農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)狀、問題及對策
----以安徽六安市農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點為例

許 朗，陳 燕

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210095；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國糧食安全研究中心，南京 210095)

中國是水資源相對貧乏的國家。2014年，中國人均水資源量是2 100 m3，不到世界人均水資源量的1/4，是全球13個人均水資源貧乏的國家之一[1]。作為農(nóng)業(yè)大國，中國農(nóng)業(yè)用水量占社會用水總量的60%左右。雖然農(nóng)業(yè)用水中90%以上是灌溉用水，但全國平均灌溉用水利用系數(shù)只有45%左右，與節(jié)水技術(shù)先進(jìn)的國家70%～80%的高利用率差距明顯[2,3]。面對日益緊迫的水資源短缺問題和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水成為中國農(nóng)業(yè)提高水資源利用率、擺脫缺水危機(jī)、保障糧食安全的必然選擇[4,5]。作為農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要突破口，農(nóng)業(yè)水價綜合改革已成為當(dāng)前農(nóng)村工作和社會關(guān)注的熱點與難點。2014年中央1號文件明確指出要深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革。明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)，嚴(yán)格農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理；健全農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制；建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補貼機(jī)制和節(jié)水激勵機(jī)制等，都將成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價改革的重點。

1 項目區(qū)概況

1.1 項目區(qū)基本情況

六安市金安區(qū)位于安徽省西部，大別山北麓，淮河以南江淮丘陵西緣。北緯30°16′-32°05′，東經(jīng)116°30′-116°05′，東臨肥西，西接裕安區(qū)，南與舒城、霍山接壤，北與壽縣毗鄰。按地形特征，全區(qū)可分為4個較為典型的區(qū)域：南部的低山區(qū)，海拔300～500 m；中部的江淮分水嶺丘崗區(qū)，海拔50～200 m；東南部沿豐樂河的平畈區(qū)和西北部的沿淠河平畈區(qū)，海拔30～50 m。境內(nèi)地勢由南向北減低，形成以丘崗為主，是一個山、崗、灣、畈兼有的農(nóng)業(yè)大區(qū)。全區(qū)耕地資源總量49 663 hm2，常用耕地48 210 hm2，其中水田41 916 hm2，水澆地6 294 hm2。有效灌溉面積5萬hm2，旱澇保收面積2萬hm2，節(jié)水灌溉面積0.14萬hm2。

1.2 項目區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的舉措

(1)明確農(nóng)業(yè)用水總量和定額。結(jié)合項目區(qū)多年用水總量和淠史杭灌區(qū)史河灌區(qū)用水定額，對試點區(qū)農(nóng)業(yè)用水總量和用水定額進(jìn)行了測算和核定，明確了試點區(qū)2015年農(nóng)業(yè)用水定額分為干旱年份用水定額為6 810 m3/hm2，豐水年份用水定額為5 550 m3/hm2。

(2)農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制。項目區(qū)測算農(nóng)業(yè)供水成本依據(jù)：國有水利工程供水價格+末級渠系水價=0.043 4+0.031 6=0.075元/m3，其中國有水利工程供水價格=(上交淠史杭水費104.53萬元+工程運行維護(hù)費176.3萬元)/灌區(qū)近5 a從淠史杭年均引水6 470.6萬m3=0.043 4元/m3；末級渠系水價=末級渠系平均每公頃管理維護(hù)成本185.25元/hm2÷每公頃用水量5 862.9 m3/hm2=0.031 6元/m3，完全成本時終端水價為0.075元/m3。

農(nóng)業(yè)水價綜合改革前農(nóng)業(yè)水價為0.056元/m3。改革后省物價局最終批復(fù)執(zhí)行水價糧食作物為0.075元/m3，經(jīng)濟(jì)作物為0.09元/m3，水產(chǎn)養(yǎng)殖為0.10元/m3。改革前水費是按耕地面積收費；改革后農(nóng)業(yè)水費是按實際用水量收取。

(3)精準(zhǔn)補貼和節(jié)水獎勵機(jī)制。根據(jù)水利部2009年3月29日實施的《旱情等級標(biāo)準(zhǔn)》，項目區(qū)遇到嚴(yán)重干旱及以上的年費，政府根據(jù)財力狀況全額補貼試點區(qū)實繳水費(水價為試點批復(fù)的執(zhí)行水價)超過試點前水費差額部分；豐水年份，補貼試點區(qū)實繳水費(水價為試點批復(fù)的執(zhí)行水價)超過試點前水費差額的50%。

節(jié)水獎勵標(biāo)準(zhǔn)：區(qū)政府將根據(jù)財力狀況、節(jié)水目標(biāo)、節(jié)水成本、節(jié)水量等確定單位面積的獎勵標(biāo)準(zhǔn)。用水量在核定灌溉定額(嚴(yán)重干旱年份6 810 m3/hm2、豐水年份5 550 m3/hm2)以內(nèi)，試點區(qū)執(zhí)行水價和節(jié)水量為基數(shù)，按50%計算獎勵金額。

(4)用水合作組織建設(shè)。根據(jù)農(nóng)業(yè)水價綜合試點項目要求，在項目區(qū)內(nèi)成立了一個用水合作組織----金安區(qū)明泉合作社。目前該合作組織已基本制定各項制度，并啟動運行，同時對試點區(qū)內(nèi)種糧大戶和農(nóng)民用水戶的水權(quán)水量分配已初步完成并登記造冊。除了參與試點區(qū)的工程建設(shè)、水價方案制定等活動，用水合作組織還將統(tǒng)一調(diào)配試點區(qū)內(nèi)主要渠道的放水。

1.3 項目區(qū)取得的成效

(1)試點區(qū)在全區(qū)率先試行了農(nóng)業(yè)用水全成本水價、定額管理、水權(quán)分配、節(jié)獎超罰機(jī)制，充分調(diào)動了用水戶節(jié)約用水積極性，有利于推廣高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，達(dá)到節(jié)約用水和水資源的可持續(xù)利用。

(2)通過項目實施，對主要灌溉渠道進(jìn)行了襯砌硬化，各類渠系建筑物進(jìn)行了配套，渠系的水利用率大幅提高，加上用水合作組織的規(guī)范運行、管理，減少了跑、冒、滲、漏，縮短了灌溉周期，由原來的20 d縮短至15 d，用水量也由6 750 m3/hm2減少到約4 500 m3/hm2，節(jié)水效果十分顯著。由于試點區(qū)的基礎(chǔ)條件顯著改善，吸引了社會資金參與末級渠系建設(shè)。

(3)通過與用水合作組織簽訂工程管護(hù)責(zé)任書，發(fā)放工程產(chǎn)權(quán)證書、使用權(quán)證書，明確管護(hù)主體的責(zé)、權(quán)、利，保障工程能持續(xù)良性運行，發(fā)揮最大效益。

2 農(nóng)業(yè)水價綜合改革存在的問題

(1)農(nóng)業(yè)水權(quán)回購或轉(zhuǎn)讓難以實現(xiàn)?？紤]項目區(qū)地處淠史杭灌區(qū)腹地，水源條件好；同時，水稻生長期正值梅雨季節(jié)，雨水又偏多，水資源較為豐富；政府沒有實施過水權(quán)回購，用水戶水權(quán)轉(zhuǎn)讓意識淡?。桓骷壒┧畣挝粵]有建立水權(quán)交易平臺等因素。在項目區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)回購或轉(zhuǎn)讓暫難以實現(xiàn)。

(2) 田間灌溉體系不完善，基礎(chǔ)設(shè)施落后。灌區(qū)普遍存在斗農(nóng)渠配套率低、老化失修，水量浪費嚴(yán)重，滿足不了灌區(qū)灌溉輸水需求，灌溉水利用率低；農(nóng)民群眾的水商品意識不強(qiáng)，灌水技術(shù)落后，這種“大水漫灌、上游串灌、淹灌、浸灌”長期養(yǎng)成的“吃大鍋飯、喝大鍋水”的習(xí)慣一時難以改變；灌溉管理上缺乏科學(xué)化、合理化、制度化和定額化，受益不均等問題較為突出。

(3) 補貼資金量大，縣區(qū)政府財政難以維持。綜合考慮田間渠系配套不到位、群眾長期形成的“嘴對嘴、長流水”的灌溉習(xí)慣、節(jié)水意識不強(qiáng)、基層用水合作組織不完善等因素，如全面推行農(nóng)業(yè)水價綜合改革，補貼資金過大，縣區(qū)政府難以維持。

(4) 灌溉定額標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。綜合考慮不同田塊的實際用水量受灌溉條件、水源條件、水源距離、種植結(jié)構(gòu)、種植方式、土壤類型、不同降雨條件等因素影響，不同田塊的灌溉定額標(biāo)準(zhǔn)不能統(tǒng)一一把尺子，需在實際工作中逐步修訂、完善。

3 農(nóng)業(yè)水價綜合改革的政策建議

(1)建立水權(quán)交易平臺，實施水權(quán)回購。在淠史杭管理總局建立水權(quán)交易平臺，各縣區(qū)政府出臺水權(quán)回購政策，以支持各用水戶之間進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水權(quán)回購。

(2)加大田間工程投入，全面落實小型水利工程運行管護(hù)責(zé)任。對淠史杭灌區(qū)末級渠系進(jìn)行全面配套，完成支斗農(nóng)毛渠功能，解決小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施最薄弱的環(huán)節(jié)，成立基層用水合作組織，明晰工程管護(hù)職責(zé)，切實加強(qiáng)每處小型水利設(shè)施的管理，在管理者與用水戶之間建立起真正的供需關(guān)系，使農(nóng)民得到實惠，調(diào)動農(nóng)民維護(hù)管理工程的積極性，給“科學(xué)用水、計劃用水、節(jié)約用水、水利工程可持續(xù)運行”奠定堅實基礎(chǔ)。

(3)在項目投資中可以安排適當(dāng)?shù)慕ê蠊茏o(hù)費用，后期的水量測量、工程管理維護(hù)工作量大，運行管護(hù)后續(xù)資金沒有保障；補貼獎勵資金如果僅限于試點區(qū)，區(qū)財政尚可承擔(dān)，但如果全區(qū)推廣，區(qū)財政壓力較大。建議在全區(qū)推廣時，可以取消財政補貼，只執(zhí)行節(jié)水獎勵和超用多用加價，基本做到獎補平衡，而且應(yīng)從水源條件好、渠系配套完善、基層用水組織健全的地方先推廣，先易后難逐步擴(kuò)展。另外可以適當(dāng)提高水價，使水費收入略有盈余，吸引社會資金參與，最終達(dá)到以水養(yǎng)水。

(4)擬執(zhí)行的糧食作物水價和用水定額都 是根據(jù)歷年統(tǒng)計推算的，經(jīng)濟(jì)作物實際用水定額更沒有可參照的先例，精準(zhǔn)水價和不同年景、不同土壤墑情的實際用水量必須在項目建成后，經(jīng)多年測量記錄計算得出的水價和用水定額，才能在全區(qū)推廣執(zhí)行。建議試點區(qū)積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、大戶承包，這樣水權(quán)確認(rèn)、用水計量、水費征收更便于操作，數(shù)據(jù)更加精確。

[1] 韓一軍，李 雪，付文閣.麥農(nóng)采用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的影響因素分析----基于北方干旱缺水地區(qū)的調(diào)查[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2015,15(4)：62-69.

[2] 張維康，曾揚一，傅新紅，等.心理參照點、支付意愿與灌溉水價----以四川省20縣區(qū)567戶農(nóng)民為例[J].資源科學(xué)，2014，36(10)：2 020-2 028.

[3] 許 朗，劉金金.農(nóng)戶節(jié)水灌溉技術(shù)選擇行為的影響因素分析----基于山東省蒙陰縣的調(diào)查數(shù)據(jù)[J].中國農(nóng)村觀察，2013,(6)：45-51.

[4] 戴 勇，顧 宏，李江安，等.基于交叉影響法的農(nóng)業(yè)水價改革聯(lián)動效應(yīng)研究[J].水利財務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2015,(6)：18-20.

[5] 雷 波，楊 爽，高占義，等.農(nóng)業(yè)水價改革對農(nóng)民灌溉決策行為的影響分析[J].中國農(nóng)村水利水電，2008,(5)：108-110.