“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

李偉偉

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“三權(quán)分置”中土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

李偉偉

順應(yīng)農(nóng)民保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的意愿，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，是我國農(nóng)地制度的一大創(chuàng)新。2015年中央一號文件提出，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，這就需要首先界定三權(quán)各自權(quán)利性質(zhì)及權(quán)能，而土地經(jīng)營權(quán)作為新創(chuàng)立的一種獨(dú)立權(quán)利形態(tài)，更需要及時(shí)界定。

一、土地經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)情況下才獨(dú)立于承包權(quán)的一項(xiàng)權(quán)利

一般說來，土地承包經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有對承包地占有、使用、收益以及流轉(zhuǎn)等權(quán)利。他可以自己在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，也可以流轉(zhuǎn)給第三方，由其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

未流轉(zhuǎn)情況下，承包農(nóng)戶享有土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)“合二為一”的權(quán)利，此時(shí)他既作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有“成員權(quán)”具體體現(xiàn)的承包權(quán)；又作為承包地的實(shí)際經(jīng)營者，享有對土地占有、使用等的經(jīng)營權(quán)。從法理上看，承包農(nóng)戶的土地權(quán)利主要包涵上述兩項(xiàng)權(quán)利，“土地承包經(jīng)營權(quán)”較好地涵蓋了它們，可以理解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)二者的“耦合”。也就是說，在承包農(nóng)戶那里，這些權(quán)利都是屬于自己的，因此只要不涉及到承包農(nóng)戶“處分”自己的農(nóng)地權(quán)利，就不需要將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“丁是丁，卯是卯”地分得特別清楚。

流轉(zhuǎn)（主要指出租）情況下，第三方經(jīng)營者通過合同的方式，在一定期限內(nèi)，以支付給原承包方租金為對價(jià)，“借用”承包方對土地的占有、使用等權(quán)能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并獲得相應(yīng)收益。法理上，這其實(shí)是流出方和第三方經(jīng)營者通過租賃合同，以土地使用為主要標(biāo)的物的一種土地債務(wù)債權(quán)關(guān)系，不涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)自身的分離問題。但是，為了更好地界定和維護(hù)承包農(nóng)戶與第三方經(jīng)營者各自的農(nóng)地權(quán)利，也便于農(nóng)民群眾的理解與接受，就可以將承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)“一分為二”成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)“租借”（并非完全、徹底轉(zhuǎn)移或移交）給第三方經(jīng)營者，后者獲得相應(yīng)的權(quán)利，而前者自己則保留了承包權(quán)。

一定程度上，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的第一天起，流入方（第三方經(jīng)營者）就開始了自身權(quán)利的孕育和成熟，并在事實(shí)上成為一種需要獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)，因?yàn)樵絹碓蕉嗟牡谌浇?jīng)營者開始主張自己的土地權(quán)利，并希望得到政策支持和法律保護(hù)。

二、土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)，不是物權(quán)

那么，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是債權(quán)還是物權(quán)？以下從對抗力、存續(xù)期間、轉(zhuǎn)讓性、權(quán)利內(nèi)容及對價(jià)五個方面進(jìn)行辨析。

第一，對抗力上，物權(quán)是對物的排他性支配權(quán)，能夠?qū)沟谌耍瑐鶛?quán)是對某人之請求權(quán)，不能對抗第三人。土地經(jīng)營權(quán)是流入方（第三方經(jīng)營者）通過合同形式，請求流出方將其土地經(jīng)營權(quán)“給付”，是流出方與流入方兩者之間的法律關(guān)系，一般不對抗第三人。

第二，存續(xù)期間上，物權(quán)以長期存續(xù)為原則，而債權(quán)因合同取決于當(dāng)事人的合意，可以是1年，也可以是5年、10年甚至更長。從各地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同來看，有3年的，有10年的，還有到二輪承包期末的，這主要取決于雙方當(dāng)事人的合意。

第三，轉(zhuǎn)讓性上，物權(quán)以有轉(zhuǎn)讓性為原則，租賃債權(quán)如無出租人同意不能轉(zhuǎn)讓。目前，土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)，都需要得到發(fā)包方和承包農(nóng)戶的書面同意，不能隨意再流轉(zhuǎn)。

第四，權(quán)利內(nèi)容上，物權(quán)人“擁有”占有、使用、收益權(quán)能，而債權(quán)人只是在一定期限內(nèi)“借用”物權(quán)人的相關(guān)權(quán)能（物權(quán)性占有、使用等權(quán)能依然歸物權(quán)人），具體內(nèi)容依合同而定。也就是說，并未將物權(quán)本來的使用、收益等權(quán)能真正轉(zhuǎn)移、給予租借人。通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等權(quán)能，合同期滿后就將這些權(quán)能歸還于流出方，并沒有獲得物權(quán)性權(quán)能。

第五，對價(jià)上，物權(quán)不以對價(jià)為要素，而租賃債權(quán)以對價(jià)為當(dāng)然要素。流入方在獲得土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，需要支付相當(dāng)?shù)耐恋刈饨馂閷r(jià)。

綜上分析，我們認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)，而非物權(quán)。這符合物權(quán)的“一物一權(quán)主義”，即一物之上只能成立同一內(nèi)容的一個物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)是用益物權(quán)的情況下不能再設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，在立法上行得通。然而，隨著今后對實(shí)際耕作者保護(hù)的重視，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化屬性可以得到加強(qiáng)，但其債權(quán)的“底色”和本質(zhì)不會變。

三、土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是多國通行做法但目前不宜過早、過快強(qiáng)調(diào)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，對與土地經(jīng)營權(quán)類似的租賃權(quán)進(jìn)行債權(quán)物權(quán)化改造，是多國的通行做法。一般因?yàn)樗袡?quán)的優(yōu)勢地位，承租人的地位（即租賃權(quán)）顯得比較脆弱，考慮到租賃權(quán)的脆弱可能會阻撓社會生產(chǎn)進(jìn)步和生活安定，各國的立法也在努力地強(qiáng)化承租人的地位，推進(jìn)租賃權(quán)物權(quán)化。特別是二次世界大戰(zhàn)時(shí)各國制定的緊急對策對這種物權(quán)化傾向產(chǎn)生了促進(jìn)作用。

雖然戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)狀況趨于穩(wěn)定，各國逐漸廢止了緊急對策立法，但是租賃權(quán)的物權(quán)化作為這些立法的核心部分，已經(jīng)作為恒久性制度在各國的民法中扎下了根。可以說，不動產(chǎn)租賃權(quán)物權(quán)化，使契約產(chǎn)生的債務(wù)關(guān)系中的承租人的權(quán)能具有物權(quán)效力是各國的共同傾向，特別是，賦予租賃權(quán)對抗力以及抑制出租人的自由終止權(quán)利這兩點(diǎn)幾乎沒有例外。德國專門對“農(nóng)地用益租賃”進(jìn)行了規(guī)定，并努力強(qiáng)化承租人的地位。日本則很早就制定了租地法和租房法等特別法，將租賃權(quán)（租地權(quán)、租房權(quán)）按物權(quán)處理。這樣一來，租賃雙方，特別是承租人的權(quán)利得到了有效保障。

目前，我國開始出現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化改造的呼聲，應(yīng)該說，這有一定的合理性，因?yàn)橛欣谕恋亟?jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資的信心和積極性。長期來看，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化也是必然趨勢。但需要特別注意的是，上述租賃權(quán)物權(quán)化的一個重要前提是所有權(quán)處于絕對優(yōu)勢和強(qiáng)勢地位。如果出租方的所有權(quán)（承包權(quán)）并沒有處于絕對優(yōu)勢和強(qiáng)勢地位，那么，賦予承租方的租賃權(quán)（經(jīng)營權(quán)）以物權(quán)特征，則容易對前者產(chǎn)生挑戰(zhàn)與侵犯。

而從我國實(shí)踐來看，諸如土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證、規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為等工作，尚在推進(jìn)之中，農(nóng)戶承包（經(jīng)營）權(quán)還沒有得到充分、有效的保護(hù)，應(yīng)該是優(yōu)先保護(hù)對象。在其尚未做實(shí)、到位的情況下，就不宜過早、過快地強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化特征?？偟目?，在今后相當(dāng)長時(shí)期，我國土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)應(yīng)界定為債權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化改造的時(shí)機(jī)尚未到來，必須穩(wěn)步、有序推進(jìn)，要有足夠的歷史耐心。當(dāng)然，這并不意味不對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行保護(hù)。下一步，隨著對實(shí)際耕作者保護(hù)的重視，應(yīng)重點(diǎn)控制土地經(jīng)營權(quán)租金過快上漲，真正落實(shí)新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)主體傾斜，穩(wěn)定實(shí)際耕作者經(jīng)濟(jì)上的預(yù)期，使其能夠獲得合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入。

（作者單位：院農(nóng)業(yè)部貿(mào)促中心）