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    民樂縣農業(yè)水價綜合改革的實踐與經驗

    2016-03-29 08:57:54陳俊甘肅省民樂縣水務局甘肅民樂734500
    甘肅農業(yè) 2016年7期
    關鍵詞:民樂縣水權水費

    陳?。ǜ拭C省民樂縣水務局,甘肅 民樂 734500)

    民樂縣農業(yè)水價綜合改革的實踐與經驗

    陳俊
    (甘肅省民樂縣水務局,甘肅民樂734500)

    在農業(yè)水價綜合改革試點過程中,民樂縣形成了具有代表性、典型性的農業(yè)水價綜合改革模式和經驗,實現(xiàn)了試點的預期目標,為進一步深化水價改革,實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用,促進社會節(jié)約用水,全面提高農業(yè)用水效率和效益奠定了堅實基礎。

    農業(yè)水價;綜合改革;經驗

    2014年10月,民樂縣被國家發(fā)展改革委、財政部、水利部、農業(yè)部列為全國農業(yè)水價綜合改革試點縣(區(qū))之一,也是甘肅省農業(yè)水價綜合改革項目5個試點縣之一。試點項目安排在洪水河灌區(qū)所屬的三堡鎮(zhèn)全營、陳莊和下吾旗3個村實施。自項目實施以來,依托節(jié)水型社會試點的基礎,多方聯(lián)動,合力推進,積極穩(wěn)妥推進農業(yè)水價綜合改革試點工作,按期全面完成了試點改革任務。經過近2年的試點項目改造和運行,取得了較好的成效,也總結出了許多好的經驗和做法,為提高灌溉水利用效率和效益,穩(wěn)定和擴大灌溉用水市場,實現(xiàn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。

    一、基本情況

    民樂縣地處祁連山北麓、河西走廊中段,是典型的內陸山區(qū)自流灌溉農業(yè)縣。境內氣溫變化大、降水少、蒸發(fā)強、氣候干旱、多風沙,降雨量自南向北隨地形高程變化逐漸減小,降水量在200~600毫米之間,降水主要集中在7~9月份。縣境內水資源總量4.398億立方米,地表水總資源量4.12億立方米,凈地下水資源量0.27億立方米,人均、畝均占有量分別為1 700立方米和480立方米。原農業(yè)供水價格執(zhí)行標準為:農田灌溉計量水費0.1元/立方米,基本水費按水權面積每畝每年征收2元。

    洪水河灌區(qū)地處民樂縣東部,東、西分別與童子壩灌區(qū)、大堵麻灌區(qū)接壤,總灌溉面積42.7萬畝,農田有效灌溉面積40.2萬畝,是民樂縣控制面積最大的灌區(qū)。1998年10月被國家計委、水利部列為大型灌區(qū),并從1999年起實施了續(xù)建配套與節(jié)水改造項目。灌區(qū)內主要有洪水河、玉帶河、山城河3條河流,多年平均徑流量1.42億立方米。項目區(qū)全營、陳莊和下吾旗3個村位于洪水河灌區(qū)的中部位置,相互比鄰且呈三角形分布,總戶數(shù)888戶,總人口3 309人,人均純收入7 221元;三個村總耕地面積19 580畝。

    二、進農業(yè)水價綜合改革主要措施

    (一)強化農業(yè)水權初始分配制度

    試點工作開展以來,在農業(yè)水權分配方面,以現(xiàn)有水權面積作為初始水權面積,采取“以供定需”模式,逐級為3個村的農民用水者協(xié)會、711戶用水戶頒發(fā)了水權證。

    (二)規(guī)范用水者協(xié)會建設

    進一步規(guī)范了項目區(qū)3個村組農民用水者協(xié)會,并經縣民政部門注冊登記,修訂完善了協(xié)會章程和制度,配備完善了協(xié)會辦公場所、辦公設施。

    (三)開展水價測算工作

    試點工作開展以來,在大量調查研究和分析的基礎上,認真開展水價測算工作,經測算、監(jiān)審、審批,試點項目區(qū)農業(yè)地表水農業(yè)用水基本水費維持現(xiàn)狀不變,糧食作物和經濟作物實行差別水價、超定額累進加價制度,實行終端水價,糧食作物執(zhí)行水價0.238元/立方米,經濟作物0.248元/立方米。

    (四)建立用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制

    水價綜合改革過程中,認真落實國家用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制,按照國務院《關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》“要建立農業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制,多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金,建立與節(jié)水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業(yè)用水精準補貼機制”,民樂縣制訂了相應的農業(yè)用水精準補貼管理辦法,明確了補助資金來源、補助對象、補貼標準、方式、程序及使用管理范圍,并首次審核發(fā)放精準補貼資金4.55萬元,節(jié)水獎勵資金31.83萬元。

    (五)實行小型水利工程產權制度改革

    民樂縣在對全縣小型水利工程的建設管理工作進行深入調研基礎上,在不改變工程土地用途及使用權的前提下,明確小型水利工程所有權、使用權、經營權、收益權、處置權和水權。縣水務局經民樂縣政府授權,依法依規(guī)向小型水利工程的所有權者頒發(fā)產權證書。目前,縣水務局對項目區(qū)已有和新建的田建配套工程頒發(fā)所有權證26份、使用權證26份,簽訂管護責任書26份,由協(xié)會負責管理。

    (六)加快工程建設推進水價改革

    民樂縣農業(yè)水價綜合改革試點建設以來,加大工程建設力度,項目區(qū)新建斗渠27.9公里,配套斗渠分水閘893座,配套無喉道量水槽22座;車橋24座。項目完成投資1 072萬元,實際到位資金1 072萬元(其中:中央補助資金1 000萬元,縣級配套資金72萬元),到位率100%。

    三、主要經驗

    推進試點工作過程中,在充分借鑒民樂縣節(jié)水型社會建設試點經驗的基礎上,按照“以總量控制、定額管理為手段,明晰農業(yè)初始水權,逐級分配到戶,落實最嚴格的水資源管理制度,科學合理的配置水資源”的試點縣目標任務,搭建水權交易平臺,逐步使水權改革走向制度化、規(guī)范化。

    (一)尊重歷史,妥善落實水權面積

    民樂縣在長期發(fā)展灌溉農業(yè)的過程中,形成了“判定配水面積”并固定下來,作為分配農業(yè)水量的依據(jù),形成了灌區(qū)最初的水權的“雛形”?!芭卸ㄅ渌娣e”決定用水戶是否擁有用水的權力和資格,直接影響配水量的多少,也成為分配灌區(qū)用水指標和承擔工程建設任務的主要依據(jù),是農民用水戶享受權利和承擔義務的一種象征。2001年,節(jié)水型社會建設試點啟動以后,將“判定配水面積”過渡為“水權面積”。至2014年全縣共有水權面積57.22萬畝。在推進農業(yè)水價綜合改革試點工作中,充分考慮過去逐漸形成的不成文的利益分配格局,本著“尊重歷史、立足現(xiàn)狀、兼顧未來”的原則,以水權面積作為明晰農業(yè)初始水權的依據(jù),分別確定洪水河灌區(qū)水權面積18.47萬畝,試點區(qū)3個村水權面積12 015畝。在尊重歷史的基礎上確定的水權面積,為明晰農業(yè)初始水權奠定了基礎,減少了不必要的糾紛,增加了初始水權分配的可操作性。

    (二)順應形勢,建立兩套指標體系

    在用水總量上,根據(jù)《民樂縣近期水平年(2015年)水資源配置方案》,全縣用水總量控制指標為35 000萬立方米,其中:洪水河灌區(qū)用水總量16 265萬立方米(農業(yè)用水量15 003萬立方米),農田灌溉凈定額為215.7立方米/畝。在定額管理方面,制定了《農業(yè)用水定額指標》,推行限額灌溉。按照灌溉試驗和用水經驗,確定一般農作物灌水凈定額為70至85立方米/畝,重點針對春小麥和玉米兩種主要農作物,采用攤水量、卡時間等方法,開展嚴格的限額灌溉,灌區(qū)農田灌溉用水凈定額平均降低了20立方米左右,基本控制在了規(guī)定限額之內。通過兩套指標體系的建立,賦予了灌區(qū)對水資源的總體經營權和各用水戶對水資源的有限使用權,形成了合理配置水資源、促進水資源高效利用的新機制。

    (三)以供定需,明晰農業(yè)初始水權

    將水權面積作為明晰農業(yè)初始水權的依據(jù)后,根據(jù)用水總量和定額控制指標體系,針對洪水河灌區(qū)可供水量小于農業(yè)需水量的現(xiàn)狀,采取“以供定需”模式,將可供水量作為確定農業(yè)用水總量控制指標的依據(jù),確定了項目區(qū)3村水權為570.52萬立方米,然后把水權層層分解細化,分解至3個協(xié)會和各用水戶,以戶核發(fā)水權證。在水權證上明確用水戶享有的合法水量,賦予了該用水戶對水資源的合法使用權和處置權。試點區(qū)3個村711戶用水戶共頒發(fā)水權證711份。通過明晰農業(yè)初始水權,賦予用水者對有限水資源的相對所有權和絕對使用權、處置權,群眾對自己有多少水資源可以利用心中有數(shù)。

    (四)建立規(guī)則,規(guī)范水權交易行為

    在明晰水權、建立兩套指標體系的基礎上,制定了《洪水河管理處水權交易管理規(guī)范》,明確了水權交易的范圍、方式、權限、期限、價格、監(jiān)督管理等,并在洪水河管理處設立了水權交易試點平臺,成立了水權交易管理委員會,制定了交易中心的職責和運行流程,配套完善了相關設施。水權交易規(guī)則的建立,使灌區(qū)的水資源配置和管理發(fā)生了重大變化,初步改變了長期以來以行政手段配置資源的傳統(tǒng)方式,實現(xiàn)了向市場機制引導方式的轉變,灌區(qū)管理單位從資源配置的指導和實施者逐步轉變?yōu)橐?guī)則的制定和監(jiān)督實施者。

    (五)正確引導,穩(wěn)妥推進水權交易

    灌區(qū)嚴格遵循水權交易規(guī)則,鼓勵社會公眾廣泛參與,運用經濟手段,發(fā)揮價格對節(jié)水的杠桿作用,實行用水權有償轉讓,逐步引導實現(xiàn)水資源高效利用和優(yōu)化配置,水權交易的實現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣化。

    2015年5月25日,下吾旗村農民用水者協(xié)會會員馬德與本灌水小組甘達德協(xié)商,經協(xié)會同意,報請洪水河管理處水權交易中心審核批準備案后,將自己所有水權480立方米按照現(xiàn)行水價轉讓給甘達德,實現(xiàn)了水量在同一協(xié)會內部、同一渠系之間的第一起交易。

    陳莊村農民用水者協(xié)會因土地整理有1 000畝耕地尚未耕種,夏灌一輪應配水量5.15萬立方米,陳莊、下吾旗兩個農民用水者協(xié)會協(xié)商后,報請所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)同意后,經洪水河管理處交易中心同意后,以0.3元/立方米的交易價格轉讓給下吾旗村農民用水者協(xié)會,實現(xiàn)了水量在不同協(xié)會、同一渠系之間的交易。

    彭莊村朱永斌因土地流轉,承包本村一組耕地400畝種植黃芪,新莊村三、八組耕地490畝種植小麥。由于夏灌一輪期間黃芪不需灌溉,經彭莊、新莊農民用水者協(xié)會協(xié)商同意后將應配至彭莊村一組的水量2.36萬立方米,報請所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準,經洪水河管理處交易中心審核備案后,將彭莊村一組的水量2.36萬立方米從益民東干九支轉入新莊村三、八組收益的益民東干十四支灌溉小麥,實現(xiàn)了水量在不同協(xié)會、不同渠系之間的交易。

    通過水權交易,提高了用水戶參與水資源管理和分配的積極性、能動性,使水資源配置逐步趨于公平化、合理化。水權交易的實現(xiàn),轉變了農民以土地為生的傳統(tǒng)觀念,部分農民把自己的水權轉讓給別人,或長期外出務工,或發(fā)揮自己的特長從事其他經營活動,使接受水權的農民能夠集中水權更好地從事農業(yè)生產,產生了雙重收益。

    (六)完善機制,提高用水管理水平

    在通過水權交易發(fā)揮市場在水資源配置中作用的同時,灌區(qū)管理單位積極跟進服務,著力提高用水管理水平。成立由水管處(所)、受益鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要領導及農民用水者協(xié)會有關人員組成的灌區(qū)委員會,作為灌區(qū)內水利管理的最高權力機構,研究處理灌區(qū)水利管理工作中的重大問題,審核配水計劃。在灌溉用水中實行水票制,以斗口水量為計量標準,根據(jù)配水計劃確定的配水量,向各村(社)發(fā)放水票,水管單位按水票配水。放水結束后,依據(jù)實際用水量結算水費。積極研究推廣新技術,改進灌溉制度、灌水方法和灌水技術。通過民主參與、民主管理、強化服務,提高了用水管理的透明度,理順了供需關系,提高了管理水平,使有限的水資源發(fā)揮了最大效益。

    四、取得的成效

    農業(yè)水價綜合改革試點工作的完成,產生了比較明顯的成效,主要表現(xiàn)在:

    (一)促進了節(jié)約用水

    水價調整后,群眾開始對水量、水費精打細算,積極調整種植結構,用水觀念和生產方式不斷轉變,既節(jié)水又增收,一舉兩得。同時隨著末級渠系的改造和量水設施的完善,用水效率進一步提高,節(jié)約了水資源。以試點項目區(qū)為例,實施末級渠系改造后,項目區(qū)灌溉水利用系數(shù)可由現(xiàn)狀的0.656提高到0.808。按項目區(qū)實施前確定的水權570.52萬立米計算,年可節(jié)約水量86.71萬立米;按項目區(qū)綜合凈灌溉定額215.7立米/畝計算,可恢復灌溉面積2 654畝。

    (二)減輕了群眾的水費負擔

    通過農業(yè)水價綜合改革,在灌區(qū)內建立終端水價制度,建立水量、水價、水費、面積“四公開”制度,交明白錢,用放心水,杜絕水費收繳過程中搭車收費和截留挪用現(xiàn)象。同時通過末級渠系和量水設施的完善,減少滲漏,縮短用水周期,降低用水成本等,用水計量更加準確和精細,解決了農民用水成本高、水費負擔重的問題。

    (三)促進了水利工程的良性運行

    水價調整后,使灌區(qū)水費可以實收到位,維修養(yǎng)護經費能夠得以計提,使水價達到運行成本,為水利工程的良性運行提供了保障,同時水管單位虧損運行的狀況得到了改善。2014年全縣農業(yè)水費收入僅為2 300萬元,供水價格只占成本水價的48%,倒掛率為55%;改革后,預計農業(yè)水費收入將達到4 968萬元,農業(yè)供水價格達到成本水價的76%,倒掛率下降為25%。農業(yè)水費收入增加2 668萬元,倒掛率下降30個百分點。

    (四)提高了小水工程的管理水平

    過去群眾對工程的管護責任心不強,只管用,不重視維修養(yǎng)護,造成建、管脫節(jié)。通過小型水利工程管理體制改革,將末級渠系工程交由協(xié)會負責管理,簽訂管護責任書,明確所有權和使用權,落實了管護責任。絕大多數(shù)協(xié)會都能意識到自己是工程的主人,主動承擔管護責任,相當一部分協(xié)會還采取一事一議的方式,主動投資建設了一批末級渠系,有效破解了小型農田基本建設“投入無著落、工程無人管、效益難發(fā)揮”的瓶頸,工程建有其主、管有其人、人有其責、責有其利的管水格局逐步形成,并對促進農民素質提高、推進村民自治產生了重要影響。全縣共有農業(yè)灌溉機井、斗渠及其以下的田間配套工程等“小水”工程11 020處,改革后,明晰了工程產權的11 020處,占100%;落實了管護主體責任的11 020處,占100%;明確了管護責任的11 017處,占99.9%。

    (編輯:劉國華)

    S274.1

    A

    1673-9019(2016)07-0030-03

    2016-03-18

    陳?。?969-),男,甘肅民樂人,水利工程師,主要從事水利管理工作。

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