共同治理視野下的美國(guó)州立大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制

摘要：弗吉尼亞大學(xué)是美國(guó)第一所真正的州立大學(xué)，通過(guò)近兩個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，形成了以分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、制度為支撐、文化為動(dòng)力的系統(tǒng)的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制，有效保障了大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，值得我們借鑒。我國(guó)高校應(yīng)從結(jié)構(gòu)、制度和組織文化三方面完善權(quán)力運(yùn)行制約的機(jī)制的設(shè)計(jì)，從制度層面明確高校權(quán)力運(yùn)行的范圍、程序、方式和方法，尤其要高度關(guān)注權(quán)力運(yùn)行的程序性的規(guī)范，并積極培育建設(shè)性的大學(xué)組織文化。

關(guān)鍵詞：州立大學(xué)；權(quán)力制約機(jī)制；美國(guó)州立大學(xué)

探索和完善高校權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，是完善我國(guó)高校治理和現(xiàn)代大學(xué)制度不可或缺的內(nèi)容，也是我國(guó)中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃的要求。近些年我國(guó)公立高校也開(kāi)始注重權(quán)力運(yùn)行制約的問(wèn)題，但屢屢曝出的高校腐敗案件，表明我國(guó)公立高校在權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制上依舊存在問(wèn)題。因此，研究和借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)探索和建構(gòu)我國(guó)高校權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制無(wú)疑具有重要的意義和價(jià)值。為此，筆者對(duì)弗吉尼亞大學(xué)（下文簡(jiǎn)稱弗大，美國(guó)“第一所真正的州立大學(xué)”[1]，如今名列美國(guó)公立大學(xué)第二）的權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制進(jìn)行了深入的實(shí)地調(diào)查研究。研究發(fā)現(xiàn)，弗大在近兩個(gè)世紀(jì)的發(fā)展中，逐步形成了以分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、制度為支撐、文化為動(dòng)力的大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制，大學(xué)權(quán)力的運(yùn)行得以規(guī)范和制約，減少了權(quán)力失范和腐敗發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

一 、分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制的基礎(chǔ)

分權(quán)制衡是指不同的權(quán)力體系之間或同一種權(quán)力體系內(nèi)部，不同的權(quán)力之間的制約。[2]分權(quán)制衡強(qiáng)調(diào)在各權(quán)力系統(tǒng)之間分配權(quán)力，使之既互相獨(dú)立、分離，又互相對(duì)應(yīng)和制衡，保持一種權(quán)力之間相互牽制的態(tài)勢(shì)。美國(guó)大學(xué)主流的共同治理原則正是深受此思想的影響。正如美國(guó)憲法學(xué)者羅德尼·斯莫樂(lè)所說(shuō)，“憲法中關(guān)于權(quán)力的分立和制衡被高等教育通過(guò)傳統(tǒng)和共同治理所生動(dòng)模仿”[3]。

共同治理的重要原則就是大學(xué)的重要利益相關(guān)者在大學(xué)的重要決策事務(wù)上擁有話語(yǔ)權(quán)，成為大學(xué)的權(quán)力主體。因此，作為大學(xué)主要利益相關(guān)者的董事會(huì)、行政團(tuán)隊(duì)、教師和學(xué)生都成為大學(xué)共同治理中的參與者，并在不同程度上參與大學(xué)治理，掌握相應(yīng)的權(quán)力，成為大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力主體，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部不同利益群體之間的分立。由于利益追求各不相同，各利益相關(guān)者群體勢(shì)必受到其他群體的制約或牽制，形成大學(xué)權(quán)力的分立制衡。這種分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)主要包括三個(gè)方面。

（一）在校級(jí)層面，董事會(huì)、校長(zhǎng)、教師評(píng)議會(huì)和學(xué)生自治組織之間分權(quán)制衡

董事會(huì)是弗大的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其權(quán)力在被創(chuàng)設(shè)時(shí)即由州法律予以規(guī)定。理論上，董事會(huì)擁有大學(xué)的全部權(quán)力，因?yàn)椤霸诜梢饬x上，是董事、而不是教師代表著學(xué)院或大學(xué)，他們合法地享有雇用和解雇教師以及就學(xué)校治理做出幾乎所有各個(gè)方面決策的權(quán)力”[4]。然而，由于外行董事的非學(xué)術(shù)性和兼職性，導(dǎo)致他們沒(méi)有足夠的知識(shí)和時(shí)間來(lái)行使全部的大學(xué)權(quán)力，而只能在負(fù)責(zé)總體監(jiān)視的同時(shí)，將行政事務(wù)委托給行政官員——校長(zhǎng)與院長(zhǎng)，將教學(xué)與研究事務(wù)委托給教師。董事會(huì)的實(shí)際權(quán)力就大大縮小，主要負(fù)責(zé)大學(xué)重要事務(wù)的決策?？偟膩?lái)說(shuō)，董事會(huì)的權(quán)力涵蓋很多個(gè)方面：保持大學(xué)基本精神和傳統(tǒng)；聘任大學(xué)重要的行政官員；確保學(xué)校良好的管理；審批教育項(xiàng)目；批準(zhǔn)教師晉升，決定教師薪水等級(jí)和相關(guān)福利；籌集資金，管理捐贈(zèng)；照料并保存大學(xué)的財(cái)產(chǎn)；批準(zhǔn)學(xué)生貸款和獎(jiǎng)學(xué)金政策；批準(zhǔn)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和年度預(yù)算；經(jīng)校長(zhǎng)同意并提名，選舉大學(xué)副校長(zhǎng)等。

大學(xué)校長(zhǎng)是大學(xué)的首席執(zhí)行官，行使恰當(dāng)管理大學(xué)所必需的行政權(quán)力。校長(zhǎng)通常被授權(quán)全權(quán)代理去闡明和發(fā)布董事會(huì)政策中所不包含的規(guī)則和秩序，并有重要責(zé)任去維持現(xiàn)有的院校資源，并去獲取新資源；在大部分的非學(xué)術(shù)事務(wù)上有最終管理責(zé)任；負(fù)責(zé)對(duì)公眾解釋，是學(xué)校的主要發(fā)言人。在這些領(lǐng)域中，校長(zhǎng)的工作是規(guī)劃、組織、指導(dǎo)和代表學(xué)校。如弗大的校長(zhǎng)不僅是大學(xué)的首席執(zhí)行官，還是教師評(píng)議會(huì)的主席，同時(shí)也具有大學(xué)教師的身份。校長(zhǎng)有權(quán)參加所有的董事會(huì)會(huì)議，并行使下列權(quán)力：1）保證大學(xué)的運(yùn)行符合董事會(huì)設(shè)立的大學(xué)目標(biāo)和政策；2）向董事會(huì)建議，提升大學(xué)利益的方案；3）向董事會(huì)推薦長(zhǎng)期的教育目標(biāo)和項(xiàng)目，以及完成這些目標(biāo)和項(xiàng)目的最適合的新學(xué)位；4）有權(quán)力設(shè)立和修改他認(rèn)為必要的大學(xué)內(nèi)部行政管理結(jié)構(gòu)，任命或建議任命除副校長(zhǎng)和維斯學(xué)院校長(zhǎng)之外的全部行政人員；5）作為教師評(píng)議會(huì)的主席；6）與校友的關(guān)系中負(fù)首要責(zé)任；7）與學(xué)生保持核心聯(lián)系，保護(hù)他們的利益；8）努力保持和繁榮榮譽(yù)系統(tǒng)；9）負(fù)責(zé)學(xué)生的行為規(guī)范，有權(quán)力實(shí)施恰當(dāng)?shù)膽土P，包括開(kāi)除學(xué)籍；10）向董事會(huì)提交年度預(yù)算，并向州長(zhǎng)提交兩年一次的法律規(guī)定的預(yù)算請(qǐng)求；11）促進(jìn)大學(xué)捐贈(zèng)資金的增長(zhǎng)并被授權(quán)可接受贈(zèng)與；12）執(zhí)行其他董事會(huì)要求的職責(zé)。[5]

教師評(píng)議會(huì)是教師參與大學(xué)治理的重要途徑，是教師的主要權(quán)力機(jī)構(gòu)。學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)不僅在諸如總的體育政策、有效規(guī)劃、物質(zhì)資源、預(yù)算、校長(zhǎng)和院長(zhǎng)的遴選等重要行動(dòng)領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，而且還依據(jù)董事會(huì)的明確授權(quán)或默許，在課程、教學(xué)內(nèi)容與方法、研究、教師地位以及與教育過(guò)程相關(guān)的學(xué)生生活等基本領(lǐng)域負(fù)有首要責(zé)任。弗大教師評(píng)議會(huì)就在一切學(xué)術(shù)事務(wù)上代表所有教師。如批準(zhǔn)學(xué)科的設(shè)立與取消、現(xiàn)有學(xué)科的重大修改、其他影響全體或部分教師的事務(wù)。教師評(píng)議會(huì)可以向教務(wù)長(zhǎng)、校長(zhǎng)、董事會(huì)主席就教育政策和影響大學(xué)利益的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行建議。其會(huì)長(zhǎng)或代理會(huì)長(zhǎng)作為沒(méi)有投票權(quán)的教師代表參加董事會(huì)會(huì)議；會(huì)長(zhǎng)作為教師評(píng)議會(huì)和校長(zhǎng)內(nèi)閣聯(lián)絡(luò)人，參與校長(zhǎng)內(nèi)閣會(huì)議，探討共同關(guān)注的問(wèn)題；教師評(píng)議會(huì)還在學(xué)術(shù)事務(wù)上向教務(wù)長(zhǎng)和各副校長(zhǎng)提供咨詢意見(jiàn)和建議，有權(quán)向董事會(huì)就大學(xué)校長(zhǎng)遴選提出咨詢建議。教師評(píng)議會(huì)在確保大學(xué)卓越中具有獨(dú)特的重要性，通過(guò)學(xué)術(shù)計(jì)劃、行政改革和慈善募捐等方式，教師評(píng)議會(huì)發(fā)揮了不可估量的作用。[6]

學(xué)生是大學(xué)的重要利益相關(guān)者，理所應(yīng)當(dāng)享有相應(yīng)的權(quán)力。弗大學(xué)生除享有基本的自由選課權(quán)和評(píng)教權(quán)之外，還通過(guò)三個(gè)學(xué)生自治組織（學(xué)生理事會(huì)、榮譽(yù)委員會(huì)和大學(xué)司法委員會(huì)）參與大學(xué)治理并進(jìn)行學(xué)生的自我管理。學(xué)生理事會(huì)在大學(xué)里代表學(xué)生的利益，參與影響學(xué)生的政策起草和問(wèn)題討論，并為大學(xué)的交流提供服務(wù)，擁有非常寬泛的權(quán)力范圍。學(xué)生還通過(guò)榮譽(yù)委員會(huì)和司法委員會(huì)行使對(duì)學(xué)生不良行為的規(guī)訓(xùn)、審判及處罰權(quán)力，進(jìn)行自我管理。后兩者負(fù)責(zé)的事務(wù)是那些如果沒(méi)有學(xué)生來(lái)負(fù)責(zé)管理，則由大學(xué)行政對(duì)其進(jìn)行管理的領(lǐng)域，雖其成員都是學(xué)生，但依舊被視為大學(xué)的組織機(jī)構(gòu)，學(xué)生也因此獲得了相應(yīng)的規(guī)訓(xùn)學(xué)生的權(quán)力。endprint

由此，弗大通過(guò)多元主體共同參與治理的模式，在校級(jí)層面形成了董事會(huì)、校長(zhǎng)、教師和學(xué)生之間的分權(quán)制衡。董事會(huì)獲得大學(xué)治理權(quán)力，以校長(zhǎng)為首的行政團(tuán)隊(duì)擁有行政權(quán)力，而教師評(píng)議會(huì)則得到學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)生在擁有評(píng)教、選課的權(quán)力之外還擁有了自我管理的權(quán)力。

·比較教育·共同治理視野下的美國(guó)州立大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制

（二）在學(xué)院和系層面，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間彼此制衡

在學(xué)院層面上，弗大存在代表行政力量的院長(zhǎng)和代表學(xué)術(shù)力量的教師理事會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，學(xué)院由院長(zhǎng)和教師理事會(huì)實(shí)行共治，行政人員與教師復(fù)雜地相互交織在一起，共同行使決策權(quán)，并形成兩者之間的制衡。

院長(zhǎng)的活動(dòng)通常包括籌資、學(xué)生事務(wù)、課程管理、教師人事管理、校友關(guān)系、監(jiān)督行政職員、媒體關(guān)系、設(shè)施運(yùn)作、合同協(xié)商和管理經(jīng)費(fèi)。但“根本就不存在一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的院長(zhǎng)。只有這所或那所學(xué)院的院長(zhǎng)”[7]，所以每個(gè)學(xué)院院長(zhǎng)的具體職責(zé)都不盡相同。如弗大教育學(xué)院院長(zhǎng)是本院教師的領(lǐng)導(dǎo)者，負(fù)責(zé)整個(gè)學(xué)院的全部行政管理。他任命學(xué)院內(nèi)的每個(gè)部門、系或所的負(fù)責(zé)人，或創(chuàng)設(shè)學(xué)院治理方面的委員會(huì)。院長(zhǎng)有責(zé)任設(shè)立并實(shí)施一個(gè)與教師進(jìn)行有關(guān)學(xué)院行政規(guī)章和程序的交流與協(xié)商程序。這主要包括以下職責(zé)：（1）學(xué)院地位、質(zhì)量和提升的最終責(zé)任。院長(zhǎng)在必須做到的決策之外，還作為學(xué)院其他決策的上級(jí)審查者。（2）在州、聯(lián)邦和國(guó)際關(guān)系中作為學(xué)院官方的、正式的代表和發(fā)言人。（3）在學(xué)院中心行政管理中代表本學(xué)院。（4）負(fù)責(zé)建立和維系有效的組織結(jié)構(gòu)以管理學(xué)院的項(xiàng)目和活動(dòng)，包括系主任和其他行政管理者的任命。（5）主要負(fù)責(zé)教師職位的認(rèn)可、獲得財(cái)政資源以擔(dān)負(fù)起新的和已有的教師的繼續(xù)教育、教師的一般福利和教師晉升與終身職事務(wù)上的最終決定。（6）積極領(lǐng)導(dǎo)并參與學(xué)院基金委員會(huì)的所有財(cái)政發(fā)展活動(dòng)，包括為基金委員會(huì)識(shí)別和吸引高水平的成員。

教師理事會(huì)是教師在弗大學(xué)院層面的治理機(jī)構(gòu)，代表學(xué)院全體教師的利益，也是教師參與大學(xué)共治最直接和多數(shù)的方式。教師理事會(huì)在形成管理學(xué)術(shù)質(zhì)量、項(xiàng)目發(fā)展和學(xué)術(shù)戰(zhàn)略計(jì)劃的政策和程序上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)角色，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)教師對(duì)行政人員（系主任、助理院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)和院長(zhǎng)）的半年度評(píng)價(jià)。由此，在學(xué)院層面行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力就錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，既合作又相互制約。而作為學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人的院長(zhǎng)就成為徹底的中層管理者，夾在教師和管理者之間，需要對(duì)上級(jí)行政管理者負(fù)責(zé)又要取悅教師，以獲得教師的支持和合作。他既要受到來(lái)自校級(jí)行政權(quán)力的制約，也要受到教師權(quán)威的影響。

系一級(jí)的權(quán)力比較分散，在大多數(shù)問(wèn)題上系主任必須與全體教授或全體教師進(jìn)行協(xié)商決策。如教師的聘任與晉升，通常在系一級(jí)都是擁有終身職的正教授的權(quán)力。系主任作為科層制體系中最小的單位，通常在課程及教學(xué)、研究及經(jīng)費(fèi)、發(fā)展和服務(wù)三個(gè)方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但是具體的事務(wù)是要與教授或全體教師協(xié)商完成。系或項(xiàng)目組的事情通常由系或項(xiàng)目組全體教師會(huì)議決定。正是由于存在雙重權(quán)力，系的社團(tuán)機(jī)構(gòu)和官僚人員之間必然相互監(jiān)督，這就對(duì)系內(nèi)的獨(dú)裁行為提供了制約力量。[8]

二、制度是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約機(jī)制的支撐

制度通常指約束和規(guī)范個(gè)體行為的各種規(guī)則。如新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾思（Douglass North）所言：“制度是為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則?！盵9]以制度制約權(quán)力，是指“事先設(shè)定權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則，并使之不可違反和規(guī)避，從而通過(guò)制度來(lái)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，用以達(dá)到對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束和控制的一種權(quán)力制約模式”[10]。制約權(quán)力應(yīng)當(dāng)依賴于制度，因?yàn)橹贫仁强陀^的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的規(guī)則，它為權(quán)力的正確行使提供了一個(gè)基本的軌道。通過(guò)制度來(lái)制約權(quán)力，強(qiáng)調(diào)不存在沒(méi)有規(guī)則約束的權(quán)力，權(quán)力依賴于制度的規(guī)劃與安排。因此，完善的制度是權(quán)力制約機(jī)制的重要支撐。弗大通過(guò)制度來(lái)制約權(quán)力主要是通過(guò)大學(xué)章程和各種政策來(lái)規(guī)范大學(xué)權(quán)力及其運(yùn)行程序。

（一）大學(xué)章程規(guī)定大學(xué)的基本制度

大學(xué)章程是大學(xué)合法運(yùn)行的最重要法律文本，它是關(guān)于大學(xué)性質(zhì)、任務(wù)、組織構(gòu)成、各組織機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)及運(yùn)作方式等最基本原則的規(guī)定，也常被稱為大學(xué)的“基本法”和大學(xué)的“憲法”。因此，大學(xué)章程也具有規(guī)范作用，對(duì)大學(xué)的各種辦學(xué)活動(dòng)發(fā)揮約束和限制功能，以使大學(xué)能在特定的軌道上運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)大學(xué)的教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)的功能。因此，有學(xué)者說(shuō)大學(xué)章程就是辦學(xué)行為規(guī)范。[11]

大學(xué)章程首先規(guī)定了大學(xué)的各項(xiàng)重要制度，包括大學(xué)目的、大學(xué)的治理體制、大學(xué)董事會(huì)制度、教師評(píng)議會(huì)制度、學(xué)生自治制度以及章程的修改等。其次詳細(xì)規(guī)定了大學(xué)董事會(huì)制度，包括董事會(huì)作為大學(xué)治理實(shí)體，董事會(huì)的法律地位和法人名稱；董事會(huì)的構(gòu)成和具體權(quán)力、學(xué)生董事會(huì)成員的產(chǎn)生、任期及投票權(quán)，榮譽(yù)董事的產(chǎn)生及職責(zé)；董事會(huì)的三種會(huì)議形式，會(huì)議通知及法定人數(shù)，電話或視頻參與會(huì)議的規(guī)定，會(huì)議的議事材料，會(huì)議的議事規(guī)則；董事會(huì)的權(quán)力和職責(zé)；董事會(huì)的委員會(huì)系統(tǒng)及職權(quán)；董事會(huì)官員的產(chǎn)生、任期、職權(quán)和退休規(guī)定。此外，還就一些額外事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)范。如大學(xué)章程的修改及生效、除董事會(huì)主席與副主席之外的董事會(huì)官員的退休；董事會(huì)就大學(xué)規(guī)范和程序的申述的問(wèn)題；董事會(huì)的交流及會(huì)議記錄；在有董事會(huì)授權(quán)的情況下，董事會(huì)主要官員有權(quán)代表董事會(huì)簽署、買賣和轉(zhuǎn)讓大學(xué)的有形資產(chǎn)等問(wèn)題。

大學(xué)章程除對(duì)大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)做出規(guī)定外，還規(guī)定了大學(xué)的行政組織結(jié)構(gòu)，包括一些主要的行政崗位的職權(quán)與運(yùn)行。如弗大的董事會(huì)手冊(cè)中就規(guī)定了大學(xué)校長(zhǎng)的選舉、任命、開(kāi)除及職權(quán)；還規(guī)制了大學(xué)主要營(yíng)運(yùn)官、大學(xué)教務(wù)長(zhǎng)、大學(xué)法律顧問(wèn)和董事會(huì)秘書(shū)的職權(quán)。更為重要的是，美國(guó)州立大學(xué)的大學(xué)章程還高度關(guān)注權(quán)力的運(yùn)行程序。程序能及時(shí)、恰當(dāng)?shù)貫閷?shí)現(xiàn)權(quán)利和行使職權(quán)提供必要的規(guī)則、方式和秩序，是權(quán)力運(yùn)作必須遵循而不能背離的剛性約束，直接制約權(quán)力的運(yùn)作。弗大章程對(duì)權(quán)力的運(yùn)行程序的規(guī)范，就主要表現(xiàn)在對(duì)決策程序的規(guī)定，特別是對(duì)董事會(huì)決策程序的規(guī)定，如會(huì)議公開(kāi)制度等。endprint

根據(jù)弗吉尼亞州信息自由法案的要求，弗大董事會(huì)需要公開(kāi)會(huì)議。不僅包括公開(kāi)會(huì)議過(guò)程，還包括公眾可以自由地對(duì)董事會(huì)會(huì)議進(jìn)行錄音、錄像以及拍照，以及董事會(huì)會(huì)議議事材料和會(huì)議記錄的公開(kāi)；公眾可以自由地進(jìn)入董事會(huì)網(wǎng)站查閱董事會(huì)會(huì)議的議事材料和會(huì)議記錄，而且董事會(huì)會(huì)議全過(guò)程的視頻也放在董事會(huì)網(wǎng)頁(yè)上，供公眾自由觀看；董事會(huì)還必須向公眾提前發(fā)出會(huì)議通知。會(huì)議通知必須書(shū)面寫(xiě)明董事會(huì)的所有會(huì)議（年會(huì)和例會(huì)）的日期、時(shí)間和地點(diǎn)，而且會(huì)議通知必須在會(huì)議召開(kāi)前10天發(fā)出，而特別會(huì)議也必須提前5天通知。所有的會(huì)議通知都必須按照符合州信息自由法案中規(guī)定的方式進(jìn)行，以公眾能知曉為原則。根據(jù)會(huì)議公開(kāi)原則的要求，董事會(huì)的所有決策都必須在公開(kāi)的會(huì)議上進(jìn)行投票（vote），即便是根據(jù)弗吉尼亞信息自由法案中規(guī)定的例外情況而進(jìn)行的秘密會(huì)議，其決策也需要在公開(kāi)會(huì)議上得到批準(zhǔn)，方可生效。弗大董事會(huì)進(jìn)行的投票，通常情況下是指董事會(huì)成員的口頭投票，但不允許默認(rèn)，也即董事們必須在投票環(huán)節(jié)表達(dá)自己的決定，是支持還是反對(duì)。只有在涉及人事問(wèn)題，如遴選校長(zhǎng)，才可使用無(wú)記名投票。

（二）大學(xué)政策是大學(xué)內(nèi)部權(quán)力制約的具體規(guī)則

弗大的具體管理和規(guī)范運(yùn)行是建立在大量的、涉及面廣的各類政策之上。大學(xué)日常管理事務(wù)則是一個(gè)繁雜而瑣碎的過(guò)程，權(quán)力就是在這個(gè)龐雜而充滿細(xì)節(jié)的過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)。因此要對(duì)大學(xué)權(quán)力進(jìn)行良好的制約，就需要規(guī)范大學(xué)日常管理活動(dòng)，而針對(duì)大學(xué)的日常運(yùn)作所制訂的各種政策就是最佳選擇。政策是對(duì)大學(xué)章程的細(xì)化，是在事無(wú)巨細(xì)的大學(xué)日常管理和治理實(shí)踐中，針對(duì)具體問(wèn)題做出的具有針對(duì)性的規(guī)范性文件。

弗大有200多個(gè)其他大學(xué)政策對(duì)大學(xué)各項(xiàng)事務(wù)的具體操作進(jìn)行規(guī)范，這些政策關(guān)涉大學(xué)治理和管理的方方面面，如學(xué)術(shù)管理、外部關(guān)系、財(cái)務(wù)和商業(yè)營(yíng)運(yùn)、執(zhí)行副校長(zhǎng)兼主要營(yíng)運(yùn)官領(lǐng)域的財(cái)務(wù)政策、治理、人力資源管理、信息資源管理、物力資源管理、研究管理、研究和研究生學(xué)習(xí)政策、安全、安全與環(huán)境質(zhì)量、學(xué)生事務(wù)政策、學(xué)生和學(xué)生項(xiàng)目等。這些政策有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）涉及面廣泛。弗大的政策涉及到大學(xué)治理和管理的各個(gè)方面，大到學(xué)校的投資和資金管理、科研項(xiàng)目的設(shè)立等，小到學(xué)生的飲酒、泊車。（2）高度關(guān)注人、財(cái)務(wù)等容易腐敗的領(lǐng)域。弗大有關(guān)財(cái)務(wù)和商業(yè)的政策是所有類別中最多的，共有45個(gè)規(guī)章，有關(guān)人力資源的政策數(shù)量?jī)H次于財(cái)務(wù)和商業(yè)運(yùn)營(yíng)，有38份之多。有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)和大學(xué)安全方面的政策也各有十多個(gè)。（3）重視程序性的安排和規(guī)定。這些政策通常在規(guī)定實(shí)體性權(quán)力的同時(shí)，更關(guān)注具體的程序性的規(guī)范。如關(guān)于教師和學(xué)生申訴的規(guī)章，詳細(xì)地列出每一個(gè)具體的申訴步驟和程序。

此外，弗大在大學(xué)和學(xué)院之間實(shí)現(xiàn)分權(quán)，學(xué)院在很多事務(wù)上擁有決定權(quán)，并擁有學(xué)院層面的治理文件和政策來(lái)調(diào)整和規(guī)范具體的事務(wù)。學(xué)院層面的治理文件和政策在本學(xué)院范圍內(nèi)有約束力，同時(shí)不得違背聯(lián)邦、州憲法和法律的一般規(guī)定，也不得與大學(xué)章程和大學(xué)層面的規(guī)章相抵觸。通常情況下，學(xué)院的治理文件和政策是在大學(xué)治理文件和政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)本學(xué)院的實(shí)際情況進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

（三）大學(xué)組織文化是大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制的動(dòng)力

大學(xué)組織文化是“塑造著大學(xué)或?qū)W院內(nèi)部的個(gè)體行為和團(tuán)體行為的規(guī)范、價(jià)值、實(shí)踐、信念和設(shè)想持續(xù)模式，并提供一個(gè)解釋校園內(nèi)外事件意義和行為的參考框架”[12]。大學(xué)組織文化是弗大權(quán)力制約不可或缺的一部分，是大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制的動(dòng)力源。從結(jié)構(gòu)和制度的角度看，弗大已經(jīng)擁有了以分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)和相對(duì)完善的制度，看起來(lái)已經(jīng)是一個(gè)不錯(cuò)的關(guān)于權(quán)力制約的架構(gòu)。但是，在實(shí)際的大學(xué)治理中，董事會(huì)、校長(zhǎng)或教師評(píng)議會(huì)彼此之間可能會(huì)發(fā)生權(quán)力的傾軋，制定好的制度也許會(huì)被惡意的破壞，從而導(dǎo)致大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制不能真正發(fā)揮其功用。正是良好的、建設(shè)性的大學(xué)組織文化的影響使得大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制能真正發(fā)揮作用。

1.尊重與誠(chéng)信

弗大的組織文化強(qiáng)調(diào)成員之間的尊重與誠(chéng)信。誠(chéng)信是大學(xué)各方能成功地參與大學(xué)治理的心理基礎(chǔ)，沒(méi)有誠(chéng)信就不會(huì)有真正的分權(quán)。分權(quán)是建立在董事會(huì)對(duì)校長(zhǎng)、教師評(píng)議會(huì)和學(xué)生自治組織的高度誠(chéng)信之上，相信他們能以公正合理的方式行使其權(quán)力。特別是對(duì)于學(xué)生的自治，信任顯得尤為重要。至今，學(xué)生是否應(yīng)該參與大學(xué)治理，都有反對(duì)的聲音，究其原因就在于不相信學(xué)生能正確行使其權(quán)力。而弗大恰恰堅(jiān)守了杰弗遜對(duì)學(xué)生有足夠的理性和能力來(lái)進(jìn)行自我管理的信念。董事會(huì)、校長(zhǎng)、教師評(píng)議會(huì)和學(xué)生之間的誠(chéng)信是彼此間長(zhǎng)期溝通合作的結(jié)果?；ヅ扇藛T參加他方的會(huì)議，及時(shí)就各種問(wèn)題進(jìn)行溝通和交流以及開(kāi)放和透明的程序，增進(jìn)了彼此間的信任。

尊重，是誠(chéng)信的結(jié)果。因?yàn)楸舜酥g的信任，相信對(duì)方的專業(yè)判斷和誠(chéng)信，因此能夠尊重彼此的權(quán)限，以誠(chéng)相待。董事會(huì)相信校長(zhǎng)和教師評(píng)議會(huì)能分別在行政領(lǐng)域和學(xué)術(shù)領(lǐng)域基于專業(yè)判斷恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力，共同促進(jìn)大學(xué)的發(fā)展。董事會(huì)和校長(zhǎng)們也信任學(xué)生們能進(jìn)行自我管理，行使規(guī)訓(xùn)學(xué)生的權(quán)力。正因?yàn)樾湃?，弗大才能?shí)現(xiàn)多主體共同參與大學(xué)治理，使得分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)得以運(yùn)作。

2.自由與責(zé)任

自由，是弗大的精神之根。“大學(xué)（弗大）是建立在人心無(wú)限制的自由之上。”[13]正是對(duì)自由的渴望和追求，弗大早期的教師和學(xué)生們才擁有了超時(shí)代的學(xué)術(shù)自由。教師可以自由選擇教材進(jìn)行教學(xué)，并擁有終身職保障其教學(xué)自由；而學(xué)生則擁有選課的自由，并進(jìn)行自我管理。正是堅(jiān)信人的思想自由，弗大人自覺(jué)尊重教師和學(xué)生的學(xué)術(shù)自由，教師和學(xué)生也積極地維護(hù)自己的學(xué)術(shù)自由，與一起違背此精神的行為抗?fàn)帯Ｔ?012年6月的校長(zhǎng)被迫辭職一案中，教師、學(xué)生、職工和校友正是行使憲法授予的集會(huì)和表達(dá)自由，舉行了三次大規(guī)模集會(huì)，向董事會(huì)表達(dá)他們對(duì)董事會(huì)決策的不滿和抗議。學(xué)生和教師們還在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志上，撰文公開(kāi)表達(dá)對(duì)校長(zhǎng)的支持和對(duì)董事會(huì)不經(jīng)正當(dāng)程序解雇校長(zhǎng)的憤怒，并最終迫使董事會(huì)改變決定，恢復(fù)對(duì)校長(zhǎng)的聘用。

自由并不是無(wú)限度、不計(jì)后果的。自由的限度就是法律、大學(xué)章程和規(guī)章等制度所設(shè)置的范圍，以及大學(xué)的核心精神。在高度權(quán)責(zé)一體的大學(xué)組織中，任何違背制度和大學(xué)精神的行為，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而且違背大學(xué)制度和精神的代價(jià)非常高昂。對(duì)于學(xué)生來(lái)說(shuō)，違背大學(xué)的誠(chéng)信精神也即有撒謊、偷竊、欺騙等違背大學(xué)制度的行為，將面臨著被退學(xué)的處分。對(duì)于教師來(lái)說(shuō)，違背誠(chéng)信將失去尊嚴(yán)和他人的信任，更會(huì)失去職位或?qū)?lái)的工作。對(duì)于大學(xué)來(lái)說(shuō)，失去誠(chéng)信，就意味著失去信譽(yù)。在校長(zhǎng)被迫辭職一案中，雖然董事會(huì)只是赤裸裸地粗暴地行使了其權(quán)力，還算不上以權(quán)謀私的濫用權(quán)力，但是董事會(huì)依舊需要對(duì)自己的不當(dāng)行為承擔(dān)嚴(yán)重的后果，包括捐贈(zèng)人的撤資，著名教師的辭職，被美國(guó)南部院校協(xié)會(huì)學(xué)院委員會(huì)（SACSCOC）進(jìn)行1年的警告處分。董事會(huì)副主席在案發(fā)之后，遞交了辭呈。參與該案的一名商學(xué)院副院長(zhǎng)也因失去同事的信任，丟掉了工作。endprint

3.卓越與參與

從建校伊始作全美最好學(xué)府的目標(biāo)定位，到今天名列全美公立高校第二，卓越已經(jīng)是弗大悠久的歷史傳統(tǒng)，也是大學(xué)的使命和目標(biāo)追求。卓越的成就離不開(kāi)大學(xué)成員的積極參與。只有所有的大學(xué)利益相關(guān)者都能參與到大學(xué)的發(fā)展中來(lái)，為大學(xué)的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量和智慧，大學(xué)才能發(fā)展并保持其卓越。大學(xué)的卓越，又反過(guò)來(lái)帶給大學(xué)人無(wú)比的自豪感和榮譽(yù)感，并由此產(chǎn)生了強(qiáng)烈使命感。這種使命感使得大學(xué)人把大學(xué)的命運(yùn)與自己緊緊聯(lián)系起來(lái)，并希望能為大學(xué)的發(fā)展添磚加瓦，以維持大學(xué)的卓越，以此形成良性的交互作用。

由大學(xué)的卓越而產(chǎn)生的榮譽(yù)感和使命感，使得身處其中的人們?cè)敢馔ㄟ^(guò)更好的行為，更符合大學(xué)組織要求的行為，更合乎道德規(guī)范的行為，來(lái)保持和加添這份卓越。正如弗大教育學(xué)院副院長(zhǎng)所說(shuō)：“我為弗大而感到自豪，我想很多人都跟我一樣。我希望我的工作和行為能符合大學(xué)的榮耀，而不是相反。違背大學(xué)的政策和規(guī)則的行為，一定不是尊貴的、榮耀的行為。”

四、結(jié)語(yǔ)

弗吉尼亞大學(xué)的權(quán)力制約機(jī)制頗具特色。分權(quán)制衡的治理結(jié)構(gòu)從限制權(quán)力主體享有的權(quán)力的角度進(jìn)行制約，以制度制約權(quán)力則著重以制度來(lái)規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，而組織文化對(duì)權(quán)力的制約則著眼于權(quán)力主體自我內(nèi)在的控制力，通過(guò)文化的影響力和規(guī)范力約束權(quán)力主體。前兩種方式是從外在環(huán)境使個(gè)人無(wú)法濫用權(quán)力或者說(shuō)害怕濫用權(quán)力所要承擔(dān)的后果，后一種方式就是從個(gè)體的內(nèi)心實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力行使的制約，使得個(gè)體自愿服從規(guī)則，拒絕甚至于討厭濫用權(quán)力。表面看來(lái)這些通過(guò)外在的手段和方式來(lái)制約權(quán)力在美國(guó)州立大學(xué)取得了很好的效果，但是實(shí)際上弗大的權(quán)力制約機(jī)制之所以能發(fā)揮其效能，是因?yàn)橛薪M織文化作為其動(dòng)力。因?yàn)橥庠诘慕Y(jié)構(gòu)和制度只是一具空殼，而文化才能給予其靈魂，使其迸發(fā)出活力。正如美國(guó)學(xué)者英格爾斯所言：“痛切的教訓(xùn)使一些人開(kāi)始體會(huì)和領(lǐng)悟到，那些完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來(lái)的指導(dǎo)大綱和管理守則本身是一些空的軀殼。如果一個(gè)國(guó)家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用這些現(xiàn)代制度的人，自身還沒(méi)有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。再完美的現(xiàn)代制度和管理方式，再先進(jìn)的技術(shù)工藝，也會(huì)在一群傳統(tǒng)人的手中變成廢紙一堆?！盵14]這句話不僅適用于一個(gè)國(guó)家，也適用于大學(xué)。只有當(dāng)大學(xué)的人員具有賦予各種制度和結(jié)構(gòu)以鮮活的生命力的心理基礎(chǔ)的時(shí)候，外在的分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)、配套銜接良好的制度才能真正地發(fā)揮制約權(quán)力的作用。

借鑒弗大的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，首先，我們需要系統(tǒng)全面地考慮和設(shè)計(jì)我國(guó)公立高校的權(quán)力制約機(jī)制，分別從分權(quán)制衡、制度規(guī)范和文化影響等三個(gè)方面來(lái)建構(gòu)。系統(tǒng)的權(quán)力制約機(jī)制不僅包括結(jié)構(gòu)性和制度等剛性的外在手段，更要具有組織文化這一軟的內(nèi)在的方式，內(nèi)外結(jié)合，相輔相成，不能只強(qiáng)調(diào)某一個(gè)方式或某一個(gè)方面而忽略其他方面。其次，我國(guó)高校應(yīng)該積極完善大學(xué)規(guī)章，以章治校，使得權(quán)力的行使有章可循。大學(xué)章程要在不違背法律的前提下，把大學(xué)的具體實(shí)際與法律原則相結(jié)合，構(gòu)建大學(xué)的基礎(chǔ)制度，尤其是對(duì)大學(xué)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和架構(gòu)，對(duì)大學(xué)內(nèi)部各類各級(jí)機(jī)構(gòu)、職位及任職人員的職責(zé)和權(quán)限的效能必須有明確規(guī)定。大學(xué)章程須既體現(xiàn)法律的宏觀要求，又反映大學(xué)的自身特色，成為大學(xué)辦學(xué)的直接依據(jù)。同時(shí)，我國(guó)高校還應(yīng)加強(qiáng)人、財(cái)、物流動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度性的安排，用具體、明確、具有可操作性和直接適用的規(guī)則來(lái)規(guī)范大學(xué)管理過(guò)程中的權(quán)力運(yùn)行，減少個(gè)人的自由裁量權(quán)。其三，要高度重視和培育尊重與誠(chéng)信、自由與責(zé)任、卓越與參與的大學(xué)組織文化。正是組織文化為大學(xué)的分權(quán)制衡的結(jié)構(gòu)和各項(xiàng)規(guī)章制度提供了動(dòng)力源，使得大學(xué)權(quán)力制約機(jī)制能真正發(fā)揮功用。

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