貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧機制構(gòu)建及實現(xiàn)路徑研究
——基于社會資本的理論視角

靳永翥,丁照攀

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院,貴州貴陽550025)

長期以來,我國貧困地區(qū)的扶貧模式大多表現(xiàn)為單純的政府主導(dǎo)。隨著社會發(fā)生的深刻轉(zhuǎn)型,貧困地區(qū)政府絕對主導(dǎo)的扶貧體制逐漸松動,“政府主導(dǎo),社會參與”成為當前貧困地區(qū)扶貧的重要策略。但是現(xiàn)實中“社會參與”往往止步于一項項零散的個體行動,未能看到源于公民制度化參與和社會組織化協(xié)同所帶來扶貧績效提升的前景。而單純的政府主導(dǎo)式扶貧卻面臨著效率低、針對性不強等問題,導(dǎo)致貧困地區(qū)扶貧績效呈現(xiàn)出邊際效益遞減的“內(nèi)卷化”特征。因此,本研究運用社會資本理論構(gòu)建精準扶貧背景下政府、市場及社會共同參與的多元協(xié)同扶貧機制,以服務(wù)于政府動員更多的社會力量參與扶貧,提高扶貧的精準度與扶貧戰(zhàn)略決策的有效性。本文首先從縱向歷史維度,依據(jù)政府扶貧實踐分析我國扶貧理念的嬗變,亦即從輸血式扶貧向協(xié)同式扶貧轉(zhuǎn)變。其次在對“協(xié)同式扶貧”的理論基礎(chǔ)和運作邏輯進行闡釋后,引入金沙縣扶貧的案例對協(xié)同式扶貧的要素特征進行經(jīng)驗分析。依據(jù)觀察,探討社會資本與多元協(xié)同扶貧的緊密關(guān)系,構(gòu)建社會資本視角的多元協(xié)同扶貧機制。本文認為,目前政府開展的精準扶貧實踐,正是由于社會資本的缺失,導(dǎo)致扶貧績效走低。最后,本文依據(jù)社會資本對于多元協(xié)同扶貧機制的推廣提出對策建議。

1 扶貧理念的嬗變：從輸血式扶貧走向協(xié)同式扶貧

貧困一直是各種社會和經(jīng)濟形態(tài)面臨的共同難題,消除貧困是全球共同關(guān)注和研究的重大課題。縱觀中國扶貧的發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)中國貧困治理政策基本按照先“解決溫飽”后“全面小康”、先“區(qū)域整體”后“精準突破”的邏輯思路部署[1]。正是如此前瞻性的頂層設(shè)計,使我國的扶貧工作取得了舉世矚目的成就,使得7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧,貧困發(fā)生率從20世紀80年代的80%以上,下降到2015年的5.7%[2]。當前,我國扶貧工作已進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期,黨和政府制定了精準扶貧新戰(zhàn)略,旨在通過精準識別、精準幫扶和精準管理,確保到2020年貧困人口全部脫貧。從1978年至今,依據(jù)階段性政策推進邏輯,我國政府的扶貧理念大致可歸納為如下三種形式。

1.1 以物質(zhì)資本投資為主導(dǎo)的輸血式扶貧

肇始于新中國成立初期的輸血式扶貧(救濟式扶貧),以解決貧困群體的物質(zhì)貧困為目標,對貧困群體實施確保其基本生活的經(jīng)濟救濟,其本質(zhì)是一種“社會救助”。在扶貧實踐中,貧困地區(qū)實施輸血式扶貧的基本思路是直接給貧困人口提供物質(zhì)資料或者出臺相關(guān)優(yōu)惠政策對貧困者予以幫助。改革開放以來,輸血式扶貧對我國貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展起到了積極作用。但隨著社會發(fā)展,貧困問題的復(fù)雜性、多元性特征更加凸顯,僅僅依靠輸血式扶貧難以從根本上實現(xiàn)貧困人口的有效脫貧。即使暫時脫貧,他們的自我發(fā)展能力和承擔(dān)風(fēng)險的能力依然很弱,因災(zāi)返貧、因病返貧的概率較高,并且極易形成依賴心理。

1.2 以人力資本投資為主導(dǎo)的造血式扶貧

由于貧困的形成不只是表征為物質(zhì)的貧困,還包括無法獲得最低需求的能力貧困和區(qū)域性匱乏的資源供給的貧困。因此,自20世紀90年代開始,為回應(yīng)貧困人口能力素質(zhì)再生產(chǎn)和促進區(qū)域資源供給的訴求,我國政府將扶貧定位為：以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ),人力資本投資為主導(dǎo)的造血式扶貧(開發(fā)式扶貧)。造血式扶貧的基本思路,就是為貧困地區(qū)脫貧創(chuàng)造發(fā)展條件,以激發(fā)貧困者自身的積極性和創(chuàng)造力,使其走上自我發(fā)展之路[3]。但是,在效率優(yōu)先的原則下,這種造血式扶貧的效果并不盡如人意。因此該扶貧理念受到學(xué)界反思,有學(xué)者指出：“造血式扶貧存在的一個突出問題就是最貧困的村莊和農(nóng)戶常常得不到緊缺的扶貧資金?！盵4]116-117從整體上講,這種“大水漫灌”的造血式扶貧方式和理念,由于貧困戶個人能力和環(huán)境條件等限制,很難得到真正幫扶,造成扶貧開發(fā)的投入越來越大,但成效越來越低。

1.3 以社會資本投資為主導(dǎo)的協(xié)同式扶貧

從我國多年的扶貧經(jīng)驗來看,實現(xiàn)貧困人口持久脫貧而不再返貧,簡單的輸血式扶貧存在很大的局限性,因此造血式扶貧應(yīng)運而生。然而,造血式扶貧也不盡如人意,常常發(fā)生“精英捕獲”現(xiàn)象,以致無法真扶貧、扶真貧。在世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際機構(gòu)的倡導(dǎo)和推動下,一種多方參與的扶貧模式在發(fā)展中國家和地區(qū)得到廣泛應(yīng)用,其提出：“貧困不僅是一種低收入和缺乏能力的狀態(tài),更是一個在經(jīng)濟、政治和社會活動中因參與不足而被邊緣化的過程?！盵5]因此,要消除貧困,不僅要投入物質(zhì)資本和人力資本,更要投入社會資本,以促進貧困者的社會整合和社會融入[6]82。繼2013年國務(wù)院下發(fā)文件強調(diào)要更加廣泛、更為有效地動員社會力量以形成扶貧合力之后,2014年國務(wù)院在《關(guān)于進一步動員各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》中再次強調(diào)：“要形成政府、市場、社會協(xié)同推進的大扶貧格局,支持社會團體、企業(yè)等各類組織積極從事扶貧開發(fā)事業(yè)。”這不僅從政策規(guī)劃上對通過扶貧實踐創(chuàng)新提高扶貧績效引領(lǐng)方向,也彰顯了構(gòu)建政府、市場與社會多元協(xié)同扶貧機制的應(yīng)用價值。

2 多元協(xié)同扶貧：理論基礎(chǔ)與運作邏輯

多元協(xié)同扶貧在本質(zhì)上是一種社會行動,從治理的角度看,這一社會行動以貧困者需求為導(dǎo)向。政府、市場與社會協(xié)同參與貧困治理的過程,蘊含著體制外和體制內(nèi)等多重資源的有機整合,并且多元協(xié)同扶貧有著自身獨特的理論基礎(chǔ)與運作邏輯,可以把政府制度化扶貧方式與社會靈活性的扶貧方式在實踐中實現(xiàn)融合,為貧困地區(qū)扶貧攻堅注入持續(xù)動力。

2.1 多元協(xié)同扶貧的理論基礎(chǔ)

2.1.1 治理理論

治理理論在各個領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用發(fā)端于20世紀90年代,從擴展性公共組織、公共議題、公共危機、公民參與,延伸至區(qū)域協(xié)作、民族國家合法性和全球治理問題。如此廣泛使用表明治理的探索實踐已遍及政治、經(jīng)濟和社會生活的每個角落,而此時所使用的“治理”一詞涵蓋范圍不僅遠遠超出傳統(tǒng)的外延,而且含義也與“統(tǒng)治”相去甚遠,成為一種被賦予現(xiàn)代化色彩的理念性時髦詞匯。時至當下,羅茨、羅西瑙及俞可平等眾多國內(nèi)外學(xué)者從各自不同的學(xué)術(shù)立場和理解出發(fā),給出了多種關(guān)于治理內(nèi)涵或特征及要素的理論界定。盡管有關(guān)治理的內(nèi)涵及外延存在模糊性和多樣性,但還是可以總結(jié)出相對具有共識性的內(nèi)涵,譬如主體的多元化、規(guī)則的互補性、過程的合作性和目標的互惠協(xié)商等等?？傊?治理是一個內(nèi)涵豐富、包容性很強的一個概念,它是人類在變動的世界中對公共事務(wù)的掌控、對管理困境的應(yīng)對和創(chuàng)新[7]17-21。多元協(xié)同扶貧是治理理論在社會扶貧領(lǐng)域的創(chuàng)新運用。從社會治理的角度看,貧困治理亦屬于社會治理的有機組成部分,將社會治理運用于扶貧領(lǐng)域,可使我們重新審視以往的扶貧工作[8]。一是在政府主導(dǎo)的精準扶貧政策實施過程中,應(yīng)妥善處理政府和社會的關(guān)系,要更加突出社會力量的扶貧效能。二是貧困的治理過程是多元主體投入并相互協(xié)商、合作的過程,它強調(diào)扶貧過程中各個參與主體之間的協(xié)同,超越了以往的合作型反貧困。三是通過多元主體參與,暢通各個主體的利益表達渠道,關(guān)注區(qū)域之間貧困表現(xiàn)與程度的差異,實施差異化和針對性的扶貧政策和措施。

2.1.2 協(xié)同理論

協(xié)同理論是20世紀70年代以來在多學(xué)科研究基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種新興理論,是系統(tǒng)科學(xué)的重要分支理論。哈肯教授于1976年發(fā)表的《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》系統(tǒng)地論述了協(xié)同理論。由于協(xié)同理論把它的研究領(lǐng)域擴展到許多學(xué)科,并且試圖在似乎完全不同的學(xué)科之間增進“相互了解”和“相互促進”,因此成為軟科學(xué)研究的重要工具和方法。“協(xié)同理論主張從宏觀的角度研究系統(tǒng)內(nèi)的各部分之間的關(guān)系、各子系統(tǒng)的相互合作及其作用規(guī)律?！盵9]任何一個管理系統(tǒng)中,各個元素之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作如可形成拉動效應(yīng),推動事物共同前進,導(dǎo)致事物間屬性互相增強、向積極方向發(fā)展,那么就會產(chǎn)生“1+1+1＞3”的協(xié)同效應(yīng)。反之,整個系統(tǒng)可能會陷于一種失控失序的狀態(tài),結(jié)果只能是“1+1+1＜1”甚至“1+1+1＜0”。精準扶貧戰(zhàn)略背景下,多元化是貧困地區(qū)扶貧實踐的必然趨勢,這就決定了貧困治理必須將協(xié)同理論引入到扶貧實踐中,使政府、市場及社會各參與扶貧的主體之間保持協(xié)同互動,以持續(xù)提升扶貧的精準性,實現(xiàn)扶貧績效最大化。貧困地區(qū)的扶貧工作是個系統(tǒng)工程,從主體上來說,多元協(xié)同扶貧不僅涉及各不同行政區(qū)域地方政府及其部門的協(xié)同,還涉及政府與市場、社會的協(xié)同。因此,需要廣泛動員群眾、企業(yè)和社會組織等社會力量共同參與扶貧事業(yè),體現(xiàn)我國目前精準扶貧實踐創(chuàng)新的要義。

2.2 多元協(xié)同扶貧的運作邏輯

2.2.1 運作主體

運作主體的最大特征是由單一主體壟斷提供走向多元協(xié)同互動。傳統(tǒng)輸血式扶貧的一個基本特征是主體一元化,政府既是“掌舵者”又是“劃槳者”,而多元協(xié)同扶貧則意味著主體多元化,在扶貧領(lǐng)域變“政府唱獨角戲”為“社會大合唱”。在扶貧實踐中,各個主體之間需要彼此依賴與合作,沒有任何一個主體具備充足的知識、技能和資源來獨自面對所有的問題,這就要求貧困地區(qū)參與扶貧的主體及其手段需要多樣化。其要義是在扶貧工作中各參與主體建立起橫向合作關(guān)系,政府依賴各種伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來提供公共服務(wù)。在此過程中,政府、企業(yè)及民間社會組織等多個主體之間并無明顯的隸屬關(guān)系,實踐運作中不再是依賴傳統(tǒng)自上而下的縱向行政指令來運作,更需要輔以彼此間的信任進行協(xié)同互動,以實現(xiàn)共同的目標。

2.2.2 運作方式

主要表現(xiàn)為由強行輸入走向內(nèi)源發(fā)展。傳統(tǒng)的扶貧方式忽視了區(qū)域之間的差異性,主要是政府的強制性輸入,而多元協(xié)同扶貧則是一種外部輸入與內(nèi)源式發(fā)展相結(jié)合的運作方式,并且鼓勵貧困人口充分參與扶貧的各個環(huán)節(jié),在參與中挖掘他們擺脫貧困的潛力。多元協(xié)同扶貧尤其注重發(fā)揮貧困人口的能動性,通過構(gòu)建平等的對話機制使得貧困人口有更多的機會表達自己的訴求,在尊重貧困人口的主體性地位的同時,充分調(diào)動貧困人口參與扶貧的積極性,以實現(xiàn)貧困地區(qū)各個利益群體的共同進步和發(fā)展。尤其是精準扶貧背景下,多元協(xié)同扶貧應(yīng)充分考慮貧困人口的真正致貧原因,并在尊重當?shù)貙嶋H情況的基礎(chǔ)上開展扶貧工作[10],以實現(xiàn)扶貧對象瞄準、幫扶措施具體、管理過程規(guī)范、考核目標去“GDP至上”理念,這也是對以往只重視整體區(qū)域性扶貧理念的超越。

2.2.3 運作導(dǎo)向

主要表現(xiàn)為由經(jīng)濟扶持走向需求導(dǎo)向。一直以來,整個社會一致性地把經(jīng)濟發(fā)展等同于扶貧績效,把貧困建構(gòu)成一個經(jīng)濟性的存在。但是,扶貧工作中一直存在著瞄準目標偏離、“精英捕獲”、鄉(xiāng)村平均主義思想等一系列問題,因此它絕非一個單一的經(jīng)濟性事實,而是一種社會性的存在,是人與人關(guān)系、地位的表達[11]4。長期以來,我們過于注重物質(zhì)財富和貨幣收入等物質(zhì)資本對扶貧的重要性,在很大程度上忽略了貧困治理的社會屬性,僅僅從經(jīng)濟意義上去定義和闡釋現(xiàn)代性貧困。多元協(xié)同扶貧的各個主體可以憑借自身的專業(yè)化與資源優(yōu)勢,為貧困人口提供差異化的服務(wù)。而政府自上而下的貧困治理模式?jīng)Q定了其不可能滿足所有貧困人口的需求,必然使得部分貧困者被邊緣化。以此為據(jù),傳統(tǒng)的扶貧模式主要是以經(jīng)濟扶持為導(dǎo)向,注重物質(zhì)上的幫扶,而多元協(xié)同扶貧更多的是以貧困村和貧困戶真正的需求為導(dǎo)向,“望聞問切”識貧困,精準發(fā)力挖窮根,為全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定堅實基礎(chǔ)[12]。

3 金沙模式：多元協(xié)同扶貧機制萌芽的地方樣本

金沙縣位于貴州省西北部,是貴州省經(jīng)濟相對較強的縣,但是反貧困形勢依然嚴峻。面對艱巨的脫貧任務(wù),近年來金沙縣堅持以精準扶貧為統(tǒng)領(lǐng),撬動社會資本參與扶貧,從更大的范圍聚集扶貧資源,在構(gòu)建政府、市場和社會多元協(xié)同機制方面進行了有益探索。

目前,在大多數(shù)的貧困地區(qū),政府、市場與社會三方力量嚴重不均衡,參與各方并無明確的權(quán)責(zé)和監(jiān)督關(guān)系,也缺乏一個制約各方的共同行為規(guī)范,沒有形成制度化的合作關(guān)系,多元協(xié)同化水平較低。而金沙縣近年來積極推動扶貧主體結(jié)構(gòu)創(chuàng)新,加強制度化和規(guī)范化建設(shè),進一步明確政府、企業(yè)和社會組織等不同行為主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,多元協(xié)同扶貧機制在金沙縣漸次成型。主要表現(xiàn)為：首先,充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。金沙縣集中縣、鄉(xiāng)、村三級力量,積極引導(dǎo)行業(yè)部門在資金、項目、技術(shù)和人才等方面向貧困地區(qū)傾斜和集聚,在村級道路、安全飲水和危房改造等領(lǐng)域,不斷加大資金支持力度。為了充分調(diào)動社會力量和市場力量,金沙縣還不斷改善政策環(huán)境和產(chǎn)業(yè)環(huán)境,相繼成立了一些農(nóng)村新型合作組織,動員企業(yè)、民間社會組織和基層自治組織參與扶貧開發(fā)事業(yè)。其次,注重發(fā)揮企業(yè)的帶動作用。金沙縣通過“百企幫百村”凸顯市場活力,并積極引導(dǎo)和鼓勵國有、民營企業(yè)履行社會責(zé)任,推動市場要素向重點貧困村配置,從而帶動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。比如大量茶商在當?shù)卮罅Πl(fā)展茶產(chǎn)業(yè),已栽種茶葉達2萬畝,產(chǎn)品暢銷國內(nèi)外,年產(chǎn)值達到1 000多萬元,幫助大量貧困人口實現(xiàn)了脫貧。再次,積極引導(dǎo)社會組織扶貧。金沙縣政府完善了社會組織參與扶貧的相關(guān)機制,在其倡導(dǎo)下又先后成立了金沙縣源隆農(nóng)林專業(yè)合作社和金沙縣四季興馬鈴薯專業(yè)合作社,并對他們開展扶貧活動提供信息服務(wù)、業(yè)務(wù)指導(dǎo),鼓勵其參與社會扶貧資源動員、配置和使用等環(huán)節(jié)。此外,金沙縣積極倡導(dǎo)“我為人人、人人為我”的全民參與扶貧理念,通過開展豐富多樣的體驗走訪等社會實踐活動,暢通社會各階層交流交融、互幫互助的渠道。并依靠親情、鄉(xiāng)情、友情的情感紐帶和親緣、地緣、業(yè)緣的社會網(wǎng)絡(luò)作用,激活公眾參與的內(nèi)生力量,使貧困者組織化融入當?shù)仄髽I(yè)或社會組織,并積極參與政府決策,促使精準扶貧政策落地生根。

金沙縣通過構(gòu)建政府、市場和社會多元協(xié)同扶貧機制,動員更多的社會力量參與扶貧開發(fā),成效顯著,貧困地區(qū)農(nóng)民收入呈現(xiàn)良好態(tài)勢：人均收入突破7 000元大關(guān),年均增長13.9%以上,高出全縣農(nóng)民人均收入2.1個百分點,為貧困人口的有效脫貧奠定了堅實基礎(chǔ)[13]。目前,金沙縣已經(jīng)在政府救助體制之外發(fā)展出一個由政府、企業(yè)和民間社會組織等廣泛參與、為貧困人口提供精準幫扶的協(xié)同參與網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)在很大程度上突破了政府包辦,強調(diào)物質(zhì)救助的傳統(tǒng)扶貧理念,轉(zhuǎn)向了一種官商民合作、倡導(dǎo)社會關(guān)懷的多元協(xié)同扶貧新機制。這對于推動精準扶貧實踐向縱深發(fā)展和全面脫貧目標的實現(xiàn)具有重大的時代價值和現(xiàn)實意義,同時也為我們研究社會資本與多元協(xié)同扶貧機制問題提供了地方樣本。

4 多元協(xié)同扶貧機制的構(gòu)建：精準扶貧需求與社會資本支撐

世界銀行報告認為,以信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)為核心的社會資本是人們用以擺脫貧困的主要資本形式。精準扶貧背景下,在諸多條件中,社會資本更是貧困地區(qū)的多元協(xié)同扶貧機制能否實現(xiàn)的決定性要素[14]。作為一種新型分析工具和理論框架,社會資本與精準扶貧中的多元協(xié)同扶貧機制具有內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)性,可以為精準扶貧背景下多元協(xié)同扶貧機制的建構(gòu)提供理論支持。

4.1 社會資本理論的闡釋

從20世紀90年代起,社會資本在經(jīng)濟發(fā)展、政治民主與社會繁榮中的作用激發(fā)了學(xué)術(shù)界無限的想象力。帕特南作為社會資本研究的奠基人之一,將社會資本概念拓展到更廣闊的社會政治生活分析。他認為：“作為一種社會組織或社群層面的特征,例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò),社會資本是一種具有高度生產(chǎn)性的重要公共資源,可以通過推動協(xié)調(diào)和增進合作來提高社會效率?！盵15]195因此,一定數(shù)量的社會資本是經(jīng)濟增長和社會發(fā)展必不可少的力量。福山將社會資本界定為“在社會或其特定的群體之中,成員之間的信任普及程度”[16]。在他看來,社會資本是從普遍信任中產(chǎn)生的,當某一社會中的人們彼此信任時,這便蘊含著比物質(zhì)資本和人力資本具有更大價值的社會資本。概括起來,“社會資本就是以信任為核心、同時包括公民參與的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及互惠規(guī)范的一種資源集合體”[17]。如圖1,其中信任是社會資本最核心的要素,只有社會處于較高的信任狀態(tài),人們之間才有較高的合作意愿,以克服“集體行動的困境”；互惠規(guī)范是社會資本的保障,基于信任和合作方能產(chǎn)生有利于各方的互惠收益,由此長此以往形成的互惠規(guī)范反過來又有利于社會資本的維持和積累；公民參與的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會資本的基礎(chǔ),公民參與是信任、認同、規(guī)范建構(gòu)的動力機制和有效途徑,廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為豐富的互惠關(guān)系和理性規(guī)范的產(chǎn)生提供現(xiàn)實舞臺。

圖1 社會資本的要素構(gòu)成模型

4.2 社會資本視域中多元協(xié)同扶貧機制的構(gòu)建

精準扶貧思想源自2013年11月習(xí)近平到湖南湘西考察時作出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準扶貧”的重要指示。2014年1月中共中央辦公廳發(fā)文對精準扶貧工作進行了頂層設(shè)計,推動精準扶貧思想落地。2015年6月,習(xí)近平來到貴州,強調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時期的扶貧工作,并提出扶貧“貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準”?！熬珳史鲐毷谴址欧鲐毜膶ΨQ,是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況,運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式?！盵18]在精準扶貧戰(zhàn)略背景下,社會資本對多元協(xié)同扶貧機制的構(gòu)建具有重要意義,提供了多種要素支撐(如圖2)。具體而言,它體現(xiàn)在以下三個方面。

圖2 精準扶貧中多元協(xié)同扶貧機制的社會資本解釋模型

4.2.1 社會資本為多元協(xié)同扶貧培育理性的參與主體,有利于精準幫扶

多元協(xié)同扶貧既是一種理念,但更是一種行動實踐。既然是行動實踐,自然需要理性和積極的參與主體[14]。多年的扶貧經(jīng)驗表明,當參與主體彼此信任時,多元協(xié)同的扶貧行動就會更容易形成,并且他們會更加注重自下而上的扶貧方式,并且注重通過項目的實施,改變貧困者的思維觀念,喚醒其參與意識,從而大大提高幫扶的精確性。社會資本為多元協(xié)同扶貧培育了多元參與主體,使得政府、市場、社會各方面力量在扶貧工作中都充分發(fā)揮各自優(yōu)勢,根據(jù)貧困的成因采取針對性的措施進行有效幫扶,因貧施策,精準到戶、到人,通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。政府在多元協(xié)同扶貧過程中提供行政支持,即利用自身強大的資源動員能力,動員政府各部門、企業(yè)、社會組織及貧困群體積極參與,同時從體制內(nèi)和體制外汲取各種扶貧資源,在制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、實施易地扶貧搬遷工程、建立橫向生態(tài)補償制度、加快實施教育扶貧工程和完善農(nóng)村最低生活保障制度等方面發(fā)揮重要作用。作為市場主體的企業(yè)主要是通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來帶動一批貧困人口脫貧致富。此外,企業(yè)還提供慈善捐獻和就業(yè)援助,通過開展就業(yè)推薦和就業(yè)援助,促進當?shù)刎毨Ь用竦慕?jīng)濟融入。社會組織的作用主要體現(xiàn)在整合跨界別資源和有針對性地提供專業(yè)性服務(wù)上,精準發(fā)力,彌補政府在以上幾個方面的不足。從貴州省金沙縣扶貧實踐來看,各類主體在扶貧實踐中積極參與,各司其職,充分發(fā)揮自身優(yōu)勢,力爭將各種行政資源和社會資源精準地投向貧困村并轉(zhuǎn)化為貧困村內(nèi)部資源,避免扶貧資源的重疊與低效使用,從而實現(xiàn)了精準扶貧、精準脫貧。

4.2.2 社會資本為多元協(xié)同扶貧提供基本的運作機制,有利于精準管理

多元協(xié)同扶貧的高效運轉(zhuǎn)離不開相應(yīng)的運作機制發(fā)揮作用,并且這種機制的核心就在于能夠形成規(guī)范,約束不確定因素,進而促進集體行動實現(xiàn)。作為多元協(xié)同扶貧運作機制的規(guī)范,就是要求各扶貧主體依照相關(guān)社會規(guī)范積極主動參與、互相分享信息及對其工作進行精準考核。在目前的扶貧實踐中,社會參與具有濃厚的政府動員色彩,未建立制度化、長效化的社會參與機制。要發(fā)展多元協(xié)同扶貧,必須建立制度化的社會參與機制,整合企業(yè)、民間社會組織和貧困群體等更廣泛的社會力量,這樣不僅能暢通貧困人口的訴求表達渠道,而且能夠克服不完全合約和監(jiān)督難題,有效抑制項目實施中的“搭便車”行為,從而提高對扶貧對象和扶貧項目管理的精確性,以實現(xiàn)扶貧對象精準和項目安排精準。此外,對于貧困人口而言,獲取相關(guān)扶貧信息的渠道較少,尤其是在項目資金使用方面,并且對不充分信息的準確性和適用性缺乏判斷能力,以致無法就幫扶措施的精準性做出反饋。信息共享機制作為貧困地區(qū)的規(guī)范資本為多元協(xié)同扶貧提供運作機制的重要表現(xiàn)形式,將有助于各個扶貧主體充分交流信息。借此可通過建立信息共享機制來建設(shè)整合性信息管理系統(tǒng),從而實現(xiàn)資金使用精準和措施到戶精準。最后,精準考核是強化績效管理方式和提升扶貧工作成效的重要手段,是指針對貧困戶和貧困村脫貧成效,建立貧困人口脫貧退出和返貧重入機制,完善貧困縣考核與退出機制,加強對貧困縣扶貧工作情況的量化考核,能強化精準扶貧政策實施的效果,實現(xiàn)脫貧成效精準。這些要素及其作用在金沙縣的案例中也有所表現(xiàn)。

4.2.3 社會資本為多元協(xié)同扶貧構(gòu)筑必備的參與網(wǎng)絡(luò),有利于精準識別

對于多元協(xié)同扶貧而言,參與網(wǎng)絡(luò)的拓展在很大程度上依賴于社會各界的參與規(guī)模和范圍,規(guī)模越大,范圍越廣,網(wǎng)絡(luò)資源也就越豐富。帕特南在意大利的研究中發(fā)現(xiàn),“公民參與網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的準則,催生了促進社會信任,有利于解決集體行動的困境”[19]167。這種參與網(wǎng)絡(luò)的意義對于社會力量尚未充分調(diào)動的當前我國而言,十分迫切,因為扶貧工作中錯識、漏識的貧困對象大多都認為集體事務(wù)與自己的關(guān)系相去甚遠,毫不上心,抑或是外出務(wù)工或疾病纏身無心過問,為貧困人口建檔立卡工作帶來巨大困難,嚴重影響著對扶貧對象識別的精準性。構(gòu)建由政府、企業(yè)、社會組織及貧困者的參與網(wǎng)絡(luò),不僅讓政府的公共決策獲得了更強的合法性,更重要的是可以促進貧困地區(qū)民主意識、參與意識的生成,從而激發(fā)貧困群眾參與扶貧的積極性。貴州省金沙縣的扶貧實踐所產(chǎn)生的積極意義就在于此。精準扶貧戰(zhàn)略核心要義在于“扶真貧、真扶貧”,就是要解決以往扶貧工作中的貧困人口、貧困村識別不準的問題,改變過去大水漫灌粗放式扶貧方式,將扶貧政策和措施下沉到村到戶。生活在同一村的村民最清楚“誰是真正的貧困戶”,借助公共參與網(wǎng)絡(luò),由貧困戶自我申請或集體推選,通過民主評議、對象摸底、公平公示等方式最終確定貧困對象,并通過理性的溝通和協(xié)商實現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換,尋求一致性意見,就提高了識別的精確性,同時也為多元協(xié)同扶貧奠定了穩(wěn)固的民意基礎(chǔ)。

5 社會資本缺失：多元協(xié)同扶貧機制建構(gòu)的“痛點”

我國在二十多年市場經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就的同時,農(nóng)村社會存在的一個負面問題是大量農(nóng)民進城謀生后“農(nóng)二代”親緣關(guān)系的疏離,基于血緣、鄰里的傳統(tǒng)熟人網(wǎng)絡(luò)逐漸向陌生社會轉(zhuǎn)型,傳統(tǒng)積極的農(nóng)村社會資本不斷被解構(gòu),但是新的社會體系又沒有完全建立起來,存在社會結(jié)構(gòu)斷裂的風(fēng)險。貧困地區(qū)農(nóng)村社會資本的理性不足,致使扶貧工作失去精神支撐、缺乏約束機制并可能陷入資源困境,它直戳多元協(xié)同扶貧的“痛點”,制約著到2020年國家全面脫貧目標的實現(xiàn)。

5.1 “信任滑坡”導(dǎo)致多元協(xié)同扶貧機制失去精神支撐

社會學(xué)家西美爾提出,“信任是社會中最主要的凝聚力之一,沒有互相之間普通的信任,社會本身將瓦解”[20]105。作為當代社會資本理論最強調(diào)的價值特征,信任被認為是聯(lián)系社會橫向合作與互惠關(guān)系的紐帶,它不僅促進了各個主體自發(fā)的橫向合作網(wǎng)絡(luò)的形成與互惠規(guī)范的建立,而且培育了公民的公共精神,從而為多元協(xié)同扶貧注入強大的精神支撐。當前我國社會的總體信任度持續(xù)下降,不同階層、群體之間的不信任逐步擴大,呈惡化甚至固化態(tài)勢。在當前社會轉(zhuǎn)型期,農(nóng)村社會的信任體系面臨著嚴峻考驗,并且當前我國農(nóng)民政治信任存在著級差遞減規(guī)律。在貧困地區(qū),政府層級越低,農(nóng)民對之的信任度越低。如果激發(fā)不了貧困地區(qū)群眾的參與熱情,政府就只能“獨自打保齡球”。同時,隨著現(xiàn)代社會的急劇變遷,貧困地區(qū)傳統(tǒng)上基于血緣、親緣、地緣的人際信任關(guān)系受到嚴重挑戰(zhàn),人與人之間交往存在著嚴重的功利化傾向,人情原則逐漸被物質(zhì)主義原則所替代,人們的戒備心普遍增強,傳統(tǒng)人際互信水平嚴重下降[22]。這種人際信任的流失,使貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧失去有力的精神支撐,嚴重影響著扶貧開發(fā)的績效。

5.2 “規(guī)范失效”導(dǎo)致多元協(xié)同扶貧機制缺乏約束機制

縱觀人類社會發(fā)展的歷史,風(fēng)俗、習(xí)慣和價值取向等社會規(guī)范對社會成員的行為方式起著潛移默化和持久導(dǎo)向的作用。帕特南認為,普遍的互惠規(guī)范是社會紐帶一樣的社會資本,具有高度生產(chǎn)性,能夠使社區(qū)居民感到自己的利益與公共利益是一致的,實現(xiàn)自身利益的同時考慮到他人,因此這種普遍的互惠網(wǎng)絡(luò)能夠產(chǎn)生更有效的約束機制,克服集體行動的困境[15]。其實,組織內(nèi)部成員的日常行為更多的是依照非正式規(guī)范,并非法律制度,任何制度要想在實踐中起到預(yù)期的效果,其制度設(shè)計也必須要以當?shù)亻L期形成的非正式規(guī)范作為前提。這些社會規(guī)范既是貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧得以持續(xù)的“安全閥”,也是促進貧困人口脫貧致富的重要社會資本。但是,近年來農(nóng)村傳統(tǒng)社會規(guī)范逐漸被解構(gòu),一些內(nèi)部規(guī)范失去認同,傳統(tǒng)社會的鄰里觀念日益淡化,而新的社會規(guī)范又沒有完全建立起來,形成了規(guī)范結(jié)構(gòu)斷裂格局。尤其是我國貧困地區(qū)大多為偏遠山區(qū),信息閉塞,文化落后,一些非法宗親活動和迷信活動盛行。再者,與此相關(guān)的法律法規(guī)本身就不完善,存在著操作性缺乏、政策法規(guī)約束力不夠等問題,而非正式的社會規(guī)范在當前環(huán)境條件下又難以對村民產(chǎn)生約束或影響作用,使得多元協(xié)同扶貧在實踐中常常遭遇無章可循的窘境。

5.3 “社會疏離”導(dǎo)致多元協(xié)同扶貧機制陷入資源困境

我國傳統(tǒng)社會是一個“熟人社會”,人際關(guān)系織成了龐大而復(fù)雜的鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò),或血緣或地緣或姻親,人與人之間的這種鄰里互惠的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是鄉(xiāng)村的內(nèi)生性力量,一種具有高度生產(chǎn)性的社會資本。如前所述,隨著城市化的快速推進,農(nóng)村傳統(tǒng)“熟人社會”開始裂變,加之村莊撤并、農(nóng)村社會關(guān)聯(lián)市場化、村落共同文化邊緣化等因素的共同作用,農(nóng)村“熟人社會”加速轉(zhuǎn)向“半熟人社會”,表現(xiàn)出諸如村際關(guān)系陌生、村落認同式微、倫理道德淪喪以及行為規(guī)范失序等特征[21]。當前,貧困地區(qū)有一個很普遍的現(xiàn)象：很多農(nóng)村人口常年在外務(wù)工。雖說外出務(wù)工可以提高收入,但也使得這些外出務(wù)工人員跳出村莊原有的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之外,互相之間聯(lián)系越來越少,導(dǎo)致農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)的“空心化”。加之現(xiàn)代科技通訊的飛速發(fā)展,也削弱了人們之間的直接社會交往,鄰里之間的相互依賴性降低,傳統(tǒng)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)正遭受侵蝕。這使貧困農(nóng)村陷入傳統(tǒng)和現(xiàn)代社會資本之間的“縫隙”地帶,嚴重制約著其獲取社會資源的途徑。

6 精準扶貧背景下貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧機制的實現(xiàn)路徑

作為一種新分析框架和研究途徑,社會資本對構(gòu)建貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧機制具有重要意義。在精準扶貧背景下,面對信任滑坡、規(guī)范失效和社會疏離的“痛點”,欲進行多元協(xié)同扶貧的機制創(chuàng)新,就要重構(gòu)貧困地區(qū)社會資本,為貧困地區(qū)扶貧注入新的思維與活力。

6.1 重建社會信任,夯實多元協(xié)同扶貧機制的存在基礎(chǔ)

帕特南曾說,“如果要維護共同體社會的延續(xù),私人之間的信任可能是最需要在人們之間傳播的道德品質(zhì)”[15]101。信任是貧困地區(qū)運用社會資本維系多元主體協(xié)同關(guān)系的價值與道德基礎(chǔ),可以有效地防范和克服人們在共同體生活中的“機會主義”,是多元協(xié)同扶貧必須建構(gòu)的“精神家園”。當社會互信水平較高時,多元協(xié)同的扶貧行動就會更容易形成,并且他們會更加注重自下而上的治貧方式,喚起貧困人口參與意識,從而大大提高幫扶的精確性。因此,精準扶貧背景下建立多元協(xié)同扶貧機制,需要改變貧困地區(qū)社會信任的現(xiàn)實,從多方面著手重建社會信任。首先,要強化政府扶貧工作人員的道德教育。政府人員真正做到把美德內(nèi)化于心、外化于行,他們的誠信、責(zé)任意識才會大大增強。這樣不僅可以提高幫扶措施的精準性、減小貧困者錯識漏識的可能,還能以優(yōu)良的政風(fēng)凝聚民心、帶動民風(fēng),社會對政府的信任感隨之也會提升。其次,提高扶貧工作透明度。在扶貧過程中應(yīng)堅持信息公開原則,改變以往扶貧信息公開“猶抱琵琶半遮面”的局面,接受社會各界的監(jiān)督。通過監(jiān)督增強政府與社會的互動,在互動過程中,不僅使得來自不同背景的群體、組織與個人之間建立起聯(lián)系和信任,而且有利于及時查漏補缺,提高精準性。最后,積極為貧困群體搭建交流平臺?？梢猿浞掷谩胺鲐毴铡被虍?shù)亓?xí)俗多舉辦一些村民喜聞樂見的活動,也可以運用新媒體技術(shù),通過QQ、微信等網(wǎng)絡(luò)交流平臺,使大家在交流中增進情感、從而切實提升互信度,為精準扶貧背景下多元協(xié)同扶貧機制的構(gòu)建奠定良好的信任基礎(chǔ)。

6.2 健全規(guī)范供給,強化多元協(xié)同扶貧機制的制度保障

在扶貧實踐中,社會規(guī)范是維系反貧困事業(yè)的重要力量,有助于貧困地區(qū)協(xié)同扶貧工作規(guī)范有序開展。社會規(guī)范分為兩種,一種是法律制度等正式規(guī)范,另一種是通過傳統(tǒng)、歷史積淀形成的,諸如以風(fēng)俗、習(xí)慣、價值觀念等為內(nèi)容的非正式性規(guī)范。其實,任何制度要想在實踐中起到預(yù)期效果,其制度設(shè)計也必須要以非正式規(guī)范作為前提,將制度“因地制宜”“因時制宜”地嵌入非正式規(guī)范的文化土壤之中。當下,正值扶貧攻堅關(guān)鍵期,必須高度重視貧困地區(qū)村規(guī)民約的建設(shè),要對村規(guī)民約的形成給予必要的科學(xué)指導(dǎo),充分發(fā)揚互惠文明的鄉(xiāng)俗民風(fēng),使村規(guī)民約既符合當?shù)貙嶋H,又不違背法律法規(guī),具有可操作性,以充分發(fā)揮村規(guī)民約在多元協(xié)同扶貧中的作用和功能。其次,明晰扶貧辦及各個相關(guān)責(zé)任部門精準扶貧翔實具體的責(zé)任清單,并且在“四看法”①“四看法”包括“一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎”,是貴州省威寧縣迤那鎮(zhèn)駐村干部在對貧困戶入戶摸底過程中創(chuàng)造性提出的,后來在貴州省各地精準扶貧過程中紛紛采用。識別和建檔立卡工作基礎(chǔ)上,進一步完善建檔立卡信息與不動產(chǎn)登記、低保和公安系統(tǒng)等信息的銜接機制,建立多維貧困識別體系,以精準識別促精準扶貧。最后,建立健全多元協(xié)同扶貧機制所必需的各項配套機制與制度,尤其是社會參與機制、精準考核機制及貧困人口退出與再入機制,為多元協(xié)同扶貧機制創(chuàng)建提供必要的制度保障。

6.3 擴大關(guān)系網(wǎng)絡(luò),暢通多元協(xié)同扶貧機制的資源渠道

戈德史密斯認為,多元化治理要得以維系和發(fā)展,“除按照傳統(tǒng)自上而下的層級結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線外,還必須依靠各種伙伴關(guān)系建立橫向的行動線”[22]。精準扶貧背景下貧困地區(qū)的多元協(xié)同貧困治理也是如此,不僅需要加強政府的行政監(jiān)管,建立“縱向的權(quán)力線”,更需要發(fā)展跨界別的社會參與,建立起“橫向的行動線”,縱線橫線交錯成網(wǎng)格,以網(wǎng)格化促進精準化。因此,政府要綜合運用行政、經(jīng)濟、法律等手段,強化對貧困村的制度供給與政策扶持,積極搭建參與交流平臺,有效鏈接企業(yè)、社會組織等社會力量,擴大貧困人口與外界的交流圈,從而增加社會網(wǎng)絡(luò)的異質(zhì)性,以不斷爭取新資源,為精準扶貧背景下多元協(xié)同扶貧機制的建立提供持久動力。囿于貧困者所處的經(jīng)濟地位與收入狀況,扶貧實踐中常常發(fā)生的“精英捕獲”現(xiàn)象,致使精準扶貧成為“鏡中花、水中月”。究其原因,是由于貧困人口的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在相當程度上是狹窄的。因此,在內(nèi)部整合上,要尊重貧困者的主體性地位,優(yōu)化社會力量的參與結(jié)構(gòu),持續(xù)提高貧困群眾自組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的運行效率,有效構(gòu)建互動互通的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),以此為貧困者從內(nèi)部和外部兩個維度構(gòu)建“內(nèi)部高度整合、外部高度鏈接”的社會支持網(wǎng)絡(luò),充分動員并優(yōu)化社會資源力量,改變貧困地區(qū)社會鎖定的新資源,暢通精準扶貧背景下多元協(xié)同扶貧的資源渠道。

6.4 政府角色換位,培育多元協(xié)同扶貧機制的組織載體

精準扶貧背景下多元協(xié)同扶貧機制的構(gòu)建在政府救助的“第一安全網(wǎng)”之外,為貧困地區(qū)的貧困人口編織了社會援助的“第二安全網(wǎng)”,是對政府救濟式扶貧體制的補充與完善。并且,貧困地區(qū)貧困村莊的異質(zhì)性和貧困群眾的差異性,決定了扶貧工作的多樣性和復(fù)雜性特點,單純依靠政府干預(yù)不僅影響了社會參與的正常運轉(zhuǎn),還對社會資本的生成造成不利影響。因此,政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變自身角色,超越“劃槳者”或者“掌舵者”的角色爭論,做一個“護航者”,政府也因此能夠通過讓渡、賦能等方式大力培育社會力量,發(fā)揮社會在多元協(xié)同扶貧中的主體作用。首先,政府應(yīng)有意識地退出某些活動領(lǐng)域,為社會組織發(fā)展和民間參與讓渡一定的空間,通過貧困地區(qū)社會力量的整合,明確社會參與扶貧的重點與導(dǎo)向,科學(xué)指導(dǎo)社會資金和扶貧資源投向最需要的地方,以精準扶貧促精準脫貧。其次,要轉(zhuǎn)變理念,創(chuàng)新民間社會組織的管理體制機制。雖說備受詬病的社會組織“雙重管理”體制已成為歷史,但需要進一步割斷社會組織與政府間的利益勾連和隸屬關(guān)系,充分發(fā)揮社會組織在多元協(xié)同扶貧機制構(gòu)建中的紐帶作用,以形成精準扶貧的社會合力。如此,通過政府角色換位釋放貧困地區(qū)社會的自治空間,大力培育社會組織,拓寬社會資本的生長基礎(chǔ),進而通過社會組織的社會聯(lián)結(jié)功能,促進精準扶貧背景下貧困地區(qū)多元協(xié)同扶貧機制的構(gòu)建。

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