中西方預(yù)算績(jī)效管理的比較

●崔方珍

中西方預(yù)算績(jī)效管理的比較

●崔方珍

近年來(lái)，績(jī)效預(yù)算在世界范圍內(nèi)逐步推廣應(yīng)用，尤其在西方發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)建立起相對(duì)成熟的理念和實(shí)踐。我國(guó)尚不具備全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算的條件，但部分地區(qū)已開(kāi)展將預(yù)算管理和績(jī)效管理相結(jié)合的預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐探索，以期提高財(cái)政資金使用效益和效率。本文即通過(guò)比較中西方預(yù)算績(jī)效管理特點(diǎn)的異同，在我國(guó)公共財(cái)政制度日漸完善和財(cái)政預(yù)算管理改革持續(xù)深入的背景下，對(duì)加強(qiáng)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理提出改進(jìn)建議。

績(jī)效預(yù)算預(yù)算績(jī)效管理建議

績(jī)效預(yù)算是以績(jī)效評(píng)價(jià)為資源配置手段、以提升資金使用效率為目的、以改進(jìn)公共服務(wù)為宗旨的一種公共管理改革。績(jī)效預(yù)算以結(jié)果為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任與效率，通過(guò)績(jī)效的反映達(dá)到合理配置預(yù)算資金的目的，近年來(lái)正逐步在世界范圍內(nèi)、特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家得到推廣和應(yīng)用。目前，由于受經(jīng)濟(jì)、法治及社會(huì)環(huán)境的影響，我國(guó)還不具備全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算的條件，創(chuàng)新性地將預(yù)算管理和績(jī)效管理兩種管理手段相結(jié)合形成的預(yù)算績(jī)效管理，它是在借鑒西方國(guó)家績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)上、將績(jī)效理念融入傳統(tǒng)預(yù)算管理模式、借以提高財(cái)政資金使用效益和效率的一種新實(shí)踐與探索。本文在介紹績(jī)效預(yù)算開(kāi)展背景的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理的原理和西方績(jī)效預(yù)算特點(diǎn)進(jìn)行了比較，進(jìn)而總結(jié)出西方績(jī)效預(yù)算理念對(duì)我國(guó)有效開(kāi)展相關(guān)工作的借鑒意義。

一、績(jī)效預(yù)算管理產(chǎn)生的背景以及我國(guó)的實(shí)踐情況

“績(jī)效預(yù)算”理念萌芽于1907年美國(guó)紐約市政局提供的“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”報(bào)告，強(qiáng)調(diào)“通過(guò)對(duì)已批準(zhǔn)項(xiàng)目的管理，提高資源使用效率”。1949年，胡佛委員會(huì)在“預(yù)算與會(huì)計(jì)報(bào)告”中提出要采用以功能、活動(dòng)和項(xiàng)目為基礎(chǔ)的預(yù)算，強(qiáng)調(diào)在編制預(yù)算過(guò)程中更加重視產(chǎn)出而非投入。20世紀(jì)七八十年代，西方國(guó)家普遍面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)、信任危機(jī)和管理危機(jī)，財(cái)政收支矛盾加劇，政府效率低下，英、美等國(guó)家為適應(yīng)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，實(shí)施了“重塑政府”或“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，進(jìn)行了以政府預(yù)算為重心的公共財(cái)政管理改革，改變“只問(wèn)投入、不問(wèn)結(jié)果”的傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算模式和理念，全力建立基于結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算，根據(jù)績(jī)效安排預(yù)算。此后，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)先后實(shí)施績(jī)效預(yù)算，進(jìn)一步豐富了績(jī)效預(yù)算內(nèi)容，發(fā)展了績(jī)效預(yù)算理論。進(jìn)入21世紀(jì)，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始逐步采用績(jī)效預(yù)算制度，如韓國(guó)和法國(guó)分別于2003年、2006年全面開(kāi)始績(jī)效預(yù)算改革，波蘭從2008年起決定在五年內(nèi)采用雙軌制的辦法，逐步由傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制過(guò)渡到績(jī)效預(yù)算管理體制。目前，績(jī)效預(yù)算逐漸成為政府預(yù)算改革的世界性潮流，在加強(qiáng)資源優(yōu)化配置、提高預(yù)算產(chǎn)出效益、促進(jìn)政府運(yùn)行效率等方面產(chǎn)生了較好的效果，理論發(fā)展日益成熟。隨著國(guó)外績(jī)效管理理念的逐步推廣，20世紀(jì)90年代，我國(guó)在預(yù)算實(shí)踐中嘗試引入績(jī)效的思想和評(píng)價(jià)工具，開(kāi)始關(guān)注財(cái)政預(yù)算資金的使用績(jī)效。2003年黨的十六屆三中全會(huì)決議提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，揭開(kāi)了財(cái)政績(jī)效化改革的大幕。從2006年起，財(cái)政部開(kāi)始選擇農(nóng)業(yè)部等個(gè)別部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)；到2008年，中央部門開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的項(xiàng)目已達(dá)108個(gè)，資金超過(guò)20億元。2009年，財(cái)政部在中央部門開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，印發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)。2011年，財(cái)政部相繼頒發(fā)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）和《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)），對(duì)績(jī)效管理工作做了進(jìn)一步的說(shuō)明和規(guī)范，并正式成立政府績(jī)效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和推動(dòng)政府績(jī)效管理工作。2015年1月1日，經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議修訂的新預(yù)算法正式施行。新預(yù)算法首次以法律形式明確了我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求，并要求公共財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理要貫穿預(yù)算活動(dòng)整個(gè)過(guò)程。

二、我國(guó)與西方績(jī)效預(yù)算管理的特點(diǎn)比較

績(jī)效預(yù)算是一種依據(jù)績(jī)效好壞來(lái)配置預(yù)算的技術(shù)手段。我國(guó)在借鑒西方績(jī)效預(yù)算理念的基礎(chǔ)上開(kāi)展了一系列預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)，主要是對(duì)預(yù)算資金使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。我國(guó)目前的預(yù)算績(jī)效管理與西方國(guó)家的績(jī)效預(yù)算相比，既有聯(lián)系，亦有區(qū)別。其聯(lián)系主要包括：

首先，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理與西方績(jī)效預(yù)算在理念和方法上有內(nèi)在一致性。主要表現(xiàn)為：兩者均以結(jié)果為導(dǎo)向，以提高財(cái)政支出效率、改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量為最終目標(biāo)；同時(shí)，兩者都對(duì)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效考核和評(píng)價(jià)，強(qiáng)調(diào)績(jī)效目標(biāo)在預(yù)算管理中的重要性，然后依據(jù)一定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)其目標(biāo)完成程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，在環(huán)節(jié)設(shè)置上均涵蓋了績(jī)效目標(biāo)、跟蹤監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用；第三，二者都需要從制度上強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算的約束機(jī)制，要求公共產(chǎn)品和服務(wù)能夠按價(jià)值規(guī)律的要求進(jìn)行核算。

其次，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理與西方績(jī)效預(yù)算在發(fā)展上有著交叉聯(lián)系。從產(chǎn)生發(fā)展階段來(lái)看，先有績(jī)效預(yù)算概念的提出，并在西方國(guó)家的實(shí)踐中得到了重新認(rèn)識(shí)和重視?？?jī)效預(yù)算理論與實(shí)踐的發(fā)展，進(jìn)一步加深了我國(guó)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的理解，強(qiáng)化了績(jī)效的理念，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上建立起基于績(jī)效的預(yù)算管理模式。因此可以說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理在一定程度上源于績(jī)效預(yù)算，同時(shí)又充分考慮我國(guó)國(guó)情因素，豐富了相關(guān)內(nèi)容。既是對(duì)西方績(jī)效預(yù)算的創(chuàng)新，又在一定程度上推進(jìn)了我國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算管理的改革。

我國(guó)與西方國(guó)家的績(jī)效預(yù)算管理存在的區(qū)別主要表現(xiàn)為：

一是管理的實(shí)施路徑不同?？?jī)效預(yù)算從一開(kāi)始就是一個(gè)涵蓋預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程管理機(jī)制，而且延展至整個(gè)政府治理過(guò)程。西方國(guó)家在推行績(jī)效預(yù)算的同時(shí)，大多實(shí)施了中期預(yù)算、政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等配套改革，形成了以政府戰(zhàn)略規(guī)劃為起點(diǎn)，以制定年度績(jī)效計(jì)劃、編制績(jī)效預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)或績(jī)效審計(jì)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為主要環(huán)節(jié)的完整管理循環(huán)。而我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理則主要是以績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)的局部推進(jìn)。雖然財(cái)政部很早就提出要逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，但由于預(yù)算管理從本質(zhì)上并沒(méi)有改變，同時(shí)各地實(shí)施條件存在差異、在推行中制度設(shè)計(jì)整體規(guī)劃不足，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效問(wèn)責(zé)等體制保障力度不夠，加上中期預(yù)算、政府財(cái)務(wù)報(bào)告等相關(guān)制度有待建立健全，導(dǎo)致各環(huán)節(jié)的工作發(fā)展不均衡。因此，中央和地方工作早期重點(diǎn)是以績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，近年來(lái)才逐步擴(kuò)展到績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、過(guò)程跟蹤等環(huán)節(jié)。

二是管理主線不同?？?jī)效預(yù)算以績(jī)效為核心和起點(diǎn)，績(jī)效信息在預(yù)算的各環(huán)節(jié)銜接緊密、快速傳遞、有效應(yīng)用，形成了持續(xù)改進(jìn)、螺旋上升的良性管理循環(huán)。如，美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》規(guī)定了“戰(zhàn)略規(guī)劃——年度績(jī)效目標(biāo)——項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告”的績(jī)效預(yù)算準(zhǔn)則，將年度預(yù)算決策與年度績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)、年度績(jī)效評(píng)估結(jié)果緊密聯(lián)系，跨年度的預(yù)算和績(jī)效信息前后銜接，確保了部門圍繞使命和職責(zé)提高績(jī)效。我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理仍以資金指標(biāo)為管理主線，僅在預(yù)算管理的各個(gè)階段相應(yīng)設(shè)置了績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容，但預(yù)算管理年度間、同一年度各環(huán)節(jié)間的績(jī)效預(yù)算信息仍然零星分散、相互割裂，且績(jī)效信息有效應(yīng)用的深度不夠。

三是預(yù)算管理關(guān)注重點(diǎn)不同。與預(yù)算相適應(yīng)，針對(duì)不同管理目標(biāo)、階段和對(duì)象，績(jī)效預(yù)算在管理階段上涵蓋了事前、事中、事后、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，包括了績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系、日常監(jiān)控體系、績(jī)效評(píng)價(jià)體系等內(nèi)容，且重點(diǎn)在于事前評(píng)估。即使單從績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)看，西方的績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)完成了從傳統(tǒng)的事后評(píng)價(jià)控制向事前預(yù)測(cè)性評(píng)估的轉(zhuǎn)變，如美國(guó)的《項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具（PART）》、加拿大的《管理、資源和結(jié)果框架》等等，都是由專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等通過(guò)項(xiàng)目評(píng)估、比較分析等方法事前確定項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果。而我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理目前重點(diǎn)仍是資金使用后的效益評(píng)估，事前評(píng)估則相對(duì)不足。即使部分地區(qū)開(kāi)展了事前評(píng)估、事中監(jiān)控，事前評(píng)估仍然以設(shè)定績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系為主要工作。項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效前評(píng)價(jià)工作雖有所推進(jìn)，但與預(yù)算改革和發(fā)展的要求相比，當(dāng)前的事前評(píng)價(jià)工作還存著制度建設(shè)相對(duì)滯后、機(jī)制尚未建立、覆蓋面較窄、程序不夠規(guī)范、評(píng)價(jià)質(zhì)量有待提高、評(píng)審能力建設(shè)有待加強(qiáng)等亟待解決的問(wèn)題；同時(shí)事前評(píng)估階段確定的績(jī)效目標(biāo)往往在事后評(píng)價(jià)時(shí)不完全采用，約束力不足。

三、加強(qiáng)我國(guó)績(jī)效預(yù)算管理的建議

以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算不論在促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)化、改善政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，還是在優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高財(cái)政資金投入的效率等方面都有著重要的意義。雖然，我國(guó)目前還未全面實(shí)施績(jī)效預(yù)算，但隨著我國(guó)公共財(cái)政制度的日漸完善和財(cái)政預(yù)算管理改革的持續(xù)深入，績(jī)效預(yù)算是我國(guó)財(cái)政改革的大趨勢(shì)。因此，借鑒西方國(guó)家的績(jī)效預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)我國(guó)有效開(kāi)展績(jī)效預(yù)算提出以下建議：

一是結(jié)合我國(guó)實(shí)際，循序漸進(jìn)予以推進(jìn)?？傮w而言，績(jī)效預(yù)算是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府加強(qiáng)公共支出管理的客觀選擇，體現(xiàn)了預(yù)算發(fā)展的遞進(jìn)規(guī)律，反映了預(yù)算管理從投入控制到產(chǎn)出控制、結(jié)果控制的發(fā)展歷程。我國(guó)的預(yù)算管理已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)投入控制的管理，開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)Ξa(chǎn)出控制在績(jī)效理念和方法上的探索。從發(fā)展方向上看，適應(yīng)財(cái)政發(fā)展階段和預(yù)算管理規(guī)律的演進(jìn)，我國(guó)理想的預(yù)算模式應(yīng)當(dāng)是通過(guò)績(jī)效約束預(yù)算。但同時(shí)，績(jī)效預(yù)算本身是一個(gè)長(zhǎng)期積累并不斷完善的過(guò)程，我國(guó)要在明確改革目標(biāo)的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)路徑，結(jié)合預(yù)算管理現(xiàn)狀及實(shí)際，循序漸進(jìn)，逐步完善以績(jī)效預(yù)算為方向的預(yù)算管理模式。

二是創(chuàng)新預(yù)算編制方法與編制過(guò)程，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合的預(yù)算約束機(jī)制。首先，根據(jù)2015年最新出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》的精神，建立并完善體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的滾動(dòng)預(yù)算制度，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性，為編制部門年度預(yù)算和實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)創(chuàng)造條件；其次，完善體現(xiàn)部門年度績(jī)效計(jì)劃的部門年度預(yù)算制度，提出明確的績(jī)效目標(biāo)，并將年度預(yù)算置于滾動(dòng)預(yù)算的約束之下，真正形成滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃的分年度實(shí)施預(yù)算；最后，運(yùn)用績(jī)效指標(biāo)對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并根據(jù)考評(píng)結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度預(yù)算，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算的約束。

三是完善預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系，深入推進(jìn)績(jī)效前評(píng)價(jià)工作。一個(gè)完整的預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系包括前評(píng)價(jià)、中期監(jiān)控以及后評(píng)價(jià)，其中前評(píng)價(jià)要求各部門先分別確定工作目標(biāo)，并根據(jù)工作目標(biāo)確定預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，是預(yù)算管理的起點(diǎn)和靈魂，但卻是我國(guó)目前預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)中最薄弱的一環(huán)。加強(qiáng)前評(píng)價(jià)工作能夠使得預(yù)算資金分配的目標(biāo)明確量化，更加符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為我國(guó)從預(yù)算績(jī)效管理向績(jī)效預(yù)算管理過(guò)渡做好鋪墊。因此，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理前評(píng)價(jià)的重要性有足夠的認(rèn)識(shí)，在實(shí)踐中不斷摸索，探索出符合我國(guó)國(guó)情的前評(píng)價(jià)模式，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作不斷向前發(fā)展?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

1.王海濤.2014.我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文。

2.葛孚義.2011.中外績(jī)效預(yù)算的背景比較及西方績(jī)效預(yù)算實(shí)踐的中國(guó)啟示[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，1。