臺灣公立大學(xué)法人化制度的變遷邏輯*——基于歷史制度主義的分析

易鵬　 劉文　 趙強(qiáng)

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臺灣公立大學(xué)法人化制度的變遷邏輯*——基于歷史制度主義的分析

易鵬 劉文 趙強(qiáng)

對臺灣公立大學(xué)法人化進(jìn)行歷史制度主義分析，發(fā)現(xiàn)政府的“單向管控”邏輯貫穿于法人化過程的始末。在“單向管控”邏輯的驅(qū)使下，一方面舊制度的結(jié)構(gòu)得以固守；另一方面高等教育改革者傾向自上而下地設(shè)計制度，從而使政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)改革進(jìn)程。在“單向管控”邏輯與“政經(jīng)主導(dǎo)”邏輯的交互下，公立大學(xué)法人化繼承了“解嚴(yán)”前的制度習(xí)性，從而使其陷入無效率的曲折發(fā)展之中，破除路徑依賴的關(guān)鍵在于推動制度邏輯由“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”。

臺灣公立大學(xué)；法人化；歷史制度主義；單向管控；多元治理

一、臺灣公立大學(xué)法人化概述

據(jù)臺灣《大學(xué)法》規(guī)定，大學(xué)分為國立、直轄市立、縣(市)立以及私立四種類型，前三種類型的大學(xué)統(tǒng)一稱為公立大學(xué)。[1]公立大學(xué)法人化是指通過法制建設(shè)賦予公立大學(xué)法人資格，使其成為有權(quán)利能力的法律主體。公立大學(xué)法人化后，大學(xué)將擁有獨立的法人資格而在人事、財務(wù)、學(xué)術(shù)研究及整體運作上具有較高的自主性。臺灣“公立大學(xué)法人化”誕生已久：萌芽于“解嚴(yán)”前，在“解嚴(yán)”后呈現(xiàn)曲折發(fā)展，至2003年“立法院”通過“行政法人國立大學(xué)專章”時達(dá)到高潮。2005年1月經(jīng)“立法院”朝野協(xié)商后，“行政法人國立大學(xué)專章”從大學(xué)法中刪除[2]，此后“公立大學(xué)法人化”發(fā)展緩慢，幾乎趨于停滯?；赝_灣公立大學(xué)法人化的發(fā)展，可分為以下幾個階段：萌芽期(1984—1986年)，在這段時間，臺灣政府的高壓統(tǒng)治以及對高等教育的長期政治干預(yù)，受到民眾“自由運動”的沖擊，在這些運動中，臺灣大學(xué)學(xué)生首次提出“公立大學(xué)法人化”；曲折發(fā)展期(1987—2004年)，公立大學(xué)法人化經(jīng)歷了17年漫長又曲折的修法過程；擱置與探討期(2005年迄今)，由于2004年公布的“行政法人國立大學(xué)專章”迅速遭到許多公立大學(xué)教師、行政人員的質(zhì)疑與反對，因此，2005年1月經(jīng)“立法院”朝野協(xié)商，“行政法人公立大學(xué)專章”被刪除，自此“公立大學(xué)法人化”處于被擱置的狀態(tài)，迄今臺灣公立大學(xué)法人化仍停留于非制度化的探討水平，法制實踐任重道遠(yuǎn)。

二、歷史制度主義與分析框架

(一)歷史制度主義的核心思想

歷史制度主義是新制度主義的流派之一，它繼承了集團(tuán)理論中的“圍繞稀缺資源而展開競爭的各個集團(tuán)之間的沖突，構(gòu)成了政治的核心”這一觀點，并作為其理論假設(shè)；也深受結(jié)構(gòu)功能主義的影響，將政體看成是相互作用的各個部分所構(gòu)成的整體，將某一政體的制度組織或政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)看作構(gòu)造集體行為并產(chǎn)生出差異性結(jié)果的主要因素。[3]歷史制度主義具有四個顯著特征[4]：第一，基于“算計”和“文化”兩個途徑來分析行動者的行為選擇與制度的相互作用。第二，強(qiáng)調(diào)在制度的產(chǎn)生和運作過程中權(quán)力和權(quán)力游戲中的非對稱性關(guān)系，假定制度給予某些集團(tuán)更多的接近決策過程的機(jī)會。第三，在分析制度的產(chǎn)生時強(qiáng)調(diào)宏觀社會背景和偶然事件，在分析制度的發(fā)展時特別強(qiáng)調(diào)路徑依賴。第四，否認(rèn)制度是產(chǎn)生政治結(jié)果的唯一因素，尤其傾向于將制度和產(chǎn)生政治結(jié)果的其他因素整合起來研究。臺灣公立大學(xué)法人化作為中長期的制度變遷，每一個“歷史變遷點”都由特定的邏輯所支配，運用歷史制度主義分析框架可以考究臺灣公立大學(xué)法人化發(fā)展歷程背后的深層邏輯，找出規(guī)約制度發(fā)展的路徑依賴體系，進(jìn)而破除路徑依賴，使制度走出“無效率現(xiàn)象”的困境。

(二)分析框架

丹麥新制度主義研究者尼爾森認(rèn)為歷史制度主義有四個新的理論支柱[5]：制度的形成時段，即確立應(yīng)當(dāng)追溯的、對當(dāng)前的事件或進(jìn)程產(chǎn)生了實際影響的歷史時段的長短；正反饋條件，即導(dǎo)致路徑依賴的高昂的固定成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期的實際發(fā)生過程；復(fù)制機(jī)制，即找出是何種原因保持了正反饋機(jī)制的形成和穩(wěn)定(即路徑依賴分析)；自我強(qiáng)化過程的中斷，即制度的斷裂和新的關(guān)鍵節(jié)點的形成。臺灣公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生和曲折發(fā)展有其特定的制度運作邏輯，該制度體系也內(nèi)在地包含“制度形成的歷史時段”、“正反饋條件”、“復(fù)制機(jī)制”和“制度斷裂點”四個要素。據(jù)此可依據(jù)尼爾森的理論，構(gòu)建一個分析框架，對臺灣公立大學(xué)法人化進(jìn)行歷史時段分析(制度形成的時段分析)，對推動公立大學(xué)法人化的關(guān)鍵人物和事件進(jìn)行挖掘(正反饋條件分析)，對公立大學(xué)法人化曲折發(fā)展的路徑依賴機(jī)制進(jìn)行深度解剖(自我復(fù)制機(jī)制分析)，對公立大學(xué)法人化被擱置的原因進(jìn)行揭示(制度斷裂分析)，以明晰影響其發(fā)展的深度機(jī)制，有利于預(yù)測公立大學(xué)法人化未來的走向并提出建設(shè)性意見。

三、臺灣公立大學(xué)法人化的制度邏輯

(一)公立大學(xué)法人化的歷史時段分析

臺灣公立大學(xué)法人化萌芽于1984年，1986年被正式提出。在“戒嚴(yán)令”被解除前，臺灣高等教育長期深受政治的干預(yù)，教育政策一直以“配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“維持政治統(tǒng)治”為最高指導(dǎo)原則，[6]這段時期大學(xué)幾乎沒有自由發(fā)展的空間，早年于民國建立起來的“學(xué)術(shù)自由”和“大學(xué)自治”的傳統(tǒng)蕩然無存。當(dāng)政府無視大學(xué)自身發(fā)展的邏輯而干預(yù)大學(xué)時，必然會遭到大學(xué)的“理性”聲討。1984年臺灣大學(xué)7位學(xué)生到“教育部”請愿，要求政府改革當(dāng)時僵化的大學(xué)教育體制，以爭取大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的權(quán)利。[7]雖然“教育部”沒有回應(yīng)，但這是大學(xué)向政府正面索求自由的標(biāo)志，也是“公立大學(xué)法人化”出現(xiàn)的前奏。1986年臺灣大學(xué)學(xué)生發(fā)起大學(xué)改革運動，“公立大學(xué)法人化”首次被提出，[8]隨后公立大學(xué)法人化便開始朝向法制化進(jìn)程發(fā)展。

“公立大學(xué)法人化”納入制度框架的過程緩慢又曲折：開始于1987年，直到2004年才正式納入大學(xué)法并頒布實施。1987年臺灣政府宣布解除戒嚴(yán)令，蔣經(jīng)國指示快速研修大學(xué)法。同年為回應(yīng)臺灣大學(xué)學(xué)生改革大學(xué)的訴求，在林時機(jī)、尤清等33位跨政黨立法委員的要求下，“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)條款被首次納入法律文件[9]。然而該修正案在隨后數(shù)次“立法院教育、法制聯(lián)席會議”的討論和審議中都遭到來自教育部和部分立法委員的反對[10]，歷經(jīng)六年，于1993年終在立法院獲得通過。新大學(xué)法于1994年公布實施，然而其中并沒有明確的“公立大學(xué)法人化”條款，因此激起了許多學(xué)者的質(zhì)疑，使得“公立大學(xué)法人化”的呼聲更加高漲。隨后，“教育部”在輿論壓力下開始研制公立大學(xué)法人化條款。2002年公布的大學(xué)法修正案增列了“國立大學(xué)行政法人化”條款，該修正案于2003年6月在行政院獲得通過，2004年1月在全臺灣公布實施。至此，“公立大學(xué)法人化”正式納入法律框架之內(nèi)。

(二)公立大學(xué)法人化的關(guān)鍵點分析

歷史是一系列偶然事件的組合，任何事情的存在和發(fā)展都是必然與偶然的統(tǒng)一，偶然因素或推動事物發(fā)展，或改變事物發(fā)展的方向。臺灣“公立大學(xué)法人化”的出現(xiàn)和發(fā)展既受偶然事件的影響，也受到關(guān)鍵行動者的影響。

1.偶然事件與公立大學(xué)法人化。公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生及其緩慢的法制化進(jìn)程都與某些偶發(fā)事件息息相關(guān)，這些偶發(fā)事件通常表現(xiàn)為外界環(huán)境的突然變化。對于公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生而言,“1984年臺大學(xué)生到‘教育部’請愿要求改革大學(xué)教育體制”以及“1986年民主進(jìn)步黨的成立”推動臺灣高等教育朝向自主化方向發(fā)展，為公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生提供了輿論基礎(chǔ)；1986—1987年臺大學(xué)生發(fā)起“自由之愛”運動，“公立大學(xué)法人化”被明確提出；1987年臺灣解除戒嚴(yán)令，為公立大學(xué)法人化掃清了政治、思想障礙，進(jìn)而推動大學(xué)法人化發(fā)展。對于臺灣公立大學(xué)法人化的法制化進(jìn)程來說,1987年蔣經(jīng)國指示快速研修大學(xué)法，林時機(jī)等33位立法委員首次將“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)規(guī)定納入大學(xué)法修正草案，標(biāo)志公立大學(xué)法人化開始步入法制化進(jìn)程；1999年日本內(nèi)閣會議決定實施國立大學(xué)法人化，促使臺灣公立大學(xué)法人化的呼聲更加高漲，并直接推動其法制化進(jìn)程；2002年1月1日臺灣加入世界貿(mào)易組織，同年12月“教育部”配合政府組織改造政策，極大地加速了公立大學(xué)法人化的進(jìn)程。通過上述系列事件，公立大學(xué)法人化終于在2004年以“行政法人國立大學(xué)專章”的形式得到體現(xiàn)，標(biāo)志其正式納入法制軌道。

2.關(guān)鍵行動者與公立大學(xué)法人化。關(guān)鍵行動者對教育改革發(fā)揮著非常重要的作用，他們的指示、行為和觀點往往能左右教育制度變遷的方向。在公立大學(xué)法人化的產(chǎn)生初期，蔣經(jīng)國、李文忠起到了至關(guān)重要的推動作用。蔣經(jīng)國敏銳地看到自1979年大陸停止炮擊金門后，兩岸關(guān)系越趨和諧的發(fā)展態(tài)勢，開始對臺灣內(nèi)部倡導(dǎo)自由的聲音采取寬容的態(tài)度，特別是對民主進(jìn)步黨的成立采取“不承認(rèn)、不取締”的態(tài)度[11]，其卓越的眼光、胸懷和氣度為“解嚴(yán)”前各類民主自由運動的開展提供了空間。而李文忠就是在此背景下發(fā)起“自由之愛”運動，該運動對臺灣高等教育發(fā)展產(chǎn)生了極深的影響，“公立大學(xué)法人化”口號首次被提出。在公立大學(xué)法人化法制化進(jìn)程中，其關(guān)鍵行動者仍首推蔣經(jīng)國，其次是林時機(jī)。蔣經(jīng)國在1987年宣布解除戒嚴(yán)，指示快速研修大學(xué)法，這為“公立大學(xué)法人化”納入大學(xué)法提供了可能。林時機(jī)委員提出的大學(xué)法修正草案，主張公立大學(xué)必須具有“公法人”地位，將“公立大學(xué)法人化”寫入大學(xué)法修正草案，此舉開啟了公立大學(xué)法人化曲折的法制化進(jìn)程。

(三)公立大學(xué)法人化曲折發(fā)展的自我復(fù)制機(jī)制

歷史制度主義者們在分析制度發(fā)展和演變的過程時，特別強(qiáng)調(diào)路徑依賴。歷史制度主義者們將路徑依賴解釋為“制度運行中的自我強(qiáng)化機(jī)制或政治系統(tǒng)的正反饋過程”[12]。因此，對制度運作過程中的“自我復(fù)制機(jī)制”的解釋常指對制度的路徑依賴因素進(jìn)行分析。臺灣“公立大學(xué)”法人化自1986年首次被提出到2004年實現(xiàn)法制化，歷經(jīng)18年緩慢又曲折的發(fā)展歷程；而日本國立大學(xué)的法人化改革起于1999年，經(jīng)過專門立法后于2004年公布實施，短短數(shù)年便完成法制化工作。兩者形成了鮮明的對比，究其原因，筆者認(rèn)為，除了臺灣的大學(xué)沒有如日本大學(xué)所擁有的自治傳統(tǒng)外，還由于其在法人化的進(jìn)程中存在著對“解嚴(yán)”前制度結(jié)構(gòu)、治理邏輯的依賴以及對教育改革邏輯的依賴，因而使得整體的路徑依賴形成。

1.對“解嚴(yán)”前制度結(jié)構(gòu)的依賴。路徑依賴的一個顯著特點：制度一旦形成，不論其發(fā)揮何種效應(yīng)，都會持續(xù)存在一段時間并影響其后的制度設(shè)計與變遷。臺灣公立大學(xué)法人化就深受“解嚴(yán)”前的教育政策和政治作風(fēng)的影響。例如，“解嚴(yán)”后臺灣政府雖然受到民主自由風(fēng)氣的同化而作出妥協(xié)，但對“公立大學(xué)法人化”改革卻是既不正面反對也不積極倡導(dǎo)，教育政策的制定和實施仍然趨于保守。造成這一現(xiàn)象的直接原因是臺灣自日據(jù)時期到“解嚴(yán)”前均無大學(xué)自治的傳統(tǒng)，“解嚴(yán)”后卻要轉(zhuǎn)向民主化，對于臺灣教育當(dāng)局來說很難適應(yīng)這種突然的角色轉(zhuǎn)變。而根本原因是舊政策下的既得利益者并不樂于分享利益或權(quán)力，他們有意極力維持權(quán)力不對稱的舊格局，從而表現(xiàn)出對新政策“思想上抗拒”和“行動上怠慢”的消極行為。正是在此種制度運作邏輯的支配下，公立大學(xué)法人化在多番周折中徘徊不前。如，1987年林時機(jī)將“公立大學(xué)法人化”的相關(guān)規(guī)定納入大學(xué)法修正草案，然而在接下來數(shù)次“立法院教育、法制聯(lián)席會議”對大學(xué)法修正案的審理中，公立大學(xué)法人化都遭受到來自“教育部”的阻力[13]，“教育部”多次以“缺乏相關(guān)法律規(guī)定、意義不明確為由”反對公立大學(xué)法人化。

2.對“解嚴(yán)”前治理邏輯的依賴。戒嚴(yán)令管控臺灣長達(dá)38年，實現(xiàn)國民黨對臺灣人民意識形態(tài)的控制，這期間臺灣的治理模式呈現(xiàn)濃厚的“單向管控”的特色。文化產(chǎn)業(yè)和教育事業(yè)被管控得格外嚴(yán)格，以致高等教育的治理范式基本模仿政府的治理結(jié)構(gòu)。隨著戒嚴(yán)令的解除，臺灣各界步入民主化改革浪潮。在高等教育領(lǐng)域，公立大學(xué)要求轉(zhuǎn)向“公法人”形態(tài)，以獲得獨立法人資格成為具有權(quán)利能力之法律主體，而且其利益相關(guān)者們能正式合法地參與大學(xué)管理。因此公立大學(xué)法人化后，其管理邏輯將趨向“多元管控”，與“解嚴(yán)”前教育行政機(jī)關(guān)慣用的“單向管控”邏輯對立。然而，由于教育行政管理者在運作既有管理邏輯時往往能激活自我增強(qiáng)機(jī)制從而產(chǎn)生“回報遞增”效應(yīng)，即制度沿著同一方向進(jìn)一步行動的可能性會隨著在那條道路上每次行動的開展而不斷提高。[14]因此，教育行政機(jī)關(guān)更傾向于維持既有的單向管控運作邏輯，從2003年6月大學(xué)法修正案中增列的“行政法人國立大學(xué)”專章就可以看出“教育部”的制度選擇動機(jī)。該專章在董事會設(shè)置方面規(guī)定：董事由“教育部”從學(xué)校校務(wù)委員會推薦之人士，以及高等教育審議委員會推薦之校外聲望卓著人士中遴選產(chǎn)生；董事會設(shè)置一位董事長，由教育部長就董事中提名，提請行政院院長聘任；董事會行使職權(quán)時，發(fā)現(xiàn)學(xué)校有重大過失，應(yīng)立即報教育部。此外，該專章在經(jīng)費運用方面強(qiáng)調(diào)，由國家輔助教學(xué)、研究與基本設(shè)施所需教育經(jīng)費的主要部分；應(yīng)自行建立會計制度，內(nèi)部控制及會計的稽核作業(yè)必須受到“教育部”及“審計部”的監(jiān)督。[15]因此，在“行政法人國立大學(xué)”專章的規(guī)范下，臺灣公立大學(xué)僅僅批上了“公法人”的外衣，其實質(zhì)仍是“教育部”控制下的行政權(quán)力膨脹、校園管理集權(quán)化的教育組織。該現(xiàn)象產(chǎn)生的根源就在于“教育部”的單向管控邏輯，在此邏輯的驅(qū)使下公立大學(xué)法人化無法實現(xiàn)其應(yīng)然的價值，只能陷入無效率的管控“泥潭”。

3.對教育改革邏輯的依賴。高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，原則上每個公民都有資格接受教育，但在消費上具有一定程度的競爭性。支撐高等教育“消費競爭性”的邏輯是經(jīng)濟(jì)邏輯，支撐高等教育“公共性”的邏輯是政治邏輯，而高等教育又有其自身存在和發(fā)展的邏輯——教育邏輯。高等教育改革正是受這三種邏輯的綜合驅(qū)使，其中，政治邏輯是價值性邏輯，經(jīng)濟(jì)邏輯是支柱性邏輯，教育邏輯是根本性邏輯。臺灣高等教育的發(fā)展必然也受這三種邏輯的制約?！敖鈬?yán)”前的臺灣高等教育政策一直呈現(xiàn)政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯壓制教育邏輯；“解嚴(yán)”后高等教育表面上迅速朝民主和自由的方向改革，但指導(dǎo)改革的邏輯卻難以迅速變更，仍然是政治、經(jīng)濟(jì)邏輯二元主導(dǎo)。從臺灣“教育部”將“公立大學(xué)法人化”變?yōu)椤皣⒋髮W(xué)行政法人化”，并在董事會設(shè)置、經(jīng)費運用方面控制公立大學(xué)，足以看出政治、經(jīng)濟(jì)邏輯依然強(qiáng)勢主導(dǎo)“解嚴(yán)”后的臺灣高等教育改革實踐，公立大學(xué)法人化注定艱難前行。

(四)公立大學(xué)法人化的擱置

公立大學(xué)法人化的擱置亦即制度的斷裂。造成制度斷裂的原因既有來自外部的輿論壓力，也有源于內(nèi)部的自我否定。制度內(nèi)部出現(xiàn)“自我否定”現(xiàn)象的根源在于制度的行動者在利用舊制度追求新目標(biāo)時，出現(xiàn)制度扭曲的現(xiàn)象。“自我否定”通常表現(xiàn)為制度的約束者對制度產(chǎn)生消極抵抗行為：他們或直接以言論的方式批評制度，或者不按制度作為?！靶姓ㄈ藝⒋髮W(xué)”專章是“教育部”為了回應(yīng)“公立大學(xué)法人化”的呼聲，利用“解嚴(yán)”前的管理邏輯炮制出的一項新制度，該專章公布后，迅速遭到公共知識分子、大學(xué)教職工、學(xué)生以及部分官員的反對。來自公共知識分子、部分官員的批評屬于制度外的輿論壓力，而大學(xué)教職工與學(xué)生的反對則屬于制度內(nèi)部的“自我否定”。面對多方的質(zhì)疑和批評，2005年1月立法院考慮到“公立大學(xué)”法人化尚需進(jìn)一步凝聚共識，將“行政法人國立大學(xué)”專章刪除。自此，臺灣公立大學(xué)法人化進(jìn)入擱置與探討期。

四、臺灣公立大學(xué)法人化的制度轉(zhuǎn)型

基于以上對公立大學(xué)法人化的歷史制度主義分析，可以看出“單向管控”邏輯貫穿于公立大學(xué)法人化過程的始末。它根源于“解嚴(yán)”前的制度習(xí)性，在它的驅(qū)使下，一方面舊制度的結(jié)構(gòu)得以強(qiáng)化和固守；另一方面高等教育改革者傾向從“政府”的視角設(shè)計制度，從而使政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯繼續(xù)主導(dǎo)高等教育改革。在“單向管控”邏輯與“政經(jīng)主導(dǎo)邏輯”的交互影響下，公立大學(xué)法人化陷入一種無效率的曲折發(fā)展路徑之中，當(dāng)這種無效率現(xiàn)象延續(xù)到一定時期，制度因外部壓力的積聚和內(nèi)部自我否定的增強(qiáng)而斷裂，表現(xiàn)為“行政法人國立大學(xué)”專章的刪除以及公立大學(xué)法人化實踐的擱置。雖然臺灣公立大學(xué)法人化被擱置，但在高等教育市場化背景下公立大學(xué)法人化終究是教育改革的趨勢。未來臺灣公立大學(xué)法人化何去何從，不敢妄加猜測，但通過對其進(jìn)行歷史制度主義分析，筆者建議公立大學(xué)法人化應(yīng)進(jìn)行制度邏輯的轉(zhuǎn)型，從“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”。由“單向管控”轉(zhuǎn)向“多元治理”的關(guān)鍵在于“教育部”放權(quán)，而要進(jìn)一步弱化“教育部”的控制權(quán)，重在為公立大學(xué)法人化建立合理的監(jiān)督機(jī)制，要將“重視制度的頂層設(shè)計”與“尊重人民群眾的首創(chuàng)精神”結(jié)合起來，實現(xiàn)自上而下與自下而上相結(jié)合的多元治理格局。

(一)自上而下式治理：“教育部”的法律監(jiān)督與第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合

當(dāng)下教育改革要破除舊習(xí)、實現(xiàn)民主化管理，臺灣“教育部”須轉(zhuǎn)變角色，由對大學(xué)的實際控制變?yōu)榉杀O(jiān)督。比如，可對大學(xué)在教育教學(xué)活動的開展、自籌經(jīng)費的使用方面進(jìn)行合法性監(jiān)督；也可由“高等教育審議委員會”和“高等教育評鑒中心”兩所第三方評議機(jī)構(gòu)承擔(dān)專業(yè)監(jiān)督。高等教育審議委員會主要對公立大學(xué)法人的經(jīng)營狀況進(jìn)行監(jiān)督，它依據(jù)各大學(xué)的計劃目標(biāo)進(jìn)行績效評估，根據(jù)績效來決定高等教育預(yù)算的分配，調(diào)整高等教育政策和核定各大學(xué)的發(fā)展計劃。[16]高等教育評鑒中心則對公立大學(xué)法人進(jìn)行系所評價、研究評價和校務(wù)評價，以確保高等教育的品質(zhì)。[17]具體而言，可聘請一些學(xué)術(shù)聲望卓著的人士作為評鑒委員，對公立大學(xué)法人的教學(xué)、科研和服務(wù)方面進(jìn)行客觀評價，評價結(jié)果作為高等教育審議委員會進(jìn)行綜合評價的參考，最后，“教育部”參考高等教育審議委員會提出的綜合評價結(jié)果以宏觀管理公立大學(xué)。通過法律監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督，“教育部”與兩所評議機(jī)構(gòu)各司其職，從而打破以往由“教育部”單向把控的格局，在自上而下層面實現(xiàn)了多元治理。然而這兩所評議機(jī)構(gòu)能否始終保持第三方機(jī)構(gòu)的獨立性，不敢斷言。且由于自上而下式的“監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系”久而久之容易演變成“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，“教育部”與評議機(jī)構(gòu)之間的“咨詢與被咨詢關(guān)系”也容易蛻變成“主管機(jī)關(guān)與附屬機(jī)構(gòu)”的關(guān)系，因此，僅依靠自上而下式的多元治理，最終可能又回到集權(quán)式的單向管控格局，必須相應(yīng)地對“教育部”和兩所評議機(jī)構(gòu)進(jìn)行自下而上的監(jiān)督。

(二)自下而上式治理：公眾對公立大學(xué)、“教育部”和第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

公眾監(jiān)督的理念在于加強(qiáng)資訊透明、公開化及社會對大學(xué)決策發(fā)展過程的參與，通過營運情況的資訊公開，有助于減輕社會大眾對法人化的擔(dān)憂和質(zhì)疑，還可以彌補(bǔ)官僚體制監(jiān)督之不足，形成多元課責(zé)之改革壓力。[18]因而，在自下而上的治理層面，由公眾對“教育部”和第三方評議機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，既必要也合理。公眾監(jiān)督的方式包括社會宣傳、輿論監(jiān)督和公眾參與。對于公立大學(xué)法人化而言，公眾參與可視為一種較為理想的監(jiān)督方式，然而在公眾對大學(xué)的實際監(jiān)督中，普通公眾參與監(jiān)督的專業(yè)化水平較低，他們或無參與意識或只是形式上參與，基本上無法發(fā)揮“人民群眾的首創(chuàng)精神”。因而，在未來公立大學(xué)法人化改革實踐中，應(yīng)注意吸收社會評論家、媒體從業(yè)者等專業(yè)人士對大學(xué)治理的參與，以提高公眾參與的效果。對于“教育部”和評議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，應(yīng)側(cè)重輿論監(jiān)督，利用新媒體資源進(jìn)行公眾監(jiān)督。通過“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的多元治理方式，臺灣公立大學(xué)法人化能“躍出”制度依賴的泥潭。

[1]佚名.臺灣大學(xué)法[EB/OL].新浪博客.(2012-12-18).http://blog.sina.com.cn/s/blog_5798ef740102e8n2.html.

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(責(zé)任編輯陳志萍)

2015-04-17

易鵬，中國人民大學(xué)教育學(xué)院博士研究生；劉文，廣西大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生；趙強(qiáng)，湖北科技學(xué)院教務(wù)處職員，碩士。(北京/100872)

*本文系中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金(中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助)項目“臺灣地區(qū)大學(xué)外部評鑒對大學(xué)自治的限制分析——以公立大學(xué)法人化為背景”(15XNH041)的成果之一。