法學(xué)專家參與地方立法的思考

聶嫄芳，徐艷，任正東

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西大同037009）

法學(xué)專家參與地方立法的思考

聶嫄芳，徐艷，任正東

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西大同037009）

法學(xué)專家參與地方立法，在我國各地得到了普遍實踐并發(fā)揮了積極的作用。利用專家的法學(xué)專業(yè)知識和技能，不僅是《立法法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，而且對彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)自身力量不足的缺陷，提高立法的科學(xué)性、民主性和實效性有重要的意義。本文通過對法學(xué)專家參與地方立法的必要性、方式、實踐中存在的問題等進(jìn)行研究，試圖對法學(xué)專家參與地方立法提出一些合理化建議，以促進(jìn)科學(xué)立法、民主立法進(jìn)程。

法學(xué)專家；地方立法；問題；完善

一、法學(xué)專家參與地方立法活動相關(guān)理論概述

（一）相關(guān)概念之界定

1.法學(xué)專家之界定法學(xué)專家包括兩方面的專業(yè)人才：法學(xué)理論專家和法學(xué)實踐專家。法學(xué)理論專家是指在法學(xué)教學(xué)或者科研方面具有一定專業(yè)知識的人。這部分專家以理論研究為主，掌握最前沿的學(xué)術(shù)或科學(xué)研究成果；法學(xué)實踐專家是指在司法實務(wù)中具備一定法學(xué)專業(yè)技能的人，通常是指在公檢法等機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所、企事業(yè)中從事法律實務(wù)的人才。這部分專家更側(cè)重法律實務(wù)，熟悉現(xiàn)行法律，具有豐富的實踐經(jīng)驗；本文所研究的專家，包括以上兩種。地方立法活動不僅是科學(xué)的立法技術(shù)和法學(xué)理論的運(yùn)用，更應(yīng)當(dāng)從實踐出發(fā)，依靠豐富的實務(wù)經(jīng)驗結(jié)合實際去解決問題。

2.地方立法活動之界定根據(jù)《立法法》第二條的規(guī)定，“立法”通常包括制定、修改、廢止三項內(nèi)容。雖然三者都屬于立法活動的范疇，但它們并不是立法活動的全部。立法活動還應(yīng)該包括與立法有關(guān)的各項內(nèi)容，從前期的立法規(guī)劃、立法調(diào)研，到法案起草、法案的可行性論證、審議、公布，以及立法后的評估、信息反饋等。所謂地方立法活動，是指有立法權(quán)的地方行政機(jī)關(guān)，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法活動。因此，地方立法活動是有立法權(quán)的地方行政機(jī)關(guān)及其成員為完成立法任務(wù)而進(jìn)行的各項活動，它是一個動態(tài)的、系列的發(fā)展過程。

（二）法學(xué)專家參與地方立法活動之必要性研究

1.立法機(jī)關(guān)工作人員本身不足以應(yīng)對專業(yè)、復(fù)雜的立法任務(wù)，需要引進(jìn)法學(xué)專家的智力支持，實現(xiàn)科學(xué)立法。首先，在全面推進(jìn)和貫徹依法治國的基本理念下，立法工作越來越多。不僅需要對不同領(lǐng)域做出專業(yè)性、科學(xué)化的法律規(guī)制，而且立法本身也是一項技術(shù)含量很高的工作，要求立法工作者具備成熟的立法技術(shù)。但我國地方立法機(jī)關(guān)的工作人員不僅人數(shù)少，法律相關(guān)專業(yè)的人員更少。面對復(fù)雜繁重的立法任務(wù)，立法工作者自身精力不足、經(jīng)驗缺乏、能力不夠，難以按時保質(zhì)的完成立法任務(wù)。立法機(jī)關(guān)也沒有相關(guān)的人才儲備，因此，立法機(jī)關(guān)需要借用法學(xué)專家的專業(yè)技能、經(jīng)驗或知識去解決立法能力不足的問題。其次，作為智腦的法學(xué)專家，參與立法具有獨特的優(yōu)勢。他們經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)訓(xùn)練，具備特有的法律思維和法律語言體系。他們可以對法規(guī)制定中包括政策考慮、立法技術(shù)、價值追求等在內(nèi)的問題，以法律的方式加以思考，[1]在立法活動中引進(jìn)一些先進(jìn)的立法理念，并借鑒國外的經(jīng)驗，找到更妥善的解決之道。而且他們在選用法學(xué)術(shù)語和表達(dá)上，從規(guī)章名稱、法條標(biāo)題到條文表述，立法用語更規(guī)范。

2.法學(xué)專家參與地方立法可以有效防止立法“部門利益化”傾向，實現(xiàn)公正立法。首先，立法模式導(dǎo)致法律法規(guī)不可避免地帶有“部門利益”色彩。我國立法模式單一，大量的法律草案都是由政府有關(guān)職能部門起草，而這些職能部門的人員通常會在草案中擴(kuò)大行政權(quán)，強(qiáng)化政府部門的管理權(quán)限，加重管理對象的責(zé)任和排除管理對象的主要權(quán)利，爭設(shè)收費(fèi)項目，不同程度上實施了部門保護(hù)。其次，法學(xué)專家的中立性可以有效遏制地方立法的“部門利益化”傾向。近年來，立法民主化呼聲日盛，部門本位主義受到廣泛批評，而法學(xué)專家身處機(jī)關(guān)之外，立場比較客觀中立。他們參與地方立法，可以憑借中立的視角，公正地配置各種利益，通過和立法機(jī)關(guān)的利益博弈，有效遏制部門利益向法律法規(guī)的滲透；并在一定程度上充當(dāng)人民群眾的眼睛，起到見證立法過程的公開、公正與公平的作用。

3.法學(xué)專家參與地方立法更能提高民主立法的科學(xué)實效。首先，法學(xué)專家參與地方立法本身就是民主立法的體現(xiàn)。作為公民的一員，法學(xué)專家可以站在普通老百姓的立場考慮問題，在一定程度上可以代表公民的利益。其次，民眾參與地方立法受到諸多限制，法學(xué)專家代表民眾參與地方立法有重要的意義。通常來說，社會參與越廣泛，征求意見越深入，地方立法的質(zhì)量就越高。但立法不可能無限地擴(kuò)大征求意見的范圍，而且，一般民眾受困于法學(xué)專業(yè)知識的匱乏、信息公開程度不夠、時間精力難以保障等因素，參與立法的熱情并不是很高，因而專家參與立法過程就顯得尤為重要。比起普通民眾，法學(xué)專家在專業(yè)知識、技能和經(jīng)驗方面更具備優(yōu)勢，更能提高民主立法的科學(xué)實效。所以，法學(xué)專家參與地方立法，對實現(xiàn)依法治國有著重要的意義。

二、法學(xué)專家參與地方立法活動之實踐研究

（一）我國法學(xué)專家參與地方立法活動之發(fā)展

法學(xué)專家參與地方立法的實踐由來已久，最早可以追溯到20世紀(jì)80年代，地方剛享有立法權(quán)之初。當(dāng)時，不僅國家立法開始注意積極發(fā)揮法學(xué)專家的作用，地方也開始探索法學(xué)專家參與地方立法之路。1984年，北京市第八屆市人大常委會確立了法制建設(shè)顧問工作制度，常委會每制定一項地方性法規(guī)都要召開顧問會，聽取各位顧問的意見。此舉開創(chuàng)了“智囊團(tuán)”這一專家參與立法的新形式，其他省市開始借鑒，各地出現(xiàn)不同形式的“智囊團(tuán)”，或者成立專門的立法研究機(jī)構(gòu)，或者成立立法咨詢委員會，或者建立立法助理制度，并一直延續(xù)至今。至2015年《立法法》修改之前，全國49個享有立法權(quán)的地方基本都有法學(xué)專家參與地方立法的實踐，且實踐形式多種多樣?！读⒎ǚā沸薷闹螅谝荒甓嗟臅r間里，新增的241個有立法權(quán)的地方開始積極行使立法權(quán)。與此同時，立法咨詢專家?guī)?、立法咨詢基地、立法?lián)系點等組織在全國范圍建立。

縱觀30多年來法學(xué)專家參與我國地方立法活動的實踐情況，可以概括出這樣的一個發(fā)展趨勢：從最初偶發(fā)性地邀請專家參與討論發(fā)展到征求專家意見幾乎成為立法過程中的必要環(huán)節(jié)；從開始個體地零散地參與發(fā)展到有組織有規(guī)模地參與；從單純地發(fā)表觀點發(fā)展到承擔(dān)一定的相對獨立的工作任務(wù)；從單一地參與起草活動發(fā)展到全面參與起草前的調(diào)研和立法后的評估等活動。[2](P14)法學(xué)專家參與地方立法活動的進(jìn)程逐漸加快，不僅參與次數(shù)急劇增多，而且參與形式不斷革新，參與程度不斷深化。

（二）法學(xué)專家參與地方立法的實踐形式

1.參加座談會、論證會這是在地方立法過程中運(yùn)用最普遍的一種方式。地方立法活動中，隨時按照需要舉行座談會，邀請法學(xué)專家參與并提出意見。論證會則主要是針對專業(yè)性較強(qiáng)的問題或有重大分歧的問題，需要進(jìn)行可行性評價時，聽取法學(xué)專家的意見以供立法機(jī)關(guān)參考。有些地方在立法實踐中，還將需要論證的法規(guī)案直接委托給專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

2.委托法學(xué)專家開展立法調(diào)研這種方式是指地方立法機(jī)關(guān)將有關(guān)條例的調(diào)研工作完全委托給學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)開展。如2004年，北京市人大常委會將公共衛(wèi)生條例的調(diào)研委托給北京市立法學(xué)研究中心，而北京市法學(xué)會經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會則承擔(dān)了企業(yè)信用管理條例的調(diào)研。

3.法學(xué)專家起草法案這種方式是指由某一法學(xué)專家或者某一法學(xué)專家領(lǐng)銜的專家組起草法律法規(guī)草案并提交給地方立法機(jī)關(guān)，是隨著我國法學(xué)研究的不斷進(jìn)步，法學(xué)專家參與地方立法的程度不斷深化，而逐漸成為法學(xué)專家參與立法的重要方式之一。

4.立法顧問或立法咨詢團(tuán)隊利用法學(xué)專家的專業(yè)知識和技能為立法機(jī)關(guān)提供咨詢建議服務(wù)，協(xié)助其完成立法任務(wù)，是1984年北京人大常委會首創(chuàng)的制度性專家參與形式。目前，深圳、杭州、太原等很多地方都成立了立法咨詢專家?guī)?、立法咨詢委員會、立法顧問等各種形式的咨詢團(tuán)隊。

5.專門的立法研究機(jī)構(gòu)這種方式主要是由法學(xué)專家組成專門的立法研究機(jī)構(gòu)經(jīng)常性地、相對固定地參與地方立法活動。1993年，青島市人大常委會率先成立的地方立法研究會。之后，湖北、上海等地也相繼建立了地方立法研究機(jī)構(gòu)。與其它實踐方式相比，立法研究機(jī)構(gòu)的人員更穩(wěn)定，組織形式更完備，能承擔(dān)連貫性、長期性的地方立法研究，專家的參與程度也更深。

6.聘請立法助理立法助理是指由地方人大常委會聘請，專門為立法委員提供一對一法律服務(wù)的人員。2002年1月，深圳市人大常委會聘任19名法律專業(yè)人士，成為我國首批兼職法律助理。繼深圳之后，2003年11月，重慶市人大常委會也采用了相同的做法。

（三）法學(xué)專家參與地方立法實踐中存在的問題

1.相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定過于簡單，法學(xué)專家參與地方立法得不到保障。新修改的《立法法》第三十六條和第五十三條僅明確了法學(xué)專家參與立法的一些方式。各省、市立法條例依據(jù)上位法也做了相應(yīng)修改，基本承襲《立法法》，相關(guān)內(nèi)容僅設(shè)計了一到兩個法條。例如，《廣東省地方立法條例》第十七條和《浙江省地方立法條例》第十三條的相關(guān)規(guī)定，《貴陽市地方立法條例》的第十三款第二項的相關(guān)規(guī)定，《成都市地方立法條例》征求意見稿的第十七條、第十八條。從內(nèi)容上看，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定簡單粗糙，不夠具體，更沒有形成制度化的規(guī)定；而且相關(guān)規(guī)定大部分都是選擇性規(guī)定，即“可以”由法學(xué)專家參與地方立法，非強(qiáng)制性、硬性要求。在這種情況下，會出現(xiàn)各地法學(xué)專家參與立法活動的可能性和程度不同，有些是深層參與，有些是淺層參與，而有些根本沒機(jī)會參與。法學(xué)專家參與地方立法得不到法律保障。

2.出于各種因素的制約，法學(xué)專家參與地方立法的實效性不高。（1）形式主義現(xiàn)象多，法學(xué)專家根本沒有參與到地方立法中。在實踐中，法學(xué)專家參與立法的象征性價值大于實質(zhì)性價值，很多地方只是把法學(xué)專家參與立法視作提高品位和質(zhì)量的標(biāo)榜，不要求它發(fā)揮實際作用；在某些城市，雖然法學(xué)專家參與地方立法早就見諸報端，但基本都是形象工程，是“開門立法”、“民主立法”、“科學(xué)立法”大背景下的一個“專家秀”而已。（2）地方立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性過強(qiáng)，導(dǎo)致法學(xué)專家參與地方立法的實效性不高。首先，在形式上，法學(xué)專家參與地方立法活動不能自由控制。以參加座談會、論證會為例，會議都是立法機(jī)關(guān)需要時主動召開，法學(xué)專家相當(dāng)被動，未受邀請則無法參與。而且主辦方可根據(jù)自身所需，選擇參會法學(xué)專家，那么其他法學(xué)專家的表達(dá)平臺則受到限制；即使有幸受到邀請參會，鑒于主辦方的地位和主導(dǎo)性，法學(xué)專家很難做到言論自由，不說發(fā)言的機(jī)會和時間等受到限制，發(fā)言主題也被限定為立法機(jī)關(guān)已然設(shè)定的立法內(nèi)容的“合法合理”性。很多時候法學(xué)專家淪為會議的“背景板”，陷入“英雄無用武之地”的尷尬境地。其次，從法學(xué)專家參與地方立法的質(zhì)量這一角度看，法學(xué)專家并沒有真正發(fā)揮其有利優(yōu)勢。實踐中，由于沒有建立相關(guān)制度，法學(xué)專家對于自己提出的立法意見或者建議是否被采納或者被采納的程度一無所知，立法機(jī)關(guān)的自由裁量空間太大，是否聽取意見或者意見如何處理，完全由其決定。而地方立法中因存在“部門利益”等原因，使得立法機(jī)關(guān)并不真正愿意讓法學(xué)專家這樣一個比較中立的群體參與進(jìn)來，因為這會打破部門內(nèi)部的利益平衡；所以法學(xué)專家提出的建議不會得到認(rèn)真對待，或者有利者用之、不利者舍之。（3）法學(xué)專家的選聘存在許多問題，導(dǎo)致立法質(zhì)量不高，嚴(yán)重時甚至可能產(chǎn)生新的立法不公和立法腐敗。首先，法學(xué)專家來源集中。一是人選集中。地方立法機(jī)關(guān)在選擇時，一般會將目光鎖定在有較高知名度或自身熟悉的專家，即便有法學(xué)專家通過公開選聘程序進(jìn)入立法活動，其利用率和重要性也遠(yuǎn)低于知名法學(xué)專家。很多知名法學(xué)專家的立法參與履歷最能說明這一問題。二是地域集中。被選擇的法學(xué)專家的地域特征非常明顯，多以當(dāng)?shù)氐目蒲性核?、法律實?wù)部門的法學(xué)專家為主力，鮮少吸收外地的法學(xué)專家；三是職業(yè)集中，法學(xué)專家主要來自于科研院校，這些專家欠缺實務(wù)經(jīng)驗，提出的立法意見過于強(qiáng)調(diào)立法理論，可操作性不強(qiáng)。這些現(xiàn)象在一定程度上會稀釋立法活動的專業(yè)濃度和多元性，同時也不利于立法活動中的學(xué)術(shù)研究和法律實務(wù)的交流，從而影響立法的質(zhì)量。其次，法學(xué)專家的選聘過程存在隨意性。對于法學(xué)專家的選聘沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，有些地方選擇法學(xué)專家?guī)в袊?yán)重的傾向性。出于“部門利益”的考慮，立法機(jī)關(guān)會選擇那些愿意“為其所用”、“為其代言”的專家。再加上實踐中，法學(xué)專家因來源集中，容易形成固定的專家組，更容易被立法機(jī)關(guān)所掌控。而且，法學(xué)專家參與地方立法有相應(yīng)的物質(zhì)激勵措施，俗話說，“吃人的嘴短，拿人的手軟”，法學(xué)專家不可避免地要為立法機(jī)關(guān)說話，受其影響，被其操縱，產(chǎn)生新的立法不公或者立法腐敗。（4）參與方式比較單一，低度參與普遍化。法學(xué)專家參與地方立法的幾種方式，組成結(jié)構(gòu)不同，功能上各有側(cè)重，各有其優(yōu)勢。例如，參加座談會、論證會人員資格等限制較少，形式靈活方便；法學(xué)專家起草法案，更注重立法理論結(jié)合實際、法律體系的協(xié)調(diào)、借鑒國外相近立法經(jīng)驗和協(xié)調(diào)各種利益等。當(dāng)然，每種方式也不可避免有其短板，例如，立法助理身份上依附于人大，很難保持其思想的中立性，所提建議容易受地方立法機(jī)關(guān)的影響；專門的立法研究機(jī)構(gòu)受地方人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，組織上也欠缺獨立性。同時這一方式也不適宜在全國范圍內(nèi)普遍采用，一般在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和高等教育水平發(fā)達(dá)的地方成立地方立法研究機(jī)構(gòu)，并依靠高等院校和科研院所的力量來組建。而很多地方并沒有高等院校和科研院所，缺乏力量支持。目前，除了經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的一些城市和部分省會城市之外，其它地方的法學(xué)專家參與地方立法的模式比較單一，各種參與方式的缺陷無法避免，且都是以法學(xué)專家參加座談會、論證會或者書面提出一些立法建議為主，低度參與普遍化，不利于充分發(fā)揮法學(xué)專家的作用。

三、法學(xué)專家參與地方立法亟待規(guī)范

當(dāng)前，法學(xué)專家參與地方立法缺乏制度保障。針對實踐存在的問題，充分借鑒其它國家和地區(qū)法學(xué)專家參與立法的運(yùn)作模式，總結(jié)我國一些地方在這方面的成功經(jīng)驗，提出以下建議：

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，法學(xué)專家參與地方立法應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性的程序規(guī)則并有相應(yīng)的制度保障。

首先，將法學(xué)專家參與地方立法活動作為一個強(qiáng)制性的程序規(guī)定而非選擇性規(guī)定，用以保障法學(xué)專家參與地方立法的權(quán)利。從立法前期的準(zhǔn)備、正式立法，到立法后的完善等，努力給法學(xué)專家提供參與的機(jī)會，將法學(xué)專家的參與作為立法程序的一個必要環(huán)節(jié)，尤其是在涉及專業(yè)性較強(qiáng)的立法活動時。

其次，鑒于《立法法》剛修改完畢，近年內(nèi)再行修改已無可能。因此，在省、市立法條例修改時，需進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)可操作性，將實踐中形成的零散的微觀規(guī)定上升到法律層面，將法學(xué)專家參與地方立法的途徑、方式、程度、程序、保障等內(nèi)容用地方性法規(guī)固定下來，形成全面系統(tǒng)的法學(xué)專家立法參與制度體系。

（二）增強(qiáng)法學(xué)專家參與地方立法活動實效性的具體建議：

1.建立健全地方立法工作機(jī)制，避免形式主義，切實保障法學(xué)專家實際參與地方立法。一是建立健全地方立法工作機(jī)制，尤其是法學(xué)專家參與地方立法的各項工作制度都需要細(xì)致化，要通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛐砸?guī)定，克服法學(xué)專家參與變成擺設(shè)的傾向。二是要轉(zhuǎn)變地方立法機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)，堅持實事求是，嚴(yán)格踐行法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，具體落實各項工作制度，力戒立法工作中出現(xiàn)的形式主義，讓法學(xué)專家真正參與到地方立法活動中。

2.堅持行政主導(dǎo)，保障法學(xué)專家參與地方立法的機(jī)會、表達(dá)平臺及話語權(quán)，重視法學(xué)專家的意見，加強(qiáng)法學(xué)專家參與立法的實效性。首先，在具體程序中保證地方立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性地位，防止專家專斷。法學(xué)專家是立法的參與者而非決斷者，立法機(jī)關(guān)享有最終選擇權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。地方立法不僅涉及專業(yè)方面的知識，還要考慮其它方面的價值問題，例如社會歷史問題，倫理道德問題等等，這些問題需要立法機(jī)關(guān)依靠自己的思維方式來分析和解決，始終掌握立法的決策權(quán)。所以，利用“外腦”并不意味著法學(xué)專家代替行政機(jī)關(guān)履行法定立法職責(zé)，[3]尤其是一些剛設(shè)區(qū)的市，立法隊伍弱，立法能力低，立法經(jīng)驗不足，應(yīng)特別注意法學(xué)專家的權(quán)威性導(dǎo)致的專家專斷。其次，通過多種途徑保障法學(xué)專家參與地方立法的機(jī)會、表達(dá)平臺及話語權(quán)。一是轉(zhuǎn)變法學(xué)專家參與立法的態(tài)度，變被動參與為主動參與；二是盡可能地創(chuàng)造參與機(jī)會，搭建多樣化的表達(dá)平臺，暢通表達(dá)渠道，例如，開通網(wǎng)絡(luò)平臺，建設(shè)地方立法的相關(guān)網(wǎng)站、微信公眾平臺等。三是轉(zhuǎn)變地方立法機(jī)關(guān)工作人員的態(tài)度，在各種場合充分保證法學(xué)專家的表達(dá)平臺和話語權(quán)，例如，立法機(jī)關(guān)要為法學(xué)專家提供充分的立法資料，包括立法背景等相關(guān)資料，保障專家的話語權(quán)有效，并在參會時保障法學(xué)專家能暢所欲言。最后，建立法學(xué)專家意見信息反饋制度、公開機(jī)制和申訴機(jī)制，增強(qiáng)其參與立法工作的實效性，提高立法公信力。一是建立法學(xué)專家意見信息反饋制度。立法機(jī)關(guān)對專家的意見或者建議采納與否應(yīng)當(dāng)說明理由并及時反饋給專家，建立良好溝通。在這個過程中，立法機(jī)關(guān)必須平等對待法學(xué)專家的意見。二是建立公開機(jī)制。法學(xué)專家的意見或者建議應(yīng)當(dāng)向社會公開，立法機(jī)關(guān)對專家的意見或者建議采納與否應(yīng)當(dāng)說明理由并一起公開。三是建立申訴機(jī)制，當(dāng)法學(xué)專家發(fā)現(xiàn)自己所提的建議并沒有被采納且沒有說明理由或者理由不合理時，可以向立法機(jī)關(guān)進(jìn)行書面申訴，要求相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員做出回復(fù)。

3.完善法學(xué)專家的選聘工作以加強(qiáng)參與立法活動的法學(xué)專家的多元化，預(yù)防新的立法不公或立法腐敗。首先，嚴(yán)格法學(xué)專家選聘制度，制定標(biāo)準(zhǔn)選聘程序。根據(jù)各地近一年出臺的各種專家?guī)旃芾磙k法，法學(xué)專家聘任制度應(yīng)該包括以下幾種內(nèi)容：第一，細(xì)化法學(xué)專家的條件，包括思想政治素質(zhì)、學(xué)歷學(xué)位、職稱、實務(wù)經(jīng)驗、立法經(jīng)驗、年齡、身體素質(zhì)等方面；第二，法學(xué)專家的選聘要公開、公正、透明，選聘方式以公開選拔為主，推薦為輔；第三，選聘程序具體包括申請、審定、崗前培訓(xùn)、頒發(fā)聘書等；第四，為防止人員老化和出于知識更新的需要，應(yīng)當(dāng)注意法學(xué)專家人選的定期選聘，這也是防止專家話語權(quán)壟斷和“專家受雇傭”的有效措施之一?？傊?，要通過制度規(guī)范，縮小立法機(jī)關(guān)對選擇專家的自由裁量權(quán)，保證法學(xué)專家的中立和公正性。其次，在選聘過程中，要注意法學(xué)專家來源多元化。不能僅僅聘任一些知名度較高的法學(xué)專家，還要注意法學(xué)專家的專業(yè)和職業(yè)多元化，地域來源多元化。實踐經(jīng)驗表明，立法專家結(jié)構(gòu)的平衡性非常重要，法學(xué)專家人選的多元化可以提高立法活動的質(zhì)量。最后，具體參與某項立法活動的法學(xué)專家，專業(yè)選擇要注意關(guān)聯(lián)性原則；為避免法學(xué)專家自身利益沖突和角色錯位，要有回避制度，具體可以借鑒美國的《聯(lián)邦專家評審委員會法》。

4.法學(xué)專家參與地方立法的方式多樣化，各種方式各有側(cè)重、相互配合，充分發(fā)揮法學(xué)專家的立法優(yōu)勢?？v觀北京、上海、青島、重慶等地方的實踐俱是如此，多種方式有效結(jié)合，避免了單一方式帶來的弊端。且在避免浪費(fèi)人力的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮了法學(xué)專家的行業(yè)精英的優(yōu)勢。在前文所述的幾種方式中，在條件允許的地方，應(yīng)建立常設(shè)性的法學(xué)專家參與立法組織。例如專門立法研究機(jī)構(gòu)、立法研究咨詢基地等。這種方式屬于“緊密型”專家參與地方立法機(jī)制，在實踐中普遍采用，并產(chǎn)生了積極的效果。專門的立法研究中心，其組織形式較為緊密，人員相對固定，因此更適宜從事較長期的理論研究活動，承擔(dān)較復(fù)雜的立法任務(wù)。[2](PP35)

[1]尹偉琴.論專家參與地方立法的必要性及動因[J].杭州師范學(xué)院學(xué)報,2006(05)：252.

[2]沈啟帆.法學(xué)專家參與立法活動之研究[D].上海：華東政法學(xué)院,2006.

[3]連春霞.我國行政立法程序中公眾參與相關(guān)法律問題研究[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué),2009.

The Thought on the Law Experts in Participating in Local Legislation

NIE Yuan-fang,XU Yan,REN Zheng-deng
（School of Political Science and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

The participation of law experts in local legislation has been commonly put into practice in our country and has played a positive role in the process.The professional knowledge and skills not only meet the needs of the requests of the“l(fā)egislative law”，but also cover the shortage of the insufficient strength of the legislature itself.It also plays an important role in improving the scientificity，democracy and effectiveness of the legislation.This article focuses on the necessities，methods and the problems existing in the practising of the law experts'paticipation in the local legislation.It tries to put forward some rationalization proposals to legal experts for improving the process of scientific and democratic legislation.

law experts；local legislation；the problem；improve

D901

A

1674-0882(2016)05-0008-05

2016-06-27

聶嫄芳（1983-），女，山西晉城人，講師，研究方向：民商法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)；

徐艷（1981-），女，山西大同人，碩士，講師，研究方向：民商經(jīng)濟(jì)法；

任正東（1978-），男，山西大同人，助教，研究方向：民商經(jīng)濟(jì)法。

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕