皖江城市帶城鎮(zhèn)化進程中的財稅制度取向研究

劉 珺，曹佳蕾，汪婭婭

（銅陵學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院，安徽銅陵244000）

皖江城市帶城鎮(zhèn)化進程中的財稅制度取向研究

劉 珺，曹佳蕾，汪婭婭

（銅陵學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院，安徽銅陵244000）

財稅制度與政策作為政府調(diào)控職能發(fā)揮的工具和手段，應(yīng)在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮其主動適應(yīng)性和引領(lǐng)、驅(qū)動作用。文章立足安徽省省情及皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景，兼顧區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合、綠色低碳以及文化傳承與創(chuàng)新等多元目標，探討該地區(qū)與城鎮(zhèn)化發(fā)展相匹配的財稅制度取向、政策著力點及具體實施路徑，以此為皖江城市帶城鎮(zhèn)化建設(shè)提供借鑒。

皖江城市帶；城鎮(zhèn)化；財稅制度與政策

1　皖江城市帶城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及存在的問題

1.1現(xiàn)狀分析

城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、擴大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略重點，也是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力源。步入“十三五”，中國城鎮(zhèn)化已進入質(zhì)量與速度并重發(fā)展的新階段。皖江城市帶作為國家重點開發(fā)區(qū)域，同時位處“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶重要節(jié)點，在區(qū)位、交通、資源、產(chǎn)業(yè)、市場、科教等方面后發(fā)優(yōu)勢突出。作為我省首個國家戰(zhàn)略層面的區(qū)域性規(guī)劃，皖江城市帶被定位為“合作發(fā)展的先行區(qū)、科學(xué)發(fā)展的試驗區(qū)、中部地區(qū)崛起的重要增長極、全國重要的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地”①，具備大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口的潛力，在國家主體功能戰(zhàn)略布局中，也是未來城鎮(zhèn)建設(shè)的重點區(qū)域之一。在安徽省全面參與長江經(jīng)濟帶建設(shè)的大背景下，皖江地區(qū)應(yīng)進一步優(yōu)化沿江產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)布局，推動沿江城市跨江合作和聯(lián)動發(fā)展，建立和完善跨區(qū)域城市發(fā)展協(xié)調(diào)機制，在更廣范圍、更高層次深化長三角區(qū)域合作，“將皖江城市帶打造成長江流域乃至全國具有較大影響力的城市群品牌”②，努力成為長江經(jīng)濟帶重要的戰(zhàn)略支撐。

然而，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)相互疊加的復(fù)合轉(zhuǎn)型，是一個經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)諸方面全面轉(zhuǎn)變的動態(tài)過程。城鎮(zhèn)化不僅意味著城鎮(zhèn)空間的外延拓展，更標識著民生改善及居民幸福指數(shù)的提高，要求以人為本，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境等諸多要素的均衡與協(xié)調(diào)。因此，加強承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的外部動力，提高內(nèi)生發(fā)展的持續(xù)動力，堅持區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合、綠色低碳以及文化的傳承與創(chuàng)新等多元目標，促進皖江城市帶城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展已成安徽省“十三五”時期的重要建設(shè)內(nèi)容。

1.2存在的問題

（1）城鎮(zhèn)化水平差異較大，區(qū)域內(nèi)部協(xié)作機制尚未真正建立。城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)要素在區(qū)域空間合理集聚的過程，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展乃城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)有之義。然而，依附于行政區(qū)劃背后的地方保護壁壘是制約區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最大滯礙。目前，皖江城市間相互聯(lián)系薄弱，政府間各種旨在促進協(xié)調(diào)發(fā)展的“協(xié)議”缺乏剛性約束，存在較大隨意性?？缡杏虻幕A(chǔ)設(shè)施、生態(tài)治理和公共服務(wù)共建共享模式尚未形成，協(xié)同的產(chǎn)業(yè)、財稅、投融資等政策體系尚未建立；中心城市產(chǎn)業(yè)輻射帶動能力不強，特別是省會城市和區(qū)域次中心城市在皖江城市帶的戰(zhàn)略地位和輻射效應(yīng)不夠明顯，更是沒有形成多個內(nèi)生性強勁的地區(qū)發(fā)展增長極。

（2）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)配置不均衡，農(nóng)民工市民化難題亟待破解。皖江城市帶城鎮(zhèn)化進程中，戶籍制度城鄉(xiāng)分割、醫(yī)療教育等基本公共服務(wù)供給不均衡、農(nóng)民工身份認同困難等一系列問題依然存在，公共服務(wù)供給及城市治理能力均無法應(yīng)對農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實需要。

（3）產(chǎn)城融合發(fā)展動力不足，城市間的經(jīng)濟互補性和產(chǎn)業(yè)融合度有待進一步提升。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)互為基礎(chǔ)、相互促進。然而，皖江城市帶產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)相互支撐、人口與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的格局尚未形成，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)作與融合程度低，區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢不明顯。應(yīng)在高端承接長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)上，引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理流動與優(yōu)化配置，釋放產(chǎn)業(yè)集聚效能，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，形成以產(chǎn)興城，以城促產(chǎn)的良性互動局面。

（4）城鎮(zhèn)化發(fā)展方式粗放，發(fā)展的可持續(xù)性堪憂。資源和環(huán)境條件是城鎮(zhèn)發(fā)展的剛性約束。目前，皖江城市帶資源節(jié)約集約水平較低，資源環(huán)境約束趨緊，人口分布與區(qū)域資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)，亟待堅持綠色發(fā)展理念，推進節(jié)能減排，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、循環(huán)產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)綠色生活方式，走資源節(jié)約、環(huán)境友好以及布局適中、緊湊發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。

（5）地方傳統(tǒng)文化資源的挖掘、保護及利用不足，皖江城鎮(zhèn)風貌及特色有待進一步彰顯。城鎮(zhèn)化不僅要保山、保水、保自然，更需要保人文、保歷史。獨特的地域文化是一座城市的靈魂，也是城市軟實力的核心所在。遺憾的是，在皖江城市帶城鎮(zhèn)化進程中，很多地方只注重基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟建設(shè)，忽視了對當?shù)刈匀贿z產(chǎn)和歷史文化資源的傳承、保護、挖掘和利用，徽風皖韻的獨有魅力被淡化，城鎮(zhèn)的歷史延續(xù)和現(xiàn)代發(fā)展有待進一步彌合。

2　皖江城市帶城鎮(zhèn)化進程中的政府職能定位及財政挑戰(zhàn)

2.1城鎮(zhèn)化進程中的政府職能定位

弗里德曼認為，任何區(qū)域系統(tǒng)都是由經(jīng)濟發(fā)達的核心地區(qū)和經(jīng)濟相對落后的外圍地區(qū)組成。一旦某個地區(qū)的空間聚集形成優(yōu)勢，就會憑借其大大高于周邊地區(qū)的競爭優(yōu)勢形成經(jīng)濟核心區(qū)域。相對于核心區(qū)域，邊緣區(qū)域的被動與依附地位則會不斷被強化。而政府干預(yù)和區(qū)際人口的合理流動，會促進區(qū)域核心與邊緣的界限逐漸消失。

城鎮(zhèn)化就是這樣一個生產(chǎn)要素在區(qū)域空間流動和聚集的過程。我們認為，城鎮(zhèn)化從根本上離不開市場配置資源的決定性作用。在生產(chǎn)要素流動、公共服務(wù)供給、城鎮(zhèn)建設(shè)投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級等城鎮(zhèn)化建設(shè)的諸多領(lǐng)域，需要采用、借助市場機制和市場運作形式，讓多種社會力量參與其中，這樣有利于提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和效率。但面對城鎮(zhèn)化進程中日益復(fù)雜的矛盾和利益沖突，特別是在公共品供給及存在明顯的負的外部性領(lǐng)域，市場難以承擔全部的重任。城鎮(zhèn)化過程中的諸多現(xiàn)實問題亦宥于土地、戶籍、行政管理、財稅等一系列的制度缺失或滯礙。特別是在區(qū)域?qū)用?，由于政府是區(qū)域城市間協(xié)調(diào)發(fā)展的發(fā)動者和助推者，除非政府之間達成共識，依靠一致性的政策資源和法律制度去推進，在政府之外不可能有足夠的力量和制度渠道來實現(xiàn)各城市自主發(fā)展向區(qū)域一體化的制度變遷③，政府主導(dǎo)型特征尤為明顯。

因此，筆者認為，皖江城市帶作為一個被域內(nèi)外廣泛認同的區(qū)域聯(lián)合體，其城鎮(zhèn)化的整體推進需要有一致的目標原則及定位，更要有協(xié)同的制度安排和政策創(chuàng)新。在充分尊重和發(fā)揮市場機制作用的同時，須借助政府的主導(dǎo)與助推力量破解基于行政區(qū)劃引致的行政壁壘和利益分割問題，為皖江城市帶城鎮(zhèn)化發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。

2.2皖江城市帶城鎮(zhèn)化面臨的財政挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化既為區(qū)域經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級注入了強勁動力，也帶來了若干挑戰(zhàn)?；谡n題組的專業(yè)宥限，本文主要探討這些挑戰(zhàn)在財政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。

（1）財力挑戰(zhàn)。首先，城鎮(zhèn)化發(fā)展要求加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施及保障性住房建設(shè)，這需要較大的財力投入；其次，城鎮(zhèn)化需要將養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)覆蓋到所在城市居住的全部人口，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標，這也離不開較多的財力支持；再次，城鎮(zhèn)化發(fā)展客觀上要求進一步消除現(xiàn)有的制度差異，統(tǒng)一城鄉(xiāng)二元的社會保障體系，同樣需要大量的財力支持。此外，基于地方財力的有限性，城鎮(zhèn)化離不開地方政府的債務(wù)融資，債務(wù)風險的防范與控制成為城鎮(zhèn)化對財政體制的又一嚴峻挑戰(zhàn)。從皖江城市來看，目前地方政府特別是縣級政府多數(shù)財力捉襟見肘，僅能維持正常運轉(zhuǎn)，難以安排足夠資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)，財政壓力不容小覷。

（2）體制挑戰(zhàn)。在城鎮(zhèn)化進程中，城鎮(zhèn)建設(shè)、人員流動及公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)變化必然帶來各級政府原有事權(quán)責任的變化和調(diào)整；此外，伴隨城鎮(zhèn)化的推進，不僅出現(xiàn)了“勞動人口進城、撫養(yǎng)人口留在鄉(xiāng)村”這種轄區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化，也出現(xiàn)了流動人口對公共服務(wù)的雙重需求：即在農(nóng)村和城鎮(zhèn)皆有需求。如何調(diào)整各級政府的事權(quán)責任，構(gòu)建使之財力與事權(quán)動態(tài)匹配的財政體制，這是財政面臨的又一挑戰(zhàn)。

（3）政策挑戰(zhàn)。財稅政策作為政府發(fā)揮職能作用的重要杠桿和手段，天然具有矯正資源配置、促進社會經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的功能，稅收、轉(zhuǎn)移支付、公共投資及公債等政策工具亦是激勵和引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化及社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。然而現(xiàn)有政策體系零散、不系統(tǒng)，缺乏針對性；跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)治理和公共服務(wù)共建共享模式尚未形成，協(xié)同的產(chǎn)業(yè)、財稅、投融資等政策體系尚未建立，難以形成政策合力。財稅杠桿如何發(fā)揮其引領(lǐng)、驅(qū)動作用，形成科學(xué)、有效、協(xié)同的政策支持體系，著力破解城鎮(zhèn)化進程中的諸多矛盾和問題，是為又一挑戰(zhàn)。

3　促進皖江城市帶城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的財稅制度取向及政策體系構(gòu)建

基于皖江城市帶城鎮(zhèn)化發(fā)展定位，應(yīng)順應(yīng)公共財政的改革方向，充分發(fā)揮財政資金杠桿作用及財政政策導(dǎo)向功能。宏觀層面，完善適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共財政制度，提高基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的能力和水平，打破“一畝三分地”的思維定式，推動各地財稅政策協(xié)同；微觀層面，以人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、文化為政策著力點，致力于皖江城市帶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合、綠色低碳及文化軟實力提升等多元城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)。二者形成合力，為皖江城市帶城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅實的財力保障和政策支撐。具體建議如下：

3.1宏觀層面：理順分配關(guān)系，完善財政體制，構(gòu)建多元化融資體系，為皖江城市帶城鎮(zhèn)化建設(shè)提供堅實的財力保障。

(1)明確各級政府的事權(quán)和支出責任，完善轉(zhuǎn)移支付機制，切實保障流動人口合法權(quán)益。我國目前的財政體制無論是事權(quán)劃分還是轉(zhuǎn)移支付引致的財力再分配，都是以轄區(qū)戶籍人口為基礎(chǔ)的。城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的大量流動人口的公共服務(wù)事權(quán)界定不清，財力分配不能隨著人口流動而流動，也促使地方政府主動選擇戶籍工具維護自身財政利益。建議在充分考慮地區(qū)自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的基礎(chǔ)上，按照常住人口規(guī)模安排財政轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化數(shù)量掛鉤，形成激勵吸納外來人口、擴大就業(yè)的長效機制，切實保障流動人口的合法權(quán)益。

(2)安排城鎮(zhèn)化建設(shè)專項資金，完善地方稅體系，提高地市與縣鄉(xiāng)財政保障能力。以國家級承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、“一帶一路”及長江經(jīng)濟帶建設(shè)為契機，積極爭取國家在財稅、土地、投融資、項目審批等方面支持皖江城市帶城鎮(zhèn)化推進，擴大“先行先試”權(quán)；將土地出讓收入納入公共財政管理，合理確定其在不同主體間的分配比例，允許地方政府每年從土地出讓金中提取一定比例，專項用于城鎮(zhèn)化建設(shè)；將城市維護建設(shè)稅、市政公用設(shè)施配套費等收入全部用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護，不得截留挪用；加強財政專項資金績效管理，注重提高資金使用效益。在理順政府間事權(quán)與支出責任的基礎(chǔ)上，通過改革房產(chǎn)稅、消費稅、資源稅，整合土地使用稅、土地增值稅、城市維護建設(shè)稅，開征環(huán)境保護稅等，合理設(shè)置地方主體稅種，構(gòu)建確保地方財政收入來源穩(wěn)定。

(3)調(diào)整、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。皖江城市帶應(yīng)進一步加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，將更多資金投入城市公益性配套設(shè)施和用于農(nóng)村生活環(huán)境綜合整治；優(yōu)先支持城市保障性住房和新型農(nóng)村社區(qū)等項目建設(shè)，改善城鄉(xiāng)居民人居環(huán)境；鼓勵跨行政區(qū)劃共同建設(shè)工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)，推進跨區(qū)域的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。

(4)創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌措機制及運行方式，構(gòu)建多元化融資體系。遵循政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)思路，拓展多元化的地方城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道。如采取財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等方式，推動在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用政府和社會資本合作模式（PPP）；吸引民間資本和外資參與投資建設(shè)現(xiàn)代交通、通訊、城市水電氣、污水處理等準公益性項目建設(shè)，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中的資金短缺問題等。

3.2微觀層面：以人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、文化等要素為著力點，構(gòu)建多位一體的財稅政策支持體系，為皖江城市帶城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有效的政策支撐。

（1）實施有利于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和基本公共服務(wù)均等化目標的財稅政策，促進皖江城市帶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展城鎮(zhèn)化非完全“城市化”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展乃新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有之義。皖江城市帶在有序推進農(nóng)業(yè)人口市民化的同時，亦要以城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化為著力點，推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)向農(nóng)村傾斜、現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，形成以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的新局面。

1）加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境整治的投入。把皖江地區(qū)財政支持建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目重點放在農(nóng)村，同時建好、管好、用好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，逐步將農(nóng)村公路養(yǎng)護資金及農(nóng)村環(huán)境整治支出納入地方財政預(yù)算，中央財政給予差異化獎補，并由政策性金融機構(gòu)提供長期低息貸款。

2）助力皖江地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌運用各類財稅政策工具，鼓勵金融資本、工商資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村；采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式大力扶持休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)；著力改善休閑旅游重點村進村道路、寬帶、停車場、廁所、垃圾污水處理等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施；加強農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施和市場改善，推進農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)和農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展；針對安徽省農(nóng)村勞動力文化程度、技術(shù)水平整體較低的狀況，皖江城市還應(yīng)加強農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的能力。

3）力促皖江地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。逐步解決城鄉(xiāng)社會保障制度碎片化問題，推動皖江城市帶城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老保險制度并軌，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助制度；實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、公共文化、就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)全覆蓋。

4）有序推進皖江城市帶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。以提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率為抓手，引導(dǎo)皖江地區(qū)限制開發(fā)區(qū)及生態(tài)保護區(qū)人口向重點開發(fā)區(qū)遷移，鼓勵和促進有能力在城鎮(zhèn)生活、就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步實現(xiàn)市民化，享有與城鎮(zhèn)居民同等權(quán)利和義務(wù)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)全覆蓋；鼓勵進城農(nóng)民工在當?shù)刭彿?。支持商業(yè)銀行對進城農(nóng)民購買住房開展貸款業(yè)務(wù)，對自愿退宅進城農(nóng)民購買普通商品住房，當?shù)卣山o予一次性購房獎勵或其他補助，并減免一定比例的營業(yè)稅和契稅。

（2）實施因地制宜的產(chǎn)業(yè)扶持財稅政策，提升皖江城市帶產(chǎn)業(yè)支撐能力，促進產(chǎn)城融合發(fā)展

在大規(guī)模承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、全面參與長三角區(qū)域分工合作背景下，皖江城市帶應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)相互促進為目標，注重發(fā)揮皖江城市的各自優(yōu)勢，增強其經(jīng)濟互補性和產(chǎn)業(yè)融合度，特別是注重皖江城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)間的協(xié)作與融合，突出對特色產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)及中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)扶持，整體提升皖江城市帶產(chǎn)業(yè)競爭力，形成以產(chǎn)帶城、以城促產(chǎn)的良性發(fā)展局面。具體建議有:

1）在皖江地區(qū)大中小城市(鎮(zhèn))協(xié)調(diào)發(fā)展的目標指引下，加大財政補助和貼息力度，有序引導(dǎo)大城市部分產(chǎn)業(yè)向中小城市(鎮(zhèn))轉(zhuǎn)移，強化中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐。

2）設(shè)立皖江城市帶投資引導(dǎo)基金，以項目助推城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實施。對符合城鎮(zhèn)體系產(chǎn)業(yè)布局和符合城鎮(zhèn)定位的重大產(chǎn)業(yè)項目，將獲得項目的優(yōu)先審批權(quán)和資金支持；將支持企業(yè)發(fā)展的財政專項資金優(yōu)先安排在產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，促進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)效能釋放。

3）因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，打造皖江城市帶特色產(chǎn)業(yè)集群，形成資源共享、分工有序、優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

4）借助財稅政策大力扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)落戶，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新興化、新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模化。

5）大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，促進第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級并滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的多樣化需求。

6）針對安徽省農(nóng)村人口規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化率整體偏低這一省情，皖江城市帶還應(yīng)適當發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)及第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（3）實施有利于資源節(jié)約、環(huán)境友好的財稅政策，促進皖江城市帶城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展

皖江城市帶應(yīng)堅持綠色低碳的發(fā)展理念，致力區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境和諧統(tǒng)一，走資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)城鎮(zhèn)化道路。

1）在安徽省主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上，借助財稅手段對皖江城市帶不同區(qū)域的主體功能加以引導(dǎo)，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局。如綜合運用轉(zhuǎn)移支付、稅收等手段，鼓勵經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和人口在資源環(huán)境承載能力較強的重點開發(fā)區(qū)域集聚，適當限制資源環(huán)境承載能力較弱地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中，促使皖江地區(qū)在自身環(huán)境容量和資源承載能力范圍內(nèi)發(fā)展城鎮(zhèn)化，打造人與自然和諧共生的新型城鎮(zhèn)。

2）完善轉(zhuǎn)移支付力度，使特定區(qū)域在生態(tài)維護和耕地保護等領(lǐng)域發(fā)揮作用的同時，享有公平的發(fā)展權(quán)。構(gòu)建以縱向補償為主、橫向補償為輔的針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)性轉(zhuǎn)移支付制度及相應(yīng)的績效評價制度，強化激勵性補償；在經(jīng)濟和生態(tài)關(guān)系密切的同級政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，實現(xiàn)區(qū)際生態(tài)成本的合理分擔。

3）嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準入標準，重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單；支持循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)和低碳園區(qū)試點建設(shè)，實施長江防護林等節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)重點工程；通過“以獎代補、先建后補”等財政激勵手段，調(diào)動企業(yè)加強節(jié)能減排和技術(shù)創(chuàng)新的積極性。在城鎮(zhèn)化進程中，通過系列措施把皖江城市帶建成安徽省資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會的先行區(qū)。

（4）實施有利于區(qū)域文化軟實力提升的財稅政策，促進皖江城市帶城鎮(zhèn)化進程中的人文環(huán)境改善及文化特色彰顯

文化軟實力是區(qū)域競爭力的重要組成部分。特別是地方傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)，就如同不可再生資源，一旦破壞就難以還原或復(fù)制。皖江地區(qū)擁有著廣博的傳統(tǒng)文化資源和厚重的歷史文化積淀，城鎮(zhèn)化進程中尤其要注重文化的保護、傳承和利用:在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)上體現(xiàn)地域文化特色，彰顯徽風皖韻的文化內(nèi)核；在經(jīng)濟發(fā)展的同時注重提升城鄉(xiāng)文化品味，凝練特色鮮明的城市精神，將皖江城市打造成具有文化競爭力的宜居之所，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)向更高層次、更優(yōu)品質(zhì)的方向發(fā)展。

1）促進城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化?；竟参幕?wù)供給均等是滿足城鄉(xiāng)居民平等享受文化權(quán)益的重要保證。皖江城市帶基本公共文化服務(wù)均等化的整體水平偏低，地方政府資源投入不足，各市間區(qū)域差距顯著?；诖?，一方面宜提高城鄉(xiāng)公共文化設(shè)施的財政投入，加強對現(xiàn)有圖書館、博物館、美術(shù)館、文化館等公共文化設(shè)施的建設(shè)與維護，改善城鄉(xiāng)文化環(huán)境，優(yōu)化公共文化服務(wù)的結(jié)構(gòu)與布局，借助政府購買公共文化服務(wù)（如購買文化產(chǎn)品、組織電影放映、劇團下鄉(xiāng)等）力促城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)均等化；另一方面引入社會資本投資公共文化事業(yè)，鼓勵企業(yè)、非營利組織及個人興辦或捐助公共文化事業(yè)，形成公共文化服務(wù)多元主體的供給模式，提高公共文化服務(wù)的質(zhì)量和效率。

2）實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)質(zhì)文化資源的共建共享。挖掘與整合皖江地區(qū)現(xiàn)有文化資源，打破文化資源開發(fā)與管理的地區(qū)分割現(xiàn)狀。合肥市作為全省經(jīng)濟文化中心及區(qū)域核心城市，應(yīng)發(fā)揮其在文化領(lǐng)域的輻射帶動作用，同時推動皖江各城市的區(qū)域文化合作交流，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)文化資源的共建共享。

3）注重對地方非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目的傳承與保護。皖江地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)種類繁多，形式多樣。其中傳統(tǒng)技藝類非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目大多具有經(jīng)營性特點，同時又面臨著利潤低、稅負重、信貸難等困難，需要給予稅收、融資等方面的扶持。建議針對非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性項目制定相應(yīng)的增值稅和營業(yè)稅減免政策，放寬非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性項目及傳承人的信貸質(zhì)押條件，簡化融資審批手續(xù)，以推動此類項目的傳承與發(fā)展。

4）扶持地方文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅關(guān)乎地方文化軟實力的打造，也是新的經(jīng)濟增長點所在。近年來，文化產(chǎn)業(yè)政策利好頻出，相關(guān)政策優(yōu)惠有：對經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，給予轉(zhuǎn)制企業(yè)相應(yīng)的所得稅、增值稅及房產(chǎn)稅等減免優(yōu)惠（財稅[2014]84號和85號）；對提供產(chǎn)業(yè)技術(shù)支撐的文化企業(yè)，按規(guī)定被認定為高新技術(shù)企業(yè)的，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；對承擔國家鼓勵的文化產(chǎn)業(yè)項目所需進口國內(nèi)不能生產(chǎn)的自用設(shè)備及備件、配套件，免征進口關(guān)稅；文化企業(yè)開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝所發(fā)生的研究開發(fā)費用，在計算應(yīng)納稅所得額時允許按規(guī)定進行加計扣除；支持文化產(chǎn)品和服務(wù)出口的稅收政策等。稅收優(yōu)惠已經(jīng)成為助力文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“加速引擎”。皖江各地應(yīng)確保相關(guān)政策的宣傳及落實到位，以文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提升區(qū)域文化競爭力。

注釋：

①《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》。

②《安徽省“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》。

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[責任編輯：雷紅霞]

10.13420/j.cnki.jczu.2016.05.013

F812

A

1674-1102(2016)05-0060-05

2016-03-23

安徽省高校人文社會科學(xué)研究基地重點項目（SK2014A150）；2014年銅陵學(xué)院學(xué)術(shù)帶頭人及后備人選科研項目資助（2014tlxyxs20）。

劉珺(1973-)，女，安徽無為人，銅陵學(xué)院財稅與公共管理學(xué)院教授，主要研究方向為財稅理論與實務(wù)；曹佳蕾（1984-），女，山西臨汾人，銅陵學(xué)院講師，主要研究方向為公共管理理論與實務(wù)、社會治理；汪婭婭（1986-），女，安徽潁上人，銅陵學(xué)院講師，主要研究方向為社會保障理論與實踐。