理上，主要體現(xiàn)在合并后新農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔和考核上，其確定和評價(jià)往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又大多從自身利益出發(fā)辦事。例如，相當(dāng)多地區(qū)沒有在合并后的新社區(qū)開展普選，而是根據(jù)合并前各個村莊的規(guī)模和人數(shù)來分配名額，以此來確定各村在領(lǐng)導(dǎo)班子中的比例。一旦改變了這個分配方式，就會引發(fā)某些村民不滿，甚至到社區(qū)鬧事的情況，導(dǎo)致整個社區(qū)不穩(wěn)定。由此可見，傳統(tǒng)的村莊治理模式?jīng)]有發(fā)生改變，在中國熟人或半熟人的社會中，外來人員是很難介入到本村村務(wù)當(dāng)中的，農(nóng)民對外來人員有著相當(dāng)強(qiáng)的抵制心理。在維持農(nóng)村社會秩序和社會管理方面，本村的農(nóng)村精英更能有效地發(fā)揮作用。

在土地資源管理上，按照國務(wù)院1993年頒布實(shí)施的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，村莊合并的一般程序是：村莊合并改造規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級政府上報(bào)，只有經(jīng)過審核批準(zhǔn)，才能正式啟動，村民的宅基地及地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)自行決定，為此許多地方政府制定了與之相適應(yīng)的規(guī)章制度。在現(xiàn)實(shí)中，絕大多數(shù)地方的宅基地補(bǔ)償、地上附著物的補(bǔ)償是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、村兩委協(xié)助完成。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行過程中隨意擴(kuò)大自由裁量權(quán)，執(zhí)行力出現(xiàn)偏差、實(shí)施不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致同房不同價(jià)或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨意的現(xiàn)象，引起相鄰區(qū)域農(nóng)民對補(bǔ)償?shù)呐时群筒粷M，再加上政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身就不高，不符合市場發(fā)展趨勢，引起許多農(nóng)民不滿。另外，合并后被騰出來的原本用于復(fù)耕的土地通過政府的增減掛鉤政策和各種形式的置換最終卻變成建設(shè)用地，集體和農(nóng)民失去了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。

3.在財(cái)政問題上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力薄弱致使支持難度增加

村莊合并需要巨大的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，在我國農(nóng)村地區(qū)，單純依靠村集體資產(chǎn)及村民自身的各項(xiàng)條件難以完成村莊合并，村莊合并成本巨大，且不僅僅涉及物力財(cái)力，為此，必須尋求政府及其他非政府組織的大力支持，實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作。由于分稅制使財(cái)權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移，而且轉(zhuǎn)移支付制度并不完善，城鎮(zhèn)化過程中，縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府的責(zé)任越來越重，再加上農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大、隱性化的特點(diǎn)，全國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政吃緊，甚至出現(xiàn)負(fù)債情況。2012年，《瞭望》新聞周刊對全國8個省份300名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的調(diào)查問卷顯示，全國有近 80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債。[8]甚至部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債上億元人民幣左右。在此形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政上自顧不暇，根本無力支撐村莊合并所需的財(cái)力，這也成為村莊合并進(jìn)程緩慢的原因之一。

4.在村莊合并的主體地位上，農(nóng)民主體性地位缺失

村莊合并的直接目標(biāo)群體應(yīng)該是農(nóng)民，村莊合并直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。村莊合并以農(nóng)民需求和農(nóng)民利益為本，政府應(yīng)該更多地扮演合并政策制定者、合并秩序維持者、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供者、利益關(guān)系協(xié)調(diào)者等角色。村莊合并本身并不是目的，而是促使農(nóng)民過上更好生活的手段。因此在合并中應(yīng)該以人為本、以“農(nóng)民為本”。然而，在實(shí)際生活中農(nóng)民的主體性地位卻很難體現(xiàn)。在合并之前，許多地方政府沒有經(jīng)過實(shí)踐調(diào)查，不征求農(nóng)民意見，忽視農(nóng)民需求，自主地制訂合并政策，決定合并事務(wù)，導(dǎo)致目標(biāo)高大空、不落地，具體實(shí)施時(shí)，農(nóng)民不接受，阻力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出領(lǐng)導(dǎo)干部的想象。例如在宅基地拆遷、耕地補(bǔ)償、農(nóng)戶新宅面積等問題上，大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面決定，地方政府唱“主角”。農(nóng)民的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和參與權(quán)被忽視甚至置否。另一方面，政府在推行村莊合并時(shí)，更多地從自身利益出發(fā)，有時(shí)甚至為了增加用地指標(biāo)或片面追求政績，或者以各種名義私自進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換或調(diào)整，或者盲目拆建，擅自開展增減掛鉤，農(nóng)民“被迫上樓”，從騰出來的宅基地或土地資源整合中難以獲得實(shí)際收益。因此，農(nóng)民目標(biāo)性地位的缺失可能帶來一系列嚴(yán)重后果。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“村莊合并”中的職能轉(zhuǎn)變

(一)進(jìn)行村莊合并，要堅(jiān)持規(guī)劃先行，制定村莊遷、撤、并標(biāo)準(zhǔn)

合理的規(guī)劃依據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的邏輯和規(guī)律，同時(shí)合理的規(guī)劃也是村莊合并的依據(jù)和指南。進(jìn)行村莊合并的時(shí)間、地點(diǎn)、方式和方法要以農(nóng)民實(shí)際需求為標(biāo)準(zhǔn)，不能只關(guān)注資源整合的集約化程度，不顧甚至漠視民眾利益。政府在進(jìn)行村莊規(guī)劃時(shí)，既要立足現(xiàn)實(shí)、腳踏實(shí)地，又要關(guān)注長遠(yuǎn)、適當(dāng)前瞻。村莊規(guī)劃要防止只重視村莊建設(shè)，輕視后續(xù)管理，只重視住宅設(shè)計(jì)，輕視配套服務(wù)。要不斷研究新情況，解決新問題。按照公眾參與、可持續(xù)發(fā)展、以人為本的、注重環(huán)境的原則，根據(jù)村莊地理位置、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)承受能力、宗教信仰等特點(diǎn)力求使村莊改造模式多元化。例如要考慮農(nóng)村生活垃圾處理、污水排放管理、飲用水源、消防設(shè)施的安排、農(nóng)具及糧食存放、人畜分離等等。村莊合并的規(guī)劃最好聘請專業(yè)團(tuán)隊(duì)參與，同時(shí)成立各項(xiàng)監(jiān)督小組，防止政府權(quán)力干預(yù)不當(dāng)，切忌朝令夕改或?qū)⒅唛w，防止“領(lǐng)導(dǎo)換、規(guī)劃變”的情況發(fā)生，要使村莊規(guī)劃的制度化和法律化，保證村莊合并規(guī)劃的連續(xù)實(shí)施，達(dá)到規(guī)劃的目的。有專家指出，要想真正建設(shè)一個 21 世紀(jì)有中國特色社會主義可持續(xù)發(fā)展的新農(nóng)村，沒有一個嚴(yán)格按法律法規(guī)制定、從實(shí)際出發(fā)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的村莊規(guī)劃是斷然不行的。[9]

(二)在人事管理與土地資源管理上，減少職能越位、錯位、失位的發(fā)生

在村莊合并后的人事管理上，可按照實(shí)際情況推行社區(qū)自治。社區(qū)干部真正按照平等、民主、公開、公正原則進(jìn)行直接選舉，可采取網(wǎng)上電子投票的方式，真正變“上級任命”為“公推直選”。也可采用候選人進(jìn)行競職演講和現(xiàn)場答疑解惑等環(huán)節(jié)，使所有候選人真正直面社區(qū)黨員、居民群眾。在此過程中，更要防止賄選、暗箱操作。同時(shí)要防止農(nóng)村宗族勢力、流氓黑惡勢力向基層組織滲透，干擾社區(qū)民主政治運(yùn)作，真正確立支撐社區(qū)化管理運(yùn)作的政治保障。適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村流動性、異質(zhì)性的特征，村莊合并后的農(nóng)村社區(qū)自治逐漸成為一種新的自治形式。在此過程中，政府始終都應(yīng)扮演利益協(xié)調(diào)者、運(yùn)作過程監(jiān)督者的角色，只做方向引導(dǎo)而非直接參與，更不能從中獲利。在土地資源管理上，村莊合并后土地資源集中化、規(guī)?；厔菝黠@。從實(shí)際情況來看，許多農(nóng)民的土地被征用后流轉(zhuǎn)到公司和大的農(nóng)村承包戶，抑或政府通過土地資源掛鉤政策將耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。在這樣的背景下，如果騰出來的土地在數(shù)量和用途管理上沒有控制和監(jiān)督機(jī)制，土地資源有可能會使用不當(dāng)甚至有被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。為避免這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行土地資源適度集聚的同時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格實(shí)行耕地的用途管制，嚴(yán)格執(zhí)行“土地增減掛鉤”政策，更要防止為了提高政府業(yè)績，將大量農(nóng)耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)地。為此，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在2014年11月20日出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，其中明確指出：要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。

(三)實(shí)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，加大村莊合并的公共服務(wù)投入

我國目前的財(cái)政體制雖然是“分灶吃飯”，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入基本上依靠的是上級的劃撥，本身可支撐的收入來源較少。這就需要將分稅制在省級以下政府貫徹到底。按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)”的原則，力求實(shí)現(xiàn)省以下在財(cái)政層級上的減少即財(cái)政層級扁平化。實(shí)行中央與各級地方政府直接面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，確保支付資金真正全部到達(dá)基層政府手中，防止擠占、挪用、截留現(xiàn)象。進(jìn)一步完善其財(cái)稅體制，使各級政府事權(quán)與財(cái)政能力相統(tǒng)一，緩解基層政府財(cái)政困難，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有能力為村莊合并后續(xù)管理的規(guī)范以及公共服務(wù)提供財(cái)政保障。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級政府之間事權(quán)關(guān)系，在公共服務(wù)和社會管理方面擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)村距離最近的基層政府，對農(nóng)村的實(shí)際情況最為了解，農(nóng)村公共服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量在相當(dāng)程度上都依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的提供。在社會管理的重點(diǎn)問題、管理手段和方式方法等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)享有更多的發(fā)言權(quán)。在實(shí)際運(yùn)作過程中，壓力型體制使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊合并的公共服務(wù)投入并不多，往往把財(cái)政撥款更多地用于那些能迅速提高經(jīng)濟(jì)業(yè)績的項(xiàng)目上，例如房地產(chǎn)等。要建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，逐步下放與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責(zé)任務(wù)相稱的管理權(quán)限，改變目前有責(zé)無權(quán)的狀況。事權(quán)的劃分與政府的職能密切相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能上主要是為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境，而不是只對上級負(fù)責(zé)，要上下兼顧。以法律形式對事權(quán)與財(cái)權(quán)重新進(jìn)行規(guī)范，力求各級政府都有穩(wěn)定的稅源，以滿足各自的職能運(yùn)轉(zhuǎn)需求。

(四)轉(zhuǎn)變工作方式，減少行政直接干預(yù)，尊重農(nóng)民意愿

美國學(xué)者羅伯特·B·登哈特在其《新公共服務(wù)——服務(wù)而不是掌舵》中指出，政府應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公民而不是服務(wù)于顧客，強(qiáng)調(diào)追求公共利益和公共責(zé)任，重視公民權(quán)。[10]伴隨著市場經(jīng)濟(jì)逐步成熟，公民權(quán)的興起使傳統(tǒng)的管治模式受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。管制型政府以政治或行政控制為主，地方政府無法與農(nóng)民建立起信任關(guān)系，政府在百姓心中是高高在上的官僚，農(nóng)民內(nèi)心反感。政府與民眾關(guān)系的不和諧導(dǎo)致社會矛盾增多，甚至?xí)l(fā)生群體性事件，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，人民受教育程度的提高，政治參與意識逐步增強(qiáng)，傳統(tǒng)的管制模式極大地束縛了公民權(quán)利的發(fā)展，因此，放松管制，最大限度地減少行政干預(yù)，由直接控制向責(zé)任型和服務(wù)型轉(zhuǎn)變成為時(shí)代和人民的共同需要。

在中國的行政序列中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政人員作為基層的行政領(lǐng)導(dǎo)者，其整體素質(zhì)不高，絕大多數(shù)依然沿襲傳統(tǒng)思維模式，迫切需要突破傳統(tǒng)思維框架，轉(zhuǎn)變工作理念及工作方式。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從公共服務(wù)施政理念出發(fā)，改變權(quán)力運(yùn)行方式，變管控型行政方式為引導(dǎo)型行政方法，最大限度地保護(hù)農(nóng)民利益，變控制者為真正的協(xié)調(diào)者、服務(wù)者。

參考文獻(xiàn)

[1]聶玉霞，宋明爽.國內(nèi)外關(guān)于“村莊合并”研究述評[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2015(1)：73-78.

[2]唐皇鳳，冷笑非.村莊合并的政治、社會后果分析：以湖南省AH縣為研究個案[J].社會主義研究，2010(6)：91-96.

[3]邢健.國家建設(shè)視角下的村莊合并政策研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(4)：73-78.

[4]饒靜.如何應(yīng)對農(nóng)村空心化問題？[N].農(nóng)民日報(bào)，2013-06-04(03) .

[5]吳理財(cái).農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果——以安徽省為例[EB/OL](2015-11-03)[ 2015-12-05]http://www.cssn.cn/zzx/xsdj_zzx/wlc/201511/t20151103_2557014.shtml

[6]許才明.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的主導(dǎo)作用[J].行政論壇，2007(2)：63-66.

[7]李昌平，馬士娟，曹雅思.對“撤村并居”、“農(nóng)民上樓”的系統(tǒng)思考[J].中國黨政干部論壇，2011(3)：33-36.

[8]張興軍，張濤，陳冀，等.全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)高負(fù)債普遍嚴(yán)重影響基層執(zhí)政能力[J].瞭望新聞周刊，2012(33)：19-5

[9]蘇亞.德國落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)政策考察報(bào)告[J].北方經(jīng)濟(jì)，1995 (6)：33-35.

[10] 羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特.新公共服務(wù)——服務(wù)而不是掌舵[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：25-25.

(編輯：武云俠)

Functional transformation of township government in mergence of villages in the urbanization

Nie Yuxia

(CollegeofHumanitiesandLaw,ShandongAgriculturalUniversity,Taian271018,China)

Abstract:The mergence of villages, an important measure to improve the structure of rural governance and to accelerate the urbanization, is not simply patchwork of village or centralized organization, but the change in the rural social structure, agricultural production, rural lifestyle. In this process, township government has played a dominant role, but there is still a series of anomalous behavior. Therefore, positioning its functions and establishing its power scope is of significance in order to provide high-quality public services, protect the legitimate rights and interests of farmers in the mergence of villages.

Key words:Urbanization；Township government；Mergence of villages； Functional transformation

收稿日期：2015-12-13

作者簡介：聶玉霞(1980-)，女(漢)，山東青州人，講師，碩士，主要從事基層政權(quán)與鄉(xiāng)村治理方面的研究。

基金項(xiàng)目：山東省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目(14DZZJ03)；泰安市社會科學(xué)項(xiàng)目(15-YB-001)

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)07-0507-06