法院工作報(bào)告未通過(guò)人大審議的憲法學(xué)思考

倪勝源

摘要：本文以沈陽(yáng)及衡陽(yáng)兩地法院工作報(bào)告未獲人大通過(guò)為切入點(diǎn)，試圖從憲法角度去考量法院向人大做工作報(bào)告的法律依據(jù)與法理基礎(chǔ)，并分析法院工作報(bào)告未能通過(guò)人大審議的相關(guān)原因，最后提出相關(guān)建議，應(yīng)明確此種情況下的院長(zhǎng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：法院工作報(bào)告；憲法；報(bào)告工作；問(wèn)責(zé)

人民代表大會(huì)制度，是我國(guó)的根本政治制度。每年兩會(huì)期間，全國(guó)人大聽取一府兩院的工作報(bào)告并予以審議通過(guò)已成為常態(tài)，而在地方上也同樣如此。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，在遼寧沈陽(yáng)與湖南衡陽(yáng)兩地，時(shí)隔6年先后出現(xiàn)地方法院工作報(bào)告未能通過(guò)當(dāng)?shù)厝舜髮徸h的尷尬局面。當(dāng)人大代表行使否決權(quán)不予通過(guò)法院所作的工作報(bào)告時(shí)，這種情況該如何處理便成為一個(gè)憲法學(xué)意義上值得探討的課題，本文試對(duì)此做一初步探析。

一、問(wèn)題的引出——沈陽(yáng)、衡陽(yáng)兩地人大在法院工作報(bào)告未獲通過(guò)時(shí)的應(yīng)對(duì)舉措

2001年2月14日，在沈陽(yáng)市第十二屆人大四次會(huì)議上，當(dāng)進(jìn)行到對(duì)由沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院副院長(zhǎng)所作的2000年沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作報(bào)告決議表決時(shí)，贊成票沒有過(guò)半，市中級(jí)人民法院報(bào)告未獲得人大代表通過(guò)?？紤]到近一年來(lái)在這個(gè)城市發(fā)生的一系列腐敗窩案使包括原副市長(zhǎng)、政協(xié)副主席、法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)在內(nèi)的各類高官紛紛落馬這一背景，這樣的結(jié)果并不出乎人們意料，但這開創(chuàng)了法院工作報(bào)告未能通過(guò)人大審議的先河，這在我國(guó)憲政史上尚屬首次。如何開展下一步工作，這成為橫亙?cè)谂c會(huì)者面前的一個(gè)重大難題。

面對(duì)這一史無(wú)前例的局面，在并無(wú)任何法律法規(guī)規(guī)定可循的情況下，主持會(huì)議的人大主席團(tuán)緊急開會(huì)研究并最后作出決定“閉會(huì)后由市人大常委會(huì)繼續(xù)審議市中級(jí)人民法院報(bào)告，并將審議結(jié)果向下次人代會(huì)報(bào)告?！笔獠恢?，這一決定與法律相悖，人大常委會(huì)無(wú)權(quán)審議本應(yīng)由人民代表大會(huì)審議的本級(jí)人民法院的工作報(bào)告。①兩個(gè)月后，沈陽(yáng)市人大常委會(huì)在征求全國(guó)人大常委會(huì)和遼寧省人大常委會(huì)的指導(dǎo)意見后，認(rèn)定“市中院2000年工作報(bào)告未獲通過(guò)已成為歷史，無(wú)需重新審議，應(yīng)召開沈陽(yáng)市十二屆人大五次會(huì)議，聽取審議中院的整改情況和2001年的工作安排?！?月9日，沈陽(yáng)市人大重新審議后的《關(guān)于沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院整改情況和2001年工作安排的報(bào)告》獲得高票通過(guò)。

六年后，在2007年1月24日上午，衡陽(yáng)市十二屆人大五次會(huì)議對(duì)包括中院工作報(bào)告在內(nèi)的6個(gè)報(bào)告進(jìn)行表決。在事先并無(wú)任何征兆的情況下，法院工作報(bào)告因無(wú)法獲得與會(huì)代表數(shù)過(guò)半贊成而未能通過(guò)，這成為繼沈陽(yáng)中院工作報(bào)告未獲人大審議通過(guò)后的全國(guó)第二例事件，因有“沈陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)”在先，故此次衡陽(yáng)當(dāng)次大會(huì)主席團(tuán)并沒草草作出違法的決定。而是依據(jù)代表法第二十二條之規(guī)定“代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”；地方組織法第十一條“經(jīng)過(guò)五分之一代表提議，可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”之規(guī)定，依據(jù)法定程序于3個(gè)月后臨時(shí)召集人代會(huì)會(huì)議，②并且專門開了主任會(huì)議，要求中院開門整改，1月29日，衡陽(yáng)中院發(fā)布“開門整頓公告”，就司法行為準(zhǔn)則及審判、執(zhí)行中存在的突出問(wèn)題請(qǐng)全社會(huì)對(duì)中院工作提出批評(píng)、建議和意見。4月29日，衡陽(yáng)市第十二屆人民代表大會(huì)臨時(shí)會(huì)議以舉手表決的方式，全票通過(guò)衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院工作報(bào)告。

二、法院是否該向人大做工作報(bào)告——憲法及相關(guān)法律對(duì)于法院工作報(bào)告的規(guī)定及法理基礎(chǔ)

在分析法院工作報(bào)告未獲人大審議通過(guò)的原因之前，筆者認(rèn)為有必要先探究法院是否該向人大做工作報(bào)告，若法院并無(wú)向人大報(bào)告工作的必要，則從邏輯上亦無(wú)必要分析法院工作報(bào)告未獲通過(guò)之后的諸種因果。關(guān)于人民法院與人民代表大會(huì)這兩個(gè)主體之間的法律關(guān)系，主要有如下法律規(guī)范予以規(guī)定：

現(xiàn)行《憲法》（即1982年憲法）第128條：最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

《人民法院組織法》（1980年1月1日起施行，2006年10月31日修正）第16條：最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。地方各級(jí)人民法院對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第30條：全國(guó)人民代表大會(huì)每年舉行會(huì)議的時(shí)候，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院向會(huì)議提出的工作報(bào)告，經(jīng)各代表團(tuán)審議后，會(huì)議可以提出相應(yīng)的決議。

從法律規(guī)定的層面來(lái)看，現(xiàn)行《憲法》中對(duì)于人民法院與同級(jí)人大的要求是“負(fù)責(zé)”，但同時(shí)現(xiàn)行《憲法》對(duì)于政府的要求是“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，在1954、1975年和1978年這三部《憲法》在規(guī)定人大與法院的關(guān)系時(shí)都規(guī)定法院應(yīng)向人大“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。③可見現(xiàn)行《憲法》中的“負(fù)責(zé)”絕非是立法的疏漏，而是刻意為之。參加過(guò)歷部憲法起草與修改工作的張友漁教授指出，“國(guó)務(wù)院是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它是具體執(zhí)行人大、人大常委會(huì)原則上決定的東西，所以執(zhí)行情況必須報(bào)告。法院、檢察院的工作、性質(zhì)不同，可以作工作報(bào)告，也可以不作工作報(bào)告。根據(jù)實(shí)際需要決定。不宜硬性規(guī)定必須作工作報(bào)告，但也不能硬性規(guī)定不作工作報(bào)告。”④

筆者贊同張友漁教授的觀點(diǎn)，并認(rèn)為現(xiàn)人民法院向同級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作這種情況的產(chǎn)生一來(lái)是遵循憲法先例，即自1954《憲法》始人民法院即有了向人大報(bào)告工作的傳統(tǒng)，“法院向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告工作已經(jīng)成為一種憲法慣例，不能說(shuō)是報(bào)告工作是違憲的”⑤；二來(lái)是存在相應(yīng)的普通立法上的法律依據(jù)，無(wú)論是《人民法院組織法》上的“負(fù)責(zé)報(bào)告工作”還是《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》中的“工作報(bào)告”，都并未超出現(xiàn)行《憲法》所規(guī)定的“負(fù)責(zé)”這一帶有原則性表述的范疇；其三在于從法理上說(shuō)，我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，一府兩院由其產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)。法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，職權(quán)由權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會(huì)授予并向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，而人大監(jiān)督的方式之一就是要求法院報(bào)告工作，當(dāng)然還有提出質(zhì)詢、罷免議案等方式。

三、法院工作報(bào)告未能通過(guò)人大審議的原因分析

相較與政府工作報(bào)告在人大會(huì)議上動(dòng)輒百分之九十幾的高通過(guò)率，法院工作報(bào)告的通過(guò)率遜色不少。法院工作報(bào)告的通過(guò)率低也早已不是什么新鮮事，甚至于出現(xiàn)了至今為止共兩次工作報(bào)告未獲人大審議通過(guò)的尷尬記錄。筆者認(rèn)為，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）自身廉政建設(shè)不力

民眾對(duì)于司法機(jī)關(guān)個(gè)別人員貪污受賄、枉法裁判的反感直接反映到法院工作報(bào)告所得的票選中，本文所述沈陽(yáng)中院報(bào)告之所以未獲人大審議通過(guò)，最大的原因即在于在該院一個(gè)院長(zhǎng)、兩個(gè)副院長(zhǎng)皆因貪腐問(wèn)題落馬。同樣，2009年最高人民法院副院長(zhǎng)黃松有貪腐案爆發(fā)，因涉及到法院系統(tǒng)的最高層領(lǐng)導(dǎo)，極大地?fù)p害了司法系統(tǒng)公信力，以致當(dāng)年最高法院的工作報(bào)告在人大審議中墊底。

（二）個(gè)案判決不公

在衡陽(yáng)中院未獲人大審議通過(guò)事件中，有位來(lái)自衡東縣代表團(tuán)的人大代表劉躍中，其另一個(gè)身份是衡東縣金龍礦業(yè)有限公司董事長(zhǎng)，在人大審議會(huì)上發(fā)言時(shí)其就自身個(gè)案的司法歷程發(fā)表司法不公的看法，引起了與會(huì)代表們的共鳴，最終使得法院工作報(bào)告未能通過(guò)人大審議。

（三）普遍的執(zhí)行難

執(zhí)行難對(duì)于法院來(lái)說(shuō)是個(gè)老生常談的話題，對(duì)于普通社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)也并不新鮮，若生效判決得不到執(zhí)行，則與白紙無(wú)異。執(zhí)行難的具體表現(xiàn)為：被執(zhí)行人難找、可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)難查、協(xié)助執(zhí)行義務(wù)部門難求、應(yīng)執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)難以執(zhí)行、特殊的被執(zhí)行人難動(dòng)、各種暴力抗法、妨害、阻擾、干預(yù)執(zhí)行行為時(shí)有發(fā)生。執(zhí)行難的原因體現(xiàn)在多個(gè)方面，單法院一家并不能解決這個(gè)問(wèn)題，但在人大審議法院工作報(bào)告時(shí)，該問(wèn)題便成為法院報(bào)告是否通過(guò)、是否高票通過(guò)的巨大威脅。

（四）判案規(guī)則決定了難以令各方當(dāng)事人滿意

法院作為一個(gè)審判機(jī)構(gòu)，遵循相關(guān)法律法規(guī)對(duì)案件進(jìn)行裁判，有自身的審判規(guī)律。在調(diào)解無(wú)效的情形下，勢(shì)必會(huì)做出令一方當(dāng)事人不滿意的判決，在此種情況下，作為敗訴方對(duì)法院的工作滿意度自然無(wú)從談起。這部分人的反對(duì)票在每年法院工作報(bào)告中受人大審議時(shí)總會(huì)出現(xiàn)，被視為“鐵票”。

四、問(wèn)責(zé)機(jī)制的確立

在我國(guó)現(xiàn)行的法律制度下，并未規(guī)定在法院工作報(bào)告未通過(guò)人大審議時(shí)該怎么辦，實(shí)踐中的作法是由相應(yīng)的人大擇期再次召開人代會(huì)并審議通過(guò)整改后的法院工作報(bào)告，應(yīng)該說(shuō)這么做具有一定的法理基礎(chǔ)而且具有操作性與可行性，但對(duì)于如何問(wèn)責(zé)則乏善可陳。若以西方社會(huì)憲政比較論，則我國(guó)法院所面臨的情況類似于議會(huì)通過(guò)對(duì)政府的不信任案，該不信任案一經(jīng)通過(guò)則內(nèi)閣必須辭職，以示對(duì)自己的過(guò)失負(fù)責(zé)。該種責(zé)任為政治責(zé)任，即政府內(nèi)閣因自身施政綱領(lǐng)不當(dāng)或執(zhí)行不利所應(yīng)承擔(dān)的不利政治后果。那么，在我國(guó)法院工作報(bào)告未獲得人大通過(guò)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的該是何種責(zé)任？

筆者認(rèn)為，法院自身所應(yīng)承擔(dān)的是只能是政治責(zé)任，該種責(zé)任的具體承受人為法院院長(zhǎng)。同時(shí)在存在枉法判決或執(zhí)行不公的個(gè)案時(shí)，由案件承辦法官承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法院自身并不能承受法律責(zé)任，原因是：“第一，法律責(zé)任是國(guó)家特定的機(jī)關(guān)對(duì)違法主體適用法律的后果，人民代表大會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，在我國(guó)不是法律適用機(jī)關(guān)。第二，法律責(zé)任有嚴(yán)格的構(gòu)成要件，在這里法律責(zé)任的構(gòu)成要件并不明確。第三，法律責(zé)任的內(nèi)容是明確的，是由法律規(guī)定的。而在法院工作報(bào)告不獲通過(guò)的情況下，法律并沒有規(guī)定法院責(zé)任的內(nèi)容?！雹?/p>

類似于政府部門的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在明確了法院責(zé)任為政治責(zé)任并由院長(zhǎng)承擔(dān)時(shí)，如何確立問(wèn)責(zé)機(jī)制就成了必要的命題。在此筆者認(rèn)為可借鑒2007年1月1日施行的《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中第六、七、八章中的做法，如果被監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作報(bào)告沒有被通過(guò)，人大應(yīng)立即成立“特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)”，就工作報(bào)告中的待詢問(wèn)事宜要求法院院長(zhǎng)到會(huì)，回答詢問(wèn)。繼而根據(jù)調(diào)查結(jié)果，提出調(diào)查報(bào)告，并交人大審議，由人大決定是否對(duì)法院院長(zhǎng)進(jìn)行罷免、撤職、免職或勸其辭職。

注解：

①丁愛萍，《衡陽(yáng)中院報(bào)告從否決到“闖關(guān)”成功的思考》，載《法治與社會(huì)》，2007-9-5，P.20

②同前引①，P.21

③1954年《憲法》第80條、1975年《憲法》第25條第一款、1978年《憲法》42條第三款

④張友漁：《憲政論叢》（下），群眾出版社1986年版，第359頁(yè)

⑤蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2004年版，第404-405頁(yè)

⑥焦洪昌、姚國(guó)建：《憲法學(xué)案例教程》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2004年版，第177頁(yè)。