論我國高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的構(gòu)成、來源與性質(zhì)

唐 漢 琦

（廈門大學(xué)　教育研究院，福建　廈門　361005）

● 學(xué)術(shù)關(guān)注：高校內(nèi)部權(quán)力及其制約與監(jiān)督研究

論我國高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的構(gòu)成、來源與性質(zhì)

唐 漢 琦

（廈門大學(xué)教育研究院，福建廈門361005）

特約主持人：別敦榮

主持人話語：我曾經(jīng)對高校權(quán)力問題進行過專門研究，原想寫這個按語會很簡單。但到了下筆的時候，卻感到似乎無從下筆。仔細一想，這也正常，因為高校權(quán)力是一個復(fù)雜的問題，真的要很清楚明晰地予以解釋和說明，不是一件容易的事情。這也正說明了高校權(quán)力問題非常有研究的必要。盡管理論界關(guān)于高校權(quán)力的研究不少，但大多比較抽象，對我國高校的針對性不足。另一方面，我國高校權(quán)力運行一向保持了高度集中統(tǒng)一，且人治色彩濃厚。在高校權(quán)力結(jié)構(gòu)中，盡管不乏監(jiān)督權(quán)力及其責(zé)任部門，但卻形同虛設(shè)，功能薄弱。近年來，在反腐敗斗爭中，高校腐敗案件頻發(fā)，一時之間，一貫清水衙門的高校領(lǐng)導(dǎo)似乎也成為了高腐職業(yè)，高校領(lǐng)導(dǎo)干部成為了高腐人群。究其原因，高校領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)不能說沒有影響，但可能更為關(guān)鍵的是，高校權(quán)力制度存在嚴重漏洞難辭其咎。因此，研究高校權(quán)力及其運行機制與結(jié)構(gòu)問題，從理論上廓清高校權(quán)力的性質(zhì)、來源、結(jié)構(gòu)、運行要求，包括監(jiān)督與制約的機制，不僅對于認識高校權(quán)力制度的本質(zhì)具有重要的理論意義，而且對于完善高校權(quán)力運行的制約與監(jiān)督體系、防范或杜絕權(quán)力運行的中的腐敗現(xiàn)象有著十分重要的現(xiàn)實意義。2014年，大連理工大學(xué)原黨委書記張德祥教授承擔了教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“高校內(nèi)部權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系研究”，我應(yīng)邀負責(zé)項目第一子課題“高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督的理論基礎(chǔ)”的研究任務(wù)。這個子課題的研究內(nèi)容主要是對高校內(nèi)部權(quán)力進行理論解釋，對高校內(nèi)部權(quán)力運行制約與監(jiān)督的基本問題進行理論剖析。我組織團隊成員開展了研究，經(jīng)過多輪研討和反復(fù)修改，完成了一批中期研究成果。這里呈獻給讀者的四篇相關(guān)研究成果主要對高校內(nèi)部權(quán)力及其運行制約與監(jiān)督進行理論闡發(fā)。

現(xiàn)代高等學(xué)校是典型的利益相關(guān)者組織，關(guān)涉多方利益，利益關(guān)系是權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)，多元利益決定了權(quán)力的多元化。從我國高等學(xué)校的內(nèi)部利益相關(guān)者構(gòu)成來看，主要包括黨委會及黨員群體、以校長為首的管理人員、教職工群體以及學(xué)生群體等，由此也就形成了與不同利益相關(guān)者相對應(yīng)的多元權(quán)力，主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主參與權(quán)力等。作為后發(fā)外生型高等教育國家，我國高校內(nèi)部權(quán)力的發(fā)展來源和合法性依據(jù)既在一定程度上符合大學(xué)組織的權(quán)力發(fā)展規(guī)律，又強烈地體現(xiàn)了我國對高校內(nèi)部權(quán)力運行與制約的人為設(shè)計。此外，高校內(nèi)部權(quán)力的多元化，還體現(xiàn)在權(quán)力產(chǎn)生、分配以及運行等環(huán)節(jié)的不同特征，從而呈現(xiàn)出內(nèi)生性與外鑠性、等級性與平等性、強制性與協(xié)商性等不同屬性的差異。

高校內(nèi)部權(quán)力；構(gòu)成；來源；性質(zhì)

現(xiàn)代高等學(xué)校關(guān)涉多方利益，利益關(guān)系是權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)，多元利益關(guān)系促使高等學(xué)校成為一個多元權(quán)力博弈的教育與學(xué)術(shù)機構(gòu)。那么，高等學(xué)校內(nèi)部究竟包含哪些權(quán)力類型，這些權(quán)力來源于哪里，具有什么屬性特征，這是我們探究高校內(nèi)部權(quán)力運行與制約復(fù)雜關(guān)系的邏輯起點。

一、我國高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的多元構(gòu)成

現(xiàn)代高等學(xué)校是一個復(fù)雜的利益相關(guān)者組織，其教育性、學(xué)術(shù)性以及公益性的多元利益關(guān)系特征決定了其內(nèi)部權(quán)力的構(gòu)成是多元多樣的。關(guān)于“權(quán)力”一詞，在西方，該詞最早源于拉丁語“potestas”，在英文中演變?yōu)椤皃ower”，意為“力量、能力等”。在中文中，“權(quán)”最早是指一種衡量重量的器具，后來引申為兩種含義：一是指衡量審度，如孟子說“權(quán)，然后知輕重”；二是指制約別人的能力。在現(xiàn)代東西方語境中，“權(quán)力”依然沒有一個共識的定義，一般而言，權(quán)力是指影響或支配他人行為的一種合法的正當?shù)牧α炕蚰芰?。就高等學(xué)校而言，美國著名高等教育學(xué)家伯頓·克拉克認為高校內(nèi)部存在著10種權(quán)力，即個人統(tǒng)治（教授統(tǒng)治）、集團統(tǒng)治（教授統(tǒng)治）、行會權(quán)力、專業(yè)權(quán)力、魅力權(quán)威、董事會權(quán)力（院校權(quán)力）、官僚權(quán)力（院校權(quán)力）、政府權(quán)力、政治權(quán)力以及學(xué)術(shù)寡頭權(quán)力等［1］124，并將這些從高等教育系統(tǒng)最上層（國家）到最底層（系或講座）的決策機構(gòu)和群體所享有的權(quán)力統(tǒng)稱為“學(xué)術(shù)權(quán)力”［1］185?？死擞谩皩W(xué)術(shù)權(quán)力”這一概念統(tǒng)稱高等教育系統(tǒng)中的所有權(quán)力類型，雖然突出了高等教育的學(xué)術(shù)性，卻忽視了高等教育的公共性，且容易造成高校內(nèi)部多元權(quán)力的混亂，忽略了不同于“學(xué)術(shù)權(quán)力”的其他權(quán)力類型的特殊性。國內(nèi)部分學(xué)者敏銳地覺察到了這一劃分的模糊性，并積極研究高校內(nèi)部權(quán)力劃分的多樣性。別敦榮較早提出高校內(nèi)部權(quán)力包含兩類權(quán)力的觀點，一類是教師權(quán)力，包括教師個人和教師集體非行政性的學(xué)術(shù)權(quán)力；另一類是行政性權(quán)力。［2］張德祥進一步指出，高校內(nèi)部權(quán)力主要由學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力兩部分組成，前者是學(xué)術(shù)人員所擁有和控制的權(quán)力，后者指高校行政機構(gòu)和行政人員擁有的權(quán)力，主要表現(xiàn)為校長的權(quán)力、處長的權(quán)力、科長的權(quán)力。［3］20-22此后，高校內(nèi)部權(quán)力主要由學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力構(gòu)成的觀點逐漸為我國高等教育界廣泛認可。當然，也有學(xué)者反對，認為從行政法的角度看，“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”之爭是一個在邏輯上不存在，在現(xiàn)實中缺乏依據(jù)的“假問題”，“學(xué)術(shù)權(quán)力”與“行政權(quán)力”本就是同一種權(quán)力——大學(xué)自治權(quán)力或大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，因此，高校內(nèi)部權(quán)力實際上只是在教師組群、學(xué)生組群、管理人員及其他輔助人員等不同組群之間進行分配的一種自治權(quán)或自主權(quán)而已。［4］將高校內(nèi)部權(quán)力統(tǒng)歸于大學(xué)自治權(quán)或大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，顯然與克拉克所統(tǒng)稱的“學(xué)術(shù)權(quán)力”一樣，只不過是高校內(nèi)部各種不同權(quán)力的一種統(tǒng)稱罷了，此外，辦學(xué)自主權(quán)在不同組群之間的分配實際上也就說明了不同群體擁有的權(quán)力具有差異性。因此，高校內(nèi)部權(quán)力除了學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力以外，還存在其他方面的權(quán)力，從權(quán)力行使主體的角度來說，還包括如一般教師、教輔人員和學(xué)生的權(quán)力等。［5］總之，隨著研究的不斷深入，人們?nèi)找嬲J識到高校內(nèi)部權(quán)力是多元多樣的。

盡管高校內(nèi)部權(quán)力是多元的，但究竟包含哪些權(quán)力類型卻尚未形成共識，不同的學(xué)者從不同的觀察角度就提出不同的高校內(nèi)部多元權(quán)力類型。如以權(quán)力主體和內(nèi)容為標準，將我國高校內(nèi)部權(quán)力劃分為黨委、校長以及教師分別掌握的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力等三種權(quán)力類型。［6］8也有從高校的主要活動群體的角度指出，高校內(nèi)部權(quán)力系統(tǒng)由教師、學(xué)生和管理人員的學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力和行政權(quán)力共同構(gòu)成，并強調(diào)我國高校學(xué)生權(quán)力長期遭受遮蔽，呼吁重新予以保障。［7］還有則從我國現(xiàn)行法律明示或默示的角度指出，我國高校是一個包含政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及民主管理權(quán)力等四種基本權(quán)力的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，其中政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和行政權(quán)力居于強勢地位，學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力則處于相對的弱勢處境。［8］此外，還有從高校的組織結(jié)構(gòu)出發(fā)，認為我國高校主要存在四個系統(tǒng)，即黨組織系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、學(xué)術(shù)系統(tǒng)、社群系統(tǒng)。黨組織系統(tǒng)由高校黨委會及其職能部門構(gòu)成，對高校進行政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，堅持政治原則，把握政治方向，對學(xué)校重大問題行使最終決策權(quán)等；行政系統(tǒng)由校長和其領(lǐng)導(dǎo)的副校長、校長助理等組成的校長辦公會議，以及各行政職能部門、各院院長等構(gòu)成，執(zhí)行黨委決策和學(xué)術(shù)系統(tǒng)的學(xué)術(shù)決議等；學(xué)術(shù)系統(tǒng)由教授、副教授等教師組成的學(xué)術(shù)委員會、教授會、學(xué)位委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會等構(gòu)成的學(xué)術(shù)組織系統(tǒng)，參與或自主決定學(xué)術(shù)事務(wù)；社群系統(tǒng)主要指其他教職員工、學(xué)生等組成的教職工代表大會、學(xué)生代表大會等，他們有限參與或監(jiān)督評價其他系統(tǒng)的工作。與這四個系統(tǒng)相對應(yīng)的高校內(nèi)部權(quán)力就是政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力等。［9］總的來說，這些高校內(nèi)部權(quán)力類型從不同的角度揭示了高校內(nèi)部權(quán)力構(gòu)成的復(fù)雜性，但它們的共性也是顯而易見的，即都將高校看作是一個由多元主體及其多元利益、多元關(guān)系、多元活動構(gòu)成的利益相關(guān)者組織，高校內(nèi)部的多元權(quán)力某種程度上源自于多元主體之間的利益關(guān)系差異。由于制度、法規(guī)、傳統(tǒng)的差異，不同國家的高等教育系統(tǒng)，高等學(xué)校的利益相關(guān)者構(gòu)成也會略有差別，就我國而言，高校內(nèi)部的利益相關(guān)者主要包括學(xué)校黨委會及黨員群體、以校長為首的行政管理人員、教職員工群體、學(xué)生群體等，由此也就形成了不同利益相關(guān)者的不同權(quán)力類型，相應(yīng)地有政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力。此外，在高校的共同治理中，多元主體不只是分權(quán)分工的，同時也強調(diào)共同參與，強調(diào)民主監(jiān)督，因而，在高校內(nèi)部權(quán)力中還包含一種民主參與權(quán)力類型。從現(xiàn)代高等教育的角度來說，作為典型的利益相關(guān)者組織，高校的多元權(quán)力源自于不同利益相關(guān)者的利益訴求，但是，從歷史發(fā)展和當代實踐的角度來說，高校內(nèi)部權(quán)力的來源和依據(jù)又具有深刻的歷史內(nèi)涵和鮮明的國別特色。

二、我國高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的來源與依據(jù)

高校內(nèi)部權(quán)力是由多種多樣的權(quán)力類型構(gòu)成的，但這些權(quán)力并不是從大學(xué)誕生之日起就存在的，而是隨著大學(xué)組織的發(fā)展，以及外部社會環(huán)境的變化，在不斷發(fā)展的多元利益關(guān)系互動中形成的。因此，高校內(nèi)部權(quán)力具有不同的發(fā)展來源和合法性依據(jù)，對我國高校內(nèi)部權(quán)力而言，亦是如此，只不過發(fā)展來源和合法性依據(jù)更多地體現(xiàn)在中國高等教育管理的體制特點、發(fā)展目標、政策法規(guī)以及文化傳統(tǒng)中。

（一）政治權(quán)力

大學(xué)的組織發(fā)展史表明，大學(xué)內(nèi)部首先由教師與學(xué)生構(gòu)成權(quán)力關(guān)系，逐漸形成了學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力，并隨著組織規(guī)模的擴大，科層制的形成，行政權(quán)力也開始產(chǎn)生。然而，自中世紀以來，大學(xué)開始受到外部教會勢力與世俗政權(quán)的雙重影響，并因其不斷發(fā)展的知識創(chuàng)新能力，或淪為教會的“婢女”，或成為國家的“知識之翼”。因此，恰如布魯貝克所說，“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治的觀點來看待它”［10］32，因為“當高等學(xué)府卷入日常生活的時候，必然會遇到如何確定目標和如何行使權(quán)力來實現(xiàn)這些目標的爭論，而這些爭論自然具有政治性”［10］15。高等學(xué)校中的政治權(quán)力日益凸顯，是高等教育政治屬性的必然體現(xiàn)，是高等學(xué)校所有者基于國家或社會整體發(fā)展的需要而對高等教育所形成的影響力。當前世界各國對高校均施以不同程度的政治控制，就具體的組織形式而言，從直接到間接，主要有黨委會、學(xué)監(jiān)、董事會以及調(diào)查委員會等幾種形式。［11］就我國而言，黨委會是高校政治權(quán)力的主要行使機構(gòu)，其權(quán)力主要來源于高校黨委會的上級黨組織的授權(quán)，從某種意義上說，我國高校政治權(quán)力更確切的是指黨委權(quán)力。這種高校內(nèi)部權(quán)力不僅存在于黨組織之中，還是我國高等教育立法的核心內(nèi)容。我國《高等教育法》非常明確地規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”。［12］這一高校政治權(quán)力的組織形式自新中國成立以來，經(jīng)過多次改革與完善，已經(jīng)成為我國一種成熟穩(wěn)定的高校領(lǐng)導(dǎo)體制。不過，由于這一領(lǐng)導(dǎo)體制融合了政治權(quán)力與行政權(quán)力，而黨委與校長之間的權(quán)力界限并不清晰，黨委權(quán)力常常像行使行政權(quán)力一樣做出各種校務(wù)決策，以至于有學(xué)者指出，我國高校的“政治權(quán)力不過是一種行政化的權(quán)力，在大學(xué)發(fā)揮作用的方式及其所作用的對象與行政權(quán)力并無二致，只不過在一定意義上，是一種更大的行政權(quán)力罷了”［13］。近年來，加強和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)一直是我國高校領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要主題。2011年7月，教育部發(fā)布《高等學(xué)校制定章程暫行辦法》，要求以章程“規(guī)范學(xué)校黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的議事規(guī)則、決策程序，明確支持校長獨立負責(zé)地行使職權(quán)的制度規(guī)范”［14］。2014年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的實施意見》，對黨委與校長實現(xiàn)黨政分工、協(xié)調(diào)運行提出了一系列的實施意見，要求黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的路線方針與教育方針、基本管理制度、人才干部、思想政治與德育、基層黨組織建設(shè)等工作，支持校長主持學(xué)校行政工作，健全黨委和行政議事決策制度，使黨委議事決策和校長行政辦公有章可循，完善協(xié)調(diào)運行機制，使黨委與校長有效溝通與協(xié)調(diào)等。［15］黨中央的實施意見以及高等學(xué)校陸續(xù)制定的章程進一步確立了我國高校政治權(quán)力的合法依據(jù)。

（二）行政權(quán)力

行政權(quán)力一般指國家行政機關(guān)的權(quán)力，行政權(quán)力是依據(jù)國家憲法及相關(guān)法律，以強制性手段執(zhí)行國家意志，維護社會秩序的一種能力，但也常常用來指一般社會組織的行政機構(gòu)和人員為了實現(xiàn)組織目標，依照組織的規(guī)章制度對組織自身進行管理的能力?，F(xiàn)代大學(xué)擁有完善的行政機構(gòu)體系和專業(yè)的行政人員，因此，行政權(quán)力也是高等學(xué)校中的重要權(quán)力類型之一。不過，行政權(quán)力的形成與高校的組織規(guī)模以及外部社會的變化有著密切關(guān)系。一般而言，當一個組織的規(guī)模發(fā)展到需要進行勞動分工，并由于各項分工中的能力高低而產(chǎn)生等級時，科層制就產(chǎn)生了，而行政權(quán)力即來源于科層制。當學(xué)者行會或中世紀大學(xué)發(fā)展到現(xiàn)代大學(xué)的規(guī)模，因?qū)W科分化而產(chǎn)生了院與系，教學(xué)安排、學(xué)生管理、財務(wù)運作、后勤服務(wù)、對外聯(lián)系等需要專門人員來負責(zé)時，大學(xué)開始形成科層制：理性的規(guī)章制度、勞動效益分工、職務(wù)等級分權(quán)、行政管理檔案制度、專業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)化取向等。因此，高校行政權(quán)力主要源于其自身組織的科層制發(fā)展。不過，現(xiàn)代大學(xué)均須接受政府的監(jiān)督與控制，在由政府直接控制的現(xiàn)代大學(xué)中，行政權(quán)力由政府授予，對上級政府教育行政部門負責(zé)，類似于政府科層組織的一個層級。就我國公立高校而言，其行政機構(gòu)具備政府科層組織下一層級的某些特征，不同類型的大學(xué)擁有不同的行政級別，如副部級、正廳級、副廳級等等。因此，我國高校內(nèi)部行政權(quán)力一方面是源于現(xiàn)代大學(xué)的組織規(guī)模發(fā)展對辦學(xué)效率的要求，另一方面則是源于政府教育行政部門的授權(quán)，以便于控制高等學(xué)校貫徹政府的高等教育政策。我國高校行政權(quán)力來源于政府授權(quán)，其中，《高等教育法》是授權(quán)依據(jù)的主要法規(guī)：“國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校”；“省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的高等教育事業(yè)，管理主要為地方培養(yǎng)人才和國務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)?！?。［12］同時，國家和地方省級教育行政部門有權(quán)任免高校主要行政負責(zé)人——校長、副校長等。所以，由于我國高校身處中央政府和地方教育行政部門的下屬科層組織地位，其行政權(quán)力更多的是源于上級政府的授權(quán)。不過，值得指出的是，由于高等學(xué)校是教育與學(xué)術(shù)組織機構(gòu)，高校行政權(quán)力的行使與其他政府組織機構(gòu)有所不同，它更強調(diào)遵循高等教育的辦學(xué)規(guī)律，因此，政府不能任意下放或收回對高校的授權(quán)，而這也就形成了我國高校辦學(xué)自主權(quán)的概念。在我國高等教育法中規(guī)定的若干辦學(xué)自主權(quán)中，其中最主要的就是行政權(quán)力。隨著我國高等教育管理體制改革的深入，自主行政權(quán)力也進一步在高等學(xué)校章程中得以彰顯。

（三）學(xué)術(shù)權(quán)力

眾所周知，現(xiàn)代大學(xué)源于中世紀大學(xué)，而中世紀大學(xué)在早期是一個學(xué)者行會，在這個“學(xué)者共同體”中，教師因其掌握的專門知識或高深學(xué)問，廣泛地控制著大學(xué)中的學(xué)術(shù)活動。這種基于知識的權(quán)力通常被概括為“知識即權(quán)力”，意思就是說，在任何領(lǐng)域，決定權(quán)應(yīng)該為有知識的人共享，知識最多的人有最大的發(fā)言權(quán)，沒有知識的人無發(fā)言權(quán)。［16］174隨著專門知識不斷豐富和分化，學(xué)科成為不同專門知識的主要載體，而教師在不同的學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)依然保持著這種權(quán)力。伯頓·克拉克對歐美各國高等教育系統(tǒng)的權(quán)力構(gòu)成進行考察后，即把大學(xué)基層學(xué)術(shù)組織及教師擁有的學(xué)術(shù)權(quán)力稱為“扎根于學(xué)科的權(quán)力”。因此，從中世紀大學(xué)的發(fā)展演變可知，學(xué)術(shù)權(quán)力主要源于教師的專門知識和高深學(xué)問，而且它們?nèi)找鎸W(xué)科化。此外，教師在這種發(fā)展知識的學(xué)術(shù)活動中達成了一項共識——學(xué)術(shù)自由，學(xué)者可以自由地探究知識，追求真理。這項共識也成為高校內(nèi)外部對于學(xué)術(shù)權(quán)力的共同理解，保障學(xué)術(shù)自由即是保護學(xué)術(shù)權(quán)力，國家與社會主要通過法規(guī)和制度予以保障，如德國憲法對于學(xué)術(shù)自由的保護，美國大學(xué)教授協(xié)會（AAUP）對于學(xué)術(shù)自由的制度化推動。就我國高校而言，一方面大致遵循著“知識即權(quán)力”的基本規(guī)律，教師始終是學(xué)術(shù)權(quán)力最廣泛的掌管者；另一方面則通過法規(guī)保障學(xué)術(shù)自由承認學(xué)術(shù)權(quán)力的正當性與合法性。如《高等教育法》規(guī)定：“國家依法保障高等學(xué)校中的科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。”［12］2014 年1月，教育部頒布的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》也規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當依法設(shè)立學(xué)術(shù)委員會……并以學(xué)術(shù)委員會作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)”，“遵循學(xué)術(shù)規(guī)律，尊重學(xué)術(shù)自由、學(xué)術(shù)平等，鼓勵學(xué)術(shù)創(chuàng)新……”［17］關(guān)于高校教師個人的學(xué)術(shù)權(quán)力，則涵蓋在教師權(quán)利之中，這在我國《教師法》中有具體規(guī)定，教師享有“進行教育教學(xué)活動”，“從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流，參加專業(yè)的學(xué)術(shù)團體”，“指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展，評定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績”等一系列權(quán)力。總的來說，我國高校同樣遵循高等教育的發(fā)展規(guī)律，學(xué)術(shù)權(quán)力主要來源于教師的專門知識和高深學(xué)問，遵循“知識即權(quán)力”的學(xué)術(shù)規(guī)律，國家高等教育法規(guī)對高校組織和教師個人的學(xué)術(shù)權(quán)力予以保障。

（四）學(xué)生權(quán)力

從大學(xué)的起源來說，學(xué)生權(quán)力幾乎與學(xué)術(shù)權(quán)力一同誕生，不過，學(xué)生并不擁有像教師那樣的學(xué)術(shù)權(quán)力，他們的權(quán)力更像是一種權(quán)利，即一方面是一種接受高等教育應(yīng)有的正當權(quán)利，如他們的受教育權(quán)和他們提供學(xué)費、時間、精力等投入而應(yīng)獲得的“收益”；另一方面則是學(xué)生在大學(xué)事務(wù)中發(fā)揮的作用，如參與大學(xué)教育教學(xué)以及校務(wù)管理等。因此，在最早的“母型大學(xué)”中，除了聞名遐邇的教師型大學(xué)——巴黎大學(xué)外，還有一所學(xué)生型大學(xué)——博洛尼亞大學(xué)，體現(xiàn)了學(xué)生在中世紀大學(xué)中的不同權(quán)利與地位。在博洛尼亞大學(xué)，學(xué)生像巴黎大學(xué)的教師一樣掌管了學(xué)校的一切權(quán)力，學(xué)生自治組織管理校務(wù)，招聘和解聘教師，甚至有權(quán)決定教師開設(shè)什么課程。其原因主要有二：其一，學(xué)生多數(shù)是成年人，且其中部分學(xué)生擔任重要的社會職務(wù)，具有顯赫的社會地位和殷厚的經(jīng)濟財富；其二，大多數(shù)教師沒有固定的經(jīng)濟來源，主要依靠學(xué)生學(xué)費，學(xué)生可以借此控制教師。［18］50-5120世紀70年代以來，美國大學(xué)在激烈的生源市場競爭環(huán)境下形成了“學(xué)生消費者至上”的理念，尊重學(xué)生通過學(xué)費獲取知識的消費者權(quán)益，而這極大地改變了美國大學(xué)的學(xué)生生源結(jié)構(gòu)、招生方式、教育內(nèi)容、教學(xué)方式以及學(xué)生參與校務(wù)管理的制度與規(guī)則等?？死恕た藸栐?jīng)評述指出：“這種從注重學(xué)術(shù)的價值到注重學(xué)生消費者的轉(zhuǎn)變是美國高等教育歷史上兩次最重大的方向上的轉(zhuǎn)變之一”。［19］280因此，現(xiàn)代大學(xué)中，學(xué)生的受教育者身份和“消費者”權(quán)益仍然是學(xué)生權(quán)力的重要來源依據(jù)。此外，學(xué)生在學(xué)術(shù)自由傳統(tǒng)中享有學(xué)習(xí)自由，也是學(xué)生權(quán)力的來源之一。隨著社會的進步，學(xué)生權(quán)力的來源已被法律化和制度化，體現(xiàn)在世界各國相關(guān)法律和大學(xué)章程中。就我國而言，在20世紀90年代即制定了《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，規(guī)范了高校與學(xué)生之間的權(quán)利與義務(wù)。2005年，該《規(guī)定》重新修訂，高校管理權(quán)力與學(xué)生權(quán)利之間的關(guān)系發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變，“依法治?！钡脑瓌t得以體現(xiàn)，學(xué)生的實體和程序權(quán)利進一步明確，高校的管理權(quán)力受到嚴格的程序規(guī)范，“高校權(quán)力本位”開始向“學(xué)生權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變。［20］2011年，教育部下發(fā)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，其中要求各大學(xué)制定章程應(yīng)當體現(xiàn)以人為本的辦學(xué)理念，保障學(xué)生的正當權(quán)益。目前，各大學(xué)制定的章程中大都專門列有學(xué)生權(quán)利條款。因此，現(xiàn)代大學(xué)的學(xué)生權(quán)力主要源于學(xué)生的受教育者身份及其“消費者”權(quán)益，并由國家法律與大學(xué)章程予以制度化保障。

（五）民主參與權(quán)力

現(xiàn)代社會中，無論是公立高校還是民辦高校，它們都具有公益性，這是其本質(zhì)屬性之一。從利益相關(guān)者理論來看，高校沒有特定的所有者，它的所有者即它所在國家的人民或社會。因此，高校是典型的利益相關(guān)者組織，由內(nèi)而外，教師、學(xué)生、管理人員、職員、校友、企業(yè)、社團、社區(qū)、政府等都是高校的利益相關(guān)者，他們均有參與高校事務(wù)管理的權(quán)力。但是，民主參與權(quán)力并不像高校內(nèi)部其他權(quán)力一樣具有歷史傳統(tǒng)和制度保障，它更多是源自于現(xiàn)代政治文明的一種理念——民主，民主的要義之一即是所有人平等地共享權(quán)力。顯然，現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)均基于民主理念之上建立，因而，利益相關(guān)者擁有分享高校內(nèi)部權(quán)力的正當性。一般來說，高校內(nèi)部的政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力的運行必須遵循一個基本原則：公開透明。只有在權(quán)力主體完全公開其權(quán)力行使的程序、過程與結(jié)果，毫無隱瞞地呈現(xiàn)權(quán)力運行的一切信息，其他人員才能分享和監(jiān)督這些權(quán)力，而這也正是高校的民主參與權(quán)力的合法性來源?，F(xiàn)代大學(xué)制度提倡“共同治理”，其實質(zhì)就是在合法分權(quán)基礎(chǔ)上公開行使權(quán)力，提高權(quán)力運行過程的透明性，從而使得大學(xué)所有的利益相關(guān)者均有機會通過知悉、評議、建議甚至一定程序取而代之等方式共同分享權(quán)力。就我國而言，自1985年國務(wù)院出臺《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》以來，關(guān)于建立健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督的改革理念就成為高校民主管理的指導(dǎo)方針，此后，《高等教育法》明確規(guī)定高校教職工代表大會等組織具有民主參與高校管理的合法權(quán)力。不過，由于沒有完整的有效參與的程序制度，教職工代表大會、學(xué)生代表大會等民主參與組織的職能履行有限；更由于我國高校內(nèi)部權(quán)力運行不甚公開與透明，沒有完善的監(jiān)督問責(zé)機制，若非權(quán)力機構(gòu)成員，對高校權(quán)力的運行過程幾乎毫不知情，更別談民主參與管理。高等學(xué)校章程的制定是落實非權(quán)力機構(gòu)成員民主參與校務(wù)管理的重要依據(jù)，但民主參與權(quán)力的彰顯仍然有賴于高校切實落實《高等學(xué)校信息公開辦法》和《高等學(xué)校信息公開事項清單》，建立有效的大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者共同參與的監(jiān)督問責(zé)機制。

三、我國高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的屬性與差異

從整個社會系統(tǒng)來說，高等教育管理權(quán)力是維系社會秩序及其發(fā)展的社會權(quán)力的一個組成部分，具有與其他社會權(quán)力相同的一般屬性，如強制性、等級性和功利性等。［21］高校內(nèi)部權(quán)力是高等教育管理權(quán)力的一部分，同樣具有其他社會權(quán)力的一般屬性，事實上，它們在權(quán)力的產(chǎn)生、分配、運行等環(huán)節(jié)呈現(xiàn)出不同的屬性特征，體現(xiàn)出高校內(nèi)部權(quán)力的多元差異。

（一）高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的內(nèi)生性與外鑠性

從權(quán)力產(chǎn)生的角度來看，高校內(nèi)部權(quán)力具有內(nèi)生性和外鑠性之分，即高校內(nèi)部權(quán)力主要是通過內(nèi)生和外鑠兩種方式形成的。所謂內(nèi)生性，即是指部分高校內(nèi)部權(quán)力產(chǎn)生于高校承擔著某些內(nèi)在的、永恒的人類追求，如探索真理，傳承文化，培育青年等不同于其他社會組織的本質(zhì)功能；而外鑠性，則是指部分高校內(nèi)部權(quán)力產(chǎn)生于與社會和國家的契約關(guān)系，如創(chuàng)新知識與技術(shù)、培養(yǎng)統(tǒng)治者接班人、教化社會等。因此，高校內(nèi)部權(quán)力一部分產(chǎn)生于自身的內(nèi)在功能，一部分產(chǎn)生于外部組織的契約授予。顯然，從大學(xué)的組織發(fā)展歷程和本質(zhì)功能來看，在高校內(nèi)部權(quán)力中，學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)生權(quán)力源于大學(xué)組織的發(fā)展與傳承知識的內(nèi)在需要，因而具有內(nèi)生性；而行政權(quán)力、政治權(quán)力以及民主參與權(quán)力則主要是外部社會與國家的某種契約性要求與賦予，因而具有外鑠性。從學(xué)理上說，行政權(quán)力可以認為是源于大學(xué)組織自身發(fā)展規(guī)模擴大、學(xué)術(shù)事務(wù)與行政事務(wù)日漸分離、組織管理效率需要提高等因素。因此，有學(xué)者指出，大學(xué)的行政權(quán)力是由原本渾然一體的學(xué)者權(quán)力分化讓渡形成的，大學(xué)行政權(quán)力是大學(xué)內(nèi)生的一種權(quán)力。［22］這一觀點具有一定的合理性，但是，行政權(quán)力更多的時候受到政治權(quán)力的支配，而且，政治權(quán)力往往依托行政權(quán)力的科層結(jié)構(gòu)進入高校的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。就現(xiàn)代大學(xué)的形成而言，也正是由于國家的政治權(quán)力介入，才推動了中世紀大學(xué)的世俗化，由宗教“婢女”轉(zhuǎn)變?yōu)槿祟惿鐣摹爸R之翼”。因此，高校的行政權(quán)力更多的是與政治權(quán)力結(jié)合，由國家外鑠形成。民主參與權(quán)力與其他四種權(quán)力類型的產(chǎn)生屬性皆有不同，一方面，民主參與是大學(xué)從學(xué)者行會起就形成的古老傳統(tǒng)，內(nèi)生于“一人一票”的行會民主；另一方面，民主參與更多的時候是一種監(jiān)督問責(zé)權(quán)力，因而需要制定有效的參與機制，否則，民主參與只會徒具形式。因此，民主參與權(quán)力更像是一種內(nèi)生與外鑠共同作用的權(quán)力類型。在我國高等學(xué)校中，黨委權(quán)力、行政權(quán)力具有強烈的外鑠性，皆來自于黨組織和政府授權(quán)，甚至民主參與權(quán)力也需要黨組織和政府出臺政策法規(guī)予以保障，學(xué)術(shù)權(quán)力與學(xué)生權(quán)力雖然具有內(nèi)生性，但往往被視為一種可管制的自主權(quán)而受到黨政權(quán)力的干預(yù)。

（二）高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的等級性與平等性

從權(quán)力分配的角度看，高校內(nèi)部權(quán)力具有等級性與平等性之別。高校行政權(quán)力與政治權(quán)力總是依賴科層結(jié)構(gòu)運行，而科層制最主要的特征就是等級分權(quán)。因此，高校行政權(quán)力和政治權(quán)力在分配過程中，按照科層結(jié)構(gòu)的組織機制，將權(quán)力逐步分配給校、院、系各級行政機構(gòu)，并形成了各級機構(gòu)遵循逐級對上負責(zé)的權(quán)力等級原則。由此，高校行政權(quán)力與政治權(quán)力具有等級性，其權(quán)力運行路徑是自上而下的。而學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主參與權(quán)力則不同，學(xué)術(shù)權(quán)力源于學(xué)者探索知識與真理的自主活動，學(xué)者之間雖有知識水平的高低，卻沒有權(quán)力大小之分。在最常見的學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)——諸如教授會、評議會、學(xué)術(shù)委員會等組織中，學(xué)者之間通常遵循“一人一票”的學(xué)術(shù)權(quán)力行使原則。學(xué)生權(quán)力源于學(xué)生受教育者身份，每一位學(xué)生都享有平等接受高等教育、參與校務(wù)管理的權(quán)利。因而，學(xué)生權(quán)力并不具有等級性，而是與學(xué)術(shù)權(quán)力一樣，具有普遍的平等性，所有學(xué)生都平等地享有此權(quán)力。民主參與權(quán)力更是現(xiàn)代社會民主進步的表現(xiàn)，現(xiàn)代大學(xué)已經(jīng)成為一個典型的利益相關(guān)者組織，關(guān)涉高校內(nèi)外部利益相關(guān)者，高校各個層次的利益相關(guān)者均平等地享有民主參與高校管理的權(quán)力。因此，學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主參與權(quán)力具有平等性，它們的權(quán)力運行路徑是平行的。在我國高等學(xué)校中，黨委權(quán)力與行政權(quán)力具有鮮明的等級性，無論是高校黨委書記、各學(xué)院黨支書記還是校長、副校長、各處科負責(zé)人以及各學(xué)院院長都具有行政級別，整個高校黨政體系與政府部門行政體系幾乎是一致的。學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主參與權(quán)力是平等的，學(xué)者與學(xué)者之間即使存在學(xué)術(shù)水平高低之分，但不是權(quán)力大小之別，學(xué)生之間更是一體平等，幾無差別。

（三）高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力的強制性與協(xié)商性

從權(quán)力運行的角度看，高校內(nèi)部權(quán)力還具有強制性與協(xié)商性的差異。從上文可知，高校政治權(quán)力與行政權(quán)力由國家與社會外鑠形成，按照科層結(jié)構(gòu)的等級制度自上而下運行，而且依照規(guī)章制度嚴格行使權(quán)力，如在具體的高校權(quán)力運行過程中，校一級的黨政機構(gòu)有權(quán)要求院系一級的黨政機構(gòu)執(zhí)行上級做出的決議，也就是上級機構(gòu)有權(quán)通過強制命令的方式要求下級執(zhí)行自己的方針政策。因此，高校政治權(quán)力與行政權(quán)力具有強制性，這種強制性可以有效地保障高校外部社會與國家的意志貫徹于高校管理之中。但是，高校作為一個以教育性和學(xué)術(shù)性為本質(zhì)屬性的學(xué)術(shù)機構(gòu)，過多的強制性權(quán)力只會損害高校的“學(xué)術(shù)自由”。高校的學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主參與權(quán)力等由于其分配的平等性，在運行時更多地通過對話、協(xié)商等方式實現(xiàn)。具體來說，教師群體、學(xué)生群體以及一般普通民眾主要通過民主協(xié)商的形式行使學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主參與權(quán)力。因此，這些權(quán)力的運行具有協(xié)商性的特征。在我國高等學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運行中，黨政權(quán)力的強制性表現(xiàn)得非常突出，甚至長期存在著干涉學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主參與權(quán)力的現(xiàn)象，譬如高校管理過度“行政化”。造成“行政化”過度的原因，一方面源自高校內(nèi)部權(quán)力集中于政府和高校黨政負責(zé)人，他們掌握著高校事務(wù)所有的甚至包括學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)；另一方面，由于政府高等教育行政管理政策變化快，高校管理必須高效率地與之相適應(yīng)，黨政權(quán)力因其強制性而具有極高的運行效率，從而日益“越俎代庖”，使“行政化”充斥于高校管理之中。我國高校管理改革的主要方向是消解過度“行政化”，促進學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力以及民主參與權(quán)力的彰顯。為此，近幾年來，尤其是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布以來，推動“高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃”，全國高校紛紛制定大學(xué)章程，依據(jù)教育部出臺的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》建立完善本校學(xué)術(shù)委員會，擬定學(xué)術(shù)委員會章程，為保障學(xué)術(shù)權(quán)力等協(xié)商性權(quán)力提供了有效的可行的法規(guī)依據(jù)。

總而言之，高等學(xué)校作為一個典型的利益相關(guān)者組織，多元利益決定了高校內(nèi)部權(quán)力的多元多樣，而這些權(quán)力類型又產(chǎn)生于大學(xué)組織發(fā)展的不同時期，具有不同的發(fā)展來源和合法性依據(jù)，并在產(chǎn)生、分配與運行等環(huán)節(jié)具有不同屬性的差異，因而，高校內(nèi)部權(quán)力在運行與制約過程中難免會產(chǎn)生深刻的矛盾沖突，成為高等學(xué)校管理永恒的難題。

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［責(zé)任編輯：羅雯瑤］

On the Composition， Origin and Nature of the Internal Power in Institutions of Higher Learning in China

TANG Han-qi
( Institute for Education, Xiamen University, Xiamen, Fujian 361005, China )

The modern institution of higher learning is a typical stakeholder organization involving multiple parties. The interest relationship is the foundation of power relations, and the multiple interests determine the diversity of power. From the perspective of stakeholder organization, the institution of higher learning includes the CPC committee and CPC members, president of the university, staff and students, etc. So, the university includes the political power, administrative power, academic power, the students' power and the power of democratic participation. From the development course of the university, the internal power produced at different stages of development has different historical origins and legitimacy basis. They show different attributes because of the diversity of the internal power and its differences in the production, distribution and operation. Generally speaking, the university's internal powers are endogenous and exogenous, hierarchical and equal, mandatory and negotiable.

the internal power of institutions of higher learning; composition; origin; nature

唐漢琦（1986—），男，湖南綏寧人，廈門大學(xué)教育研究院博士研究生，主要從事高等教育理論與高等教育管理研究。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“高校內(nèi)部權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系研究”（項目編號：14JZD051）的階段性研究成果。

G647

A

2095-7068(2016)03-0001-08

2016-07-21