反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責任清單研究

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)所提出的。[1]這是國家現(xiàn)代化的全新政治理念，需要通過建設(shè)“法治中國”，將國家治理納入法治軌道，并成為實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。國家治理體系的重要內(nèi)容之一，就是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系，促進建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動法治國家、法治政府和發(fā)展社會一體化建設(shè)，實現(xiàn)社會公平正義。簡政放權(quán)，明晰權(quán)力，轉(zhuǎn)變職能，已是我國行政體制改革的核心內(nèi)容和主導(dǎo)方向。李克強總理在2015年政府工作報告中指出，制定市場準入負面清單，公布省級政府權(quán)力清單、責任清單，切實做到法無授權(quán)不可為、法定職責必須為，并指明政府“大道至簡，有權(quán)不可任性”，要用政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。[2]我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，肩負著反壟斷法實施與適用的執(zhí)法責任，推行反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單制度，強化反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任制度，將會有力且全面地促進我國反壟斷法的實施，提升反壟斷法在市場經(jīng)濟中的重要地位并弘揚市場經(jīng)濟運行機制的公正性。我國反壟斷法實施以來，國務(wù)院反壟斷委員會和國家發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局，作為反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)，已先后出臺了一系列的配套法規(guī)、規(guī)章和指南，有助于明確各自的執(zhí)法責任，但如何建立和具體明確責任清單內(nèi)容，仍亟需予以規(guī)范，本文試從清單責任的視角，探討反壟斷法執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法責任等問題。

一、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)職責的反思

我國設(shè)置反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，目的是更好地實施反壟斷法。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)和職責定位，將直接影響到我國反壟斷法的實施效率和權(quán)威性?！吨腥A人民共和國反壟斷法》(以下簡稱“《反壟斷法》”)在2007年8月30日通過，自2008年8月1日正式實施。該法第9條規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負責組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，履行下列職責：一是研究擬訂有關(guān)競爭政策；二是組織調(diào)查、評估市場總體競爭狀況，發(fā)布評估報告；三是制定、發(fā)布反壟斷指南；四是協(xié)調(diào)反壟斷行政執(zhí)法工作；五是國務(wù)院規(guī)定的其他職責”，而且還規(guī)定“國務(wù)院反壟斷委員會的組成和工作規(guī)則由國務(wù)院規(guī)定”。第10條規(guī)定“國務(wù)院規(guī)定的承擔反壟斷執(zhí)法職責的機構(gòu)(以下統(tǒng)稱國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu))依照本法規(guī)定，負責反壟斷執(zhí)法工作?！倍疫€規(guī)定“國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)工作需要，可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機構(gòu)，依照本法規(guī)定負責有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作”。依據(jù)這第9條，國務(wù)院辦公廳于2008年7月28日下發(fā)《關(guān)于國務(wù)院反壟斷委員會主要職責和組成人員的通知》(國辦發(fā)〔2008〕104號)，并依法組建國務(wù)院反壟斷委員會[注]該反壟斷委員會于2008年8月1日起執(zhí)行職責，委員會主任是國務(wù)院副總理，副主任為國家發(fā)改委主任、商務(wù)部部長、國家工商總局局長、國務(wù)院副秘書長，委員有發(fā)改委、工信部、監(jiān)察部、商務(wù)部、國資委、法制辦、工商總局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會等部委辦的副職領(lǐng)導(dǎo)。相關(guān)法律法規(guī)明確國務(wù)院反壟斷委員會的具體工作由商務(wù)部承擔，商務(wù)部的副部長兼任秘書長，委員會成員因工作變動需要調(diào)整的，由所在單位提出意見報委員會主任審批，委員會職責即為反壟斷法第九條規(guī)定的五項職責。，履行《反壟斷法》所規(guī)定的五項職責。我國反壟斷法的執(zhí)法體制很有特色，即“雙層次多機構(gòu)”的執(zhí)法體制，其表現(xiàn)如下：國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，負責組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，并履行相應(yīng)的職責，具體執(zhí)法職能由國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家工商總局等相關(guān)機構(gòu)承擔，根據(jù)工作需要，也可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府的相應(yīng)機構(gòu)，依照相關(guān)規(guī)定負責有關(guān)反壟斷執(zhí)法工作。在《反壟斷法》的具體執(zhí)法機制以及機構(gòu)方面，根據(jù)國務(wù)院的“三定”方案，明確商務(wù)部反壟斷執(zhí)法的職責是對當事人依照法定標準主動申報的經(jīng)營者集中案件進行反壟斷審查，其在實施反壟斷法中的作用主要體現(xiàn)在防止出現(xiàn)具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，具體的執(zhí)法職能機構(gòu)是其下設(shè)的反壟斷局。國家工商行政管理總局反壟斷執(zhí)法的職責是進行除價格壟斷行為以外的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的反壟斷執(zhí)法，并且對省級機構(gòu)的反壟斷執(zhí)法采取個案授權(quán)的方式進行，具體的執(zhí)法職能機構(gòu)是下設(shè)的反壟斷與反不正當競爭局。國家發(fā)改委反壟斷執(zhí)法的主要職責是查處價格壟斷行為，其職能機構(gòu)是原來的價格監(jiān)督檢查司，自2011年7月起設(shè)立的價格監(jiān)督檢查與反壟斷局，其對省級相應(yīng)的機構(gòu)的授權(quán)采取概括或者整體授權(quán)的方式進行。我國反壟斷法出臺之始，國人給予厚望，期待以之為“尚方寶劍”，更待以之消除經(jīng)濟領(lǐng)域的諸種壟斷現(xiàn)象，但事實上反壟斷執(zhí)法極其困難，難以真正“劍指是非”，反壟斷法似乎成了“軟法”。2013年2月貴州省物價局和四川省發(fā)改委對茅臺和五糧液兩個白酒企業(yè)罰款4.49億元，這是反壟斷執(zhí)法5年以來開出的最大一筆反壟斷執(zhí)法罰單[3]，反壟斷法初露鋒芒，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)終于“亮劍”。同時，有專家建議國家發(fā)改委將反壟斷執(zhí)法焦點，轉(zhuǎn)向國人更關(guān)注的反壟斷更迫切的民生必需品領(lǐng)域，如中石油、中石化、自來水、中國移動、中國聯(lián)通、中國電信、國家電網(wǎng)、中國鐵路、銀行業(yè)等令民眾“刻骨銘心”的壟斷行業(yè)[4]。事實上，民眾質(zhì)疑反壟斷執(zhí)法存在“選擇性執(zhí)法”、“執(zhí)法不透明”、“專業(yè)性不夠”等問題，強烈要求反壟斷執(zhí)法機構(gòu)強化反壟斷執(zhí)法力度，這使2014年我國反壟斷執(zhí)法出現(xiàn)了“小高潮”，高通、利樂、微軟、奔馳等知名外企紛紛遭遇中國的反壟斷執(zhí)法調(diào)查，日資汽車部件企業(yè)領(lǐng)受反壟斷法誕生以來的最大罰單，鮮見的反行政壟斷調(diào)查案例也已出現(xiàn)，因涉嫌歧視性收取過路費，國家發(fā)改委也首次針對省級行政機關(guān)發(fā)起反壟斷調(diào)查等。[5]人們期待反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法常態(tài)化，強化輿論監(jiān)督以及政府信息公開制度，能夠更加審慎和嚴謹?shù)剡M行強勢反壟斷執(zhí)法，重點彰顯反壟斷法的立法本意，即維護健康良性的市場競爭秩序。

目前，在國務(wù)院反壟斷委員會協(xié)調(diào)之下，三大反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的反壟斷執(zhí)法職責基本清晰，各司所責，各盡所職。在反壟斷行政執(zhí)法所涉及的領(lǐng)域行業(yè)中，這三大機構(gòu)的反壟斷行政執(zhí)法，基本能滿足要求。然而，明確反壟斷執(zhí)法機構(gòu)權(quán)限，推行實施以其職責為核心內(nèi)容的責任清單，這將成為反壟斷行政執(zhí)法的關(guān)注焦點。近年來為加大反壟斷法行政執(zhí)法力度，越來越需要推行責任清單，以限制行政機關(guān)庸政懶政等“不作為”行為。如果說實行權(quán)力清單制度，是為了防治“法無授權(quán)不可為”，那么責任清單制度，則是敦促“法定職責必須為”。2014年11月浙江省發(fā)布我國首張地方政府責任清單，明確了省級各部門的4項內(nèi)容：部門職責、與相關(guān)部門的職責邊界、事中事后監(jiān)督管理制度、公共服務(wù)事項。浙江省通過推行政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，打造政府政務(wù)服務(wù)“四張清單一張網(wǎng)”，即權(quán)力清單、責任清單、企業(yè)投資負面清單、財政專項資金管理清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，彰顯了責任清單制度建設(shè)的重要意義和法律價值[6]。我國反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)實行反壟斷行政執(zhí)法責任清單制度，不僅能夠強化我國反壟斷法的強制力，凈化市場經(jīng)濟運行的公平正義環(huán)境，而且其最大的法律價值，在于將反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法責任情形及其內(nèi)容等向全社會曝光，便于民眾監(jiān)管，防止反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不作為或?qū)嵤┳兿嗟倪x擇性執(zhí)法。這就要求重新審視我國目前三大反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法職責，以適應(yīng)我國反壟斷行政執(zhí)法的新要求。若僅僅依據(jù)反壟斷法第9條有關(guān)反壟斷委員會職責和國務(wù)院的“三定”方案，確認和厘清三大反壟斷行政執(zhí)法機構(gòu)的責任，則無法滿足當前反壟斷執(zhí)法體制和依法行政的新要求。我國反壟斷法第七章所列法律責任中的執(zhí)法責任主體是泛指反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，這使三大機構(gòu)等部門責任清單仍處于待定狀態(tài)，這是與推行責任清單制度不相容的。

二、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單新挑戰(zhàn)

政府責任清單制度，與權(quán)力清單制度相輔相成，是共同促進政府簡政放權(quán)和依法行政的重要制度保障。制定和明確權(quán)力清單，目的在于給市場主體松綁放權(quán)，同時再捆住政府亂作為的手，防止政府“有形之手”亂作為，從而理順政府與市場的新關(guān)系、新秩序。同時，又需規(guī)制或防治政府“有形之手”不作為或消極怠工，亟需明確和制定政府執(zhí)法機構(gòu)的責任清單。另外，推出產(chǎn)業(yè)“負面清單”，從產(chǎn)業(yè)政策準入視角切入，規(guī)制政府與市場關(guān)系，放寬許可制領(lǐng)域，進一步擴大了企業(yè)的創(chuàng)新空間。這三張清單，構(gòu)成制約政府權(quán)力及其執(zhí)法責任等的“緊箍咒”。制定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單，關(guān)鍵是圍繞這三家執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置、職責劃定及其執(zhí)法依據(jù)、程序和措施等方面內(nèi)容來進行。

目前，就這三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的職責內(nèi)容而言，制定相應(yīng)的反壟斷執(zhí)法責任清單，仍面臨許多新的挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)在如下幾點：

一是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法新形勢帶來的職責理念新挑戰(zhàn)。我國反壟斷法立法的根本目的，即是該法第1條所規(guī)定的“預(yù)防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”。反壟斷執(zhí)法理念，則是通過對反壟斷重大案件的查處，維護公平競爭的市場秩序，保護消費者合法權(quán)益和社會公平正義。十八屆三中全會的《決定》，指出經(jīng)濟體制改革的核心問題，是“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！笔袌雠渲觅Y源急需規(guī)制競爭，有必要建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法已是大勢所趨?！耙婪訌姾透纳坪暧^調(diào)控、市場監(jiān)管，反對壟斷，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序”，這已是十八屆四中全會有關(guān)依法治國的基本要求。在這種情況下，反壟斷法和反不正當競爭執(zhí)法，已經(jīng)成為國家政府確保社會主義市場經(jīng)濟運行而承擔的重要職責，這是我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)所面臨的反壟斷執(zhí)法形勢新的理念要求。強化反壟斷和反不正當競爭，成為國家政府執(zhí)法理念新常態(tài)，這要求反壟斷執(zhí)法機構(gòu)既不能搞反壟斷選擇性執(zhí)法或象征性執(zhí)法，也不能搞反壟斷運動式執(zhí)法或宣傳式執(zhí)法，必須實實在在地常態(tài)化執(zhí)法，持續(xù)凈化市場經(jīng)濟運行機制，實行社會公平競爭。這對政府機構(gòu)傳統(tǒng)的執(zhí)法理念和做法，形成了新的挑戰(zhàn)和要求。

二是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)面臨執(zhí)法領(lǐng)域大擴容帶來的內(nèi)容新挑戰(zhàn)。反壟斷執(zhí)法涉及面越來越寬泛，原先三大執(zhí)法機構(gòu)擔當反壟斷執(zhí)法職責的規(guī)定，已難以適應(yīng)新形勢要求。三大執(zhí)法機構(gòu)依其職權(quán)所涉及的領(lǐng)域僅僅限于經(jīng)營者集中、價格壟斷行為、壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權(quán)力排除、限制競爭等情形的反壟斷執(zhí)法。事實上，這三大反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職責是極其有限的，未能滿足針對其他涉嫌違反反壟斷法和反不正當競爭法的執(zhí)法所需。如反壟斷法第五章，盡管已經(jīng)較詳細地列舉了濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的表現(xiàn)，包括強制交易、妨礙商品在地區(qū)間自由流通、排斥或限制外地企業(yè)參與本地招投標活動、排斥或限制外地資金流入本地市場、強制經(jīng)營者從事壟斷行為、制定排除或限制競爭的行政法規(guī)等等情形，但卻沒有把這些違反行政壟斷的管轄權(quán)交給反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，而是由上級機關(guān)責令改正。[7]將行政壟斷納入了反壟斷法的規(guī)制范圍，其出發(fā)點旨在規(guī)制政府行政行為的不當性和違法性。這本屬于反壟斷法的適用范圍，但是由于在法律責任的設(shè)置和調(diào)查處理機關(guān)的選擇上，未能真正賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法權(quán)限，使行政壟斷缺少實質(zhì)性處罰，這使反壟斷執(zhí)法效力受到很大影響。此外，反壟斷執(zhí)法領(lǐng)域還將不斷擴容，如現(xiàn)今網(wǎng)絡(luò)社會不斷發(fā)展，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)壟斷和反壟斷執(zhí)法、知識產(chǎn)權(quán)保護及其濫用、眾籌社會生產(chǎn)營銷模式等導(dǎo)致的排除限制競爭的行為等方面，對三大反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的反壟斷執(zhí)法職權(quán)，形成了嚴重的挑戰(zhàn)。

三是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相互交叉執(zhí)法帶來的責任混同新挑戰(zhàn)。涉嫌違反反壟斷法行為的復(fù)雜化，執(zhí)法機構(gòu)交叉執(zhí)法和協(xié)調(diào)性執(zhí)法，將對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法活動提出更明確的新要求。盡管反壟斷執(zhí)法機構(gòu)職責基本清晰，似乎井水不犯河水，但仍有許多情形難以分清執(zhí)法適用范圍，厘清執(zhí)法機構(gòu)職權(quán)分工，明確其職責。我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)雖主要有三大機構(gòu)，但事實上還包括許多相關(guān)政府行業(yè)部門。國務(wù)院反壟斷委員會的組成成員，幾乎涵蓋了政府主要的部門，正因如此，反壟斷委員會才具有“組織、協(xié)調(diào)”反壟斷工作職責。反壟斷執(zhí)法權(quán)在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)和有關(guān)部門、監(jiān)管機構(gòu)之間的分配，這本身就涉及執(zhí)法權(quán)設(shè)置和劃分的依據(jù)、標準、考量因素等內(nèi)容，尤其是結(jié)合當今實施的權(quán)力清單制度，應(yīng)從政府部門簡政放權(quán)和新版權(quán)力清單，重新評估政府各相關(guān)職能部門權(quán)限，從相關(guān)法律法規(guī)及其修訂要求，重新分析政府各相關(guān)職能部門的責任狀況。目前，許多政府相關(guān)職能部門，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對涉嫌反壟斷經(jīng)營的情形都有反壟斷執(zhí)法管轄權(quán)，如中國證監(jiān)會依據(jù)《證券法》第7條、第77條規(guī)定，銀監(jiān)會依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》第3條、第27條和《外資銀行管理條例》第4條、第5條規(guī)定，信息產(chǎn)業(yè)部依據(jù)《電信條例》第4條規(guī)定，國家郵政局依據(jù)《郵政法》第2條、第8條規(guī)定，民航總局依據(jù)《民用航空法》第3條規(guī)定，交通部依據(jù)《港口法》第6條、第29條規(guī)定等等。反壟斷執(zhí)法權(quán)歸于各相關(guān)部門，很容易導(dǎo)致各部門都棄而不管，出現(xiàn)“人人都應(yīng)管”而卻是“人人都不管”的狀態(tài)，這對界定反壟斷執(zhí)法責任清單，也構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。

四是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)具體化帶來的責任清單內(nèi)容新挑戰(zhàn)。厘清反壟斷執(zhí)法權(quán)，并非簡單劃清反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法管轄權(quán)的問題，其焦點在于界定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)及其相關(guān)部門的反壟斷執(zhí)法責任清單問題。執(zhí)法權(quán)與責任清單的對應(yīng)性要求，則是修訂我國反壟斷法的主要內(nèi)容之一。然而，我國反壟斷法的第七章“法律責任”，雖然涉及許多法律責任內(nèi)容情形，但更多涉及經(jīng)營者違反反壟斷法而承擔的法律責任。有關(guān)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不作為或不完全執(zhí)法而承擔的責任幾乎沒有相應(yīng)規(guī)定，僅在《反壟斷法》第54條規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)工作人員，涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執(zhí)法過程中知悉的商業(yè)秘密，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。如此規(guī)定使反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單，幾乎無處可尋，經(jīng)營者及相關(guān)主體很難指控或投訴反壟斷執(zhí)法機構(gòu)“不作為式”的執(zhí)法責任，其他相關(guān)法律法規(guī)也幾乎未能列出或規(guī)定反壟斷執(zhí)法的其他相關(guān)機構(gòu)的責任。實行反壟斷執(zhí)法責任清單制度，不僅要先規(guī)定和明確執(zhí)法機構(gòu)反壟斷執(zhí)法權(quán)，明晰其與相關(guān)部門的權(quán)力清單，而且要具體列明其對應(yīng)所承擔的責任清單。因此，有必要專門就反壟斷法第七章有關(guān)法律責任的內(nèi)容進行修訂，進一步規(guī)范和明確反壟斷執(zhí)法責任，這也是反壟斷執(zhí)法責任清單制度的基本內(nèi)容要求，是對修訂我國反壟斷法提出的新要求。

五是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)專業(yè)執(zhí)法責任與行業(yè)執(zhí)法責任界定的標準新挑戰(zhàn)。如前文所述，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)相互交叉執(zhí)法，產(chǎn)生如何協(xié)調(diào)其反壟斷執(zhí)法責任的問題。各反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之間，由于所處行業(yè)管理視角及其利益判斷標準的不同，在都有反壟斷執(zhí)法權(quán)的前提下，協(xié)調(diào)明確和劃定各機構(gòu)執(zhí)法責任，將存有很大的難度。相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)商談、上級協(xié)商確定適用反壟斷執(zhí)法權(quán)，最終在商議執(zhí)法責任問題上，也會產(chǎn)生責任相互扯皮推諉，導(dǎo)致責任清單效力歸零。事實上，我國行業(yè)執(zhí)法者與行業(yè)經(jīng)營者之間都存在角色相互交換的狀態(tài)，兩者之間的監(jiān)管與被監(jiān)管，都是相對的，如證監(jiān)會主席，此前是上市公司中國銀行董事長，其執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間關(guān)系輪換，足見反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的專業(yè)執(zhí)法責任與行業(yè)執(zhí)法責任也將出現(xiàn)交叉，其利益衡平帶來了責任混同新挑戰(zhàn)。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)責任界定原則的新標準，成為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法責任清單制度內(nèi)容的新挑戰(zhàn)。

反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法的責任清單并不是孤立存在的，它建立于反壟斷執(zhí)法機構(gòu)享有執(zhí)法權(quán)的基礎(chǔ)之上。執(zhí)法權(quán)的確認及行使，需要制定或修訂相關(guān)法律法規(guī)，并由此進一步規(guī)范享有反壟斷執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)執(zhí)法責任，做到權(quán)責相應(yīng)，實現(xiàn)政府“權(quán)力清單”和執(zhí)法“責任清單”雙管齊下，打造企業(yè)投資“負面清單”，營造社會主義市場經(jīng)濟公平競爭的環(huán)境氛圍。

三、反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單新要求

創(chuàng)制我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單，關(guān)鍵在于先明晰我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法權(quán)，劃清反壟斷專門執(zhí)法機構(gòu)與相關(guān)機構(gòu)之間的反壟斷執(zhí)法權(quán)限，厘清國家反壟斷執(zhí)法的中央機構(gòu)與地方機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單，要針對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)職能設(shè)置及其相關(guān)機構(gòu)職能協(xié)調(diào)配置狀況。根據(jù)反壟斷執(zhí)法常態(tài)化要求，推出和實施反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單，拓寬其責任清單的具體內(nèi)容。結(jié)合反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的責任清單所面臨的新挑戰(zhàn)，筆者提出反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法責任清單的如下新要求：

一是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法亟需樹立和確認反壟斷執(zhí)法常態(tài)化和透明化的執(zhí)法責任新理念。反壟斷執(zhí)法最為核心的要求是公平的透明的常態(tài)化執(zhí)法，其目的是構(gòu)建公正、客觀、非歧視的市場運行秩序。我國反壟斷執(zhí)法的透明性是公平執(zhí)法的前提，民眾也非常關(guān)心反壟斷執(zhí)法能否真正公平透明。諸如2011年11月9日中央電視臺披露，國家發(fā)改委就中國電信和中國聯(lián)通涉嫌在寬帶接入領(lǐng)域?qū)嵭袃r格歧視的行為展開調(diào)查。同年12月2日這兩公司同時聲明稱，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，已向發(fā)改委提交了整改方案和中止調(diào)查的申請，并將認真對有關(guān)問題進行整改。根據(jù)《反壟斷法》第45 條規(guī)定，從該案處理程序看，執(zhí)法機關(guān)似乎并不認可承諾制度的適用還有先決條件限制，因為不論是發(fā)改委的自我披露，還是各種媒體報道，均表明案件調(diào)查活動已基本完結(jié)，發(fā)改委已掌握這兩家公司從事壟斷違法行為的充分證據(jù)，但是該案的主體、影響范圍、所涉及的當事人等具有極其復(fù)雜的特殊性，因此至今尚未披露最終結(jié)果，公眾對此案期望值較高，若讓民眾以為案件“不了了之”，的確有損反壟斷法的威嚴。因此，從法律風險控制角度來看，該案實際上不宜適用承諾制度。但由于立法并未限制承諾制度的適用階段，故發(fā)改委接受兩家公司承諾盡管不合理，卻無法律限制。[8]如此進行反壟斷執(zhí)法，較容易讓民眾對其公平性、透明性產(chǎn)生懷疑。此前民眾對一般公眾熟知的壟斷行業(yè)國企，比如石油、電力、鐵路、航空、煙草等至今未展開真正意義的反壟斷執(zhí)法調(diào)查就心存不滿，如今立案調(diào)查卻又是如此結(jié)果，更顯示出反壟斷執(zhí)法責任不明。反壟斷執(zhí)法責任不僅要制度化，更重要的是常態(tài)化，涉嫌反壟斷違法的行為、活動和現(xiàn)象，無論是怎樣的情形，不論涉嫌的企業(yè)是內(nèi)資還是外資，都該一視同仁進行反壟斷執(zhí)法，忌諱歧視性、象征性或選擇性執(zhí)法，因此，要盡快促成我國反壟斷執(zhí)法責任的常態(tài)長效機制。

二是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)所承擔的執(zhí)法責任，將因執(zhí)法領(lǐng)域大擴容亟需對擔責情形進行新界定。我國反壟斷的七年執(zhí)法實踐，越來越表明“三架馬車”式的執(zhí)法機制已呈現(xiàn)明顯弊端?！叭荞R車”的執(zhí)法協(xié)調(diào)性、權(quán)威性、統(tǒng)一性和專業(yè)性等都存在嚴重局限性。盡管都受制反壟斷委員會的組織和協(xié)調(diào)，但“三架馬車”分別隸屬于國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家工商總局，前兩者是國務(wù)院組成部門，后者是國務(wù)院直屬機構(gòu)，級別不可謂不高，執(zhí)法角度卻不一。反壟斷執(zhí)法實踐表明，反壟斷執(zhí)法案件不同于一般行政執(zhí)法案件，它的解決需要涉及法律、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟等方面人才，不僅需要掌握《反壟斷法》的理念、原則和規(guī)則，還要熟悉了解相關(guān)市場的競爭狀況，并能精確進行經(jīng)濟分析與預(yù)測。因此，建議建立反壟斷執(zhí)法專家?guī)欤{法律、經(jīng)濟以及各行業(yè)專家，這將對現(xiàn)行的執(zhí)法機制構(gòu)成極大挑戰(zhàn)。不僅如此，還有專家提出我國在三家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的基礎(chǔ)上，要克服“各行其是”且“一案一議”的狀態(tài)，盡快建立一套完整統(tǒng)一的相關(guān)操作規(guī)程。[9]事實上如今我國壟斷執(zhí)法涉及面越來越寬泛，三大執(zhí)法機構(gòu)原先擔當反壟斷執(zhí)法職責的規(guī)定，已難以適應(yīng)新形勢的要求，有必要修改我國反壟斷法，具體明確查處行政壟斷、知識產(chǎn)權(quán)保護與反壟斷、網(wǎng)絡(luò)壟斷與反壟斷、眾籌營銷模式等反壟斷調(diào)查機構(gòu)的執(zhí)法責任等等。同時，應(yīng)當適當擴大我國三大反壟斷執(zhí)法機構(gòu)之外的相關(guān)行業(yè)部門機構(gòu)的執(zhí)法職權(quán)和責任，明確其依法承擔反壟斷執(zhí)法的責任清單內(nèi)容。

三是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)相互交叉執(zhí)法，亟需重新評估和規(guī)制反壟斷執(zhí)法責任清單的新內(nèi)容。反壟斷三大執(zhí)法機構(gòu)和有關(guān)行業(yè)部門、監(jiān)管機構(gòu)之間在反壟斷執(zhí)法職能和責任上有所差異，各執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)部門、監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)和責任分別由我國反壟斷法和各行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)定。國務(wù)院于2014年3月推出政府各組成部門機構(gòu)的權(quán)力清單，經(jīng)過近兩年連續(xù)實施簡政放權(quán)和修訂相應(yīng)的法律法規(guī)，政府各相關(guān)職能部門的權(quán)限和與其對應(yīng)的執(zhí)法責任，都需要重新評估界定，以適應(yīng)反壟斷執(zhí)法的新要求。這不僅需要修訂我國反壟斷法有關(guān)條款，進一步明確三大執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法責任，還需要修訂《反不正當競爭法》、《證券法》、《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》、《郵政法》、《電力法》、《港口法》、《民用航空法》等行業(yè)法律法規(guī)的相關(guān)條款，規(guī)范這些行業(yè)執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法責任，防止反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法責任與行業(yè)執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法責任混同或責任清單內(nèi)容不明。從各國反壟斷執(zhí)法權(quán)限和責任來看，不斷強化和統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法權(quán)及其責任，弱化行業(yè)執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法權(quán)限及責任，將是未來發(fā)展的趨勢。因為行業(yè)執(zhí)法機構(gòu)因其囿于行業(yè)狹隘利益和局限，不易領(lǐng)悟和掌握國家競爭和反壟斷的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致其反壟斷執(zhí)法力度和誠意都會受到質(zhì)疑。因此，修訂我國反壟斷法和相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)的相關(guān)條款時，可以考慮借鑒歐盟、澳大利亞、新西蘭等國反壟斷執(zhí)法作法，將有關(guān)電信、能源、大力、銀行、保險、傳媒等行業(yè)反壟斷執(zhí)法權(quán)限與責任，劃定由專門的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)承擔。[10]建議強化我國反壟斷三大執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)及其執(zhí)法責任，弱化行業(yè)執(zhí)法機構(gòu)反壟斷執(zhí)法責任。

四是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法責任清單內(nèi)容的具體化，亟需重新修訂我國反壟斷法第七章有關(guān)法律責任的相關(guān)內(nèi)容。目前，我國有關(guān)反壟斷執(zhí)法責任的規(guī)定，主要集中于反壟斷法第七章法律責任的條款，然而，這些條款卻多數(shù)僅涉及經(jīng)營者違反反壟斷法所應(yīng)承擔的法律責任，幾乎沒有規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法責任。即使反壟斷法第54條規(guī)定了追究反壟斷執(zhí)法機構(gòu)工作人員的法律責任，但該條內(nèi)容幾乎是行政執(zhí)法所有工作人員違法都該承擔的一般法律責任，與反壟斷執(zhí)法責任清單內(nèi)容要求無關(guān)。制定和明確執(zhí)法責任清單，核心內(nèi)容在于防止反壟斷執(zhí)法機構(gòu)出現(xiàn)消極執(zhí)法、不作為執(zhí)法或違法執(zhí)法等情形。事實上，已有人認為反壟斷法實施近七年來，執(zhí)法效果極其不佳，反壟斷立案件數(shù)甚少，未見大規(guī)模地展開反壟斷調(diào)查和處罰，反壟斷法影響力不大，權(quán)威性也有限。近兩年反壟斷執(zhí)法有一定起色，反壟斷調(diào)查和處罰涉及行業(yè)增多，如液晶面板、高端酒類、奶粉、黃金首飾、汽車等諸多涉及民生的壟斷行為都受到反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的查處，尤其是2015年辦理高通公司案件，使社會公眾和輿論對反壟斷法效力產(chǎn)生強烈關(guān)注，也使涉嫌壟斷經(jīng)營的行業(yè)有所忌諱。這表明強化反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法責任清單，將極大促進反壟斷執(zhí)法。建議全面修訂反壟斷法第七章內(nèi)容，專設(shè)條款規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法責任清單內(nèi)容，明確承擔執(zhí)法責任清單具體情形及其擔責標準、評估要求等內(nèi)容，尤其明確列舉反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法不作為、消極怠工、違法執(zhí)法等情形。

五是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)專業(yè)執(zhí)法責任與行業(yè)執(zhí)法責任劃定，亟需重新界定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法地位和性質(zhì)，并賦予其更多的反壟斷執(zhí)法職權(quán)和責任等。我國反壟斷法實施現(xiàn)狀，已表明國務(wù)院反壟斷委員會是我國反壟斷工作組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)的負責機構(gòu)，國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家工商總局，則是我國反壟斷專門執(zhí)法機構(gòu)，其他相關(guān)行業(yè)部門是反壟斷行業(yè)配合執(zhí)法機構(gòu)。事實上，隨著我國涉及反壟斷執(zhí)法行業(yè)領(lǐng)域越來越廣泛，行業(yè)配合執(zhí)法機構(gòu)也將越來越多，反壟斷專門執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法事務(wù)也將劇增，加強反壟斷專門執(zhí)法機構(gòu)地位及其職權(quán)，強化其反壟斷執(zhí)法責任，也將是未來修訂反壟斷法的重要議題內(nèi)容。由于諸多原因，經(jīng)營者與行政主體融合形成的行政壟斷，導(dǎo)致反壟斷行業(yè)配合執(zhí)法機構(gòu)難以“潔身自好”執(zhí)法，建議適時擴大反壟斷專門執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法權(quán)限及領(lǐng)域，賦予國家工商總局執(zhí)法職權(quán)，查處《反壟斷法》有關(guān)反行政壟斷方面的違法行為活動，強調(diào)其對行政壟斷有調(diào)查立案和查處的管轄權(quán)。為了更好地制定、掌握和協(xié)調(diào)我國競爭和反壟斷產(chǎn)業(yè)政策，建議擴大國家發(fā)改委有關(guān)反壟斷執(zhí)法職權(quán)和責任范圍，擴容至有關(guān)經(jīng)營者橫向合并、縱向合并、知識產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)政策、國際救援、行業(yè)協(xié)會壟斷等方面的反壟斷執(zhí)法職責。在涉及有關(guān)反壟斷行為判定標準的概念，如“相關(guān)市場”、“市場份額”、“市場支配地位”等的認定時，賦予商務(wù)部享有調(diào)查和認可上述相關(guān)市場集中度的職權(quán)，許可商務(wù)部制定更詳盡的認定標準依據(jù)、規(guī)則和認定程序等等。

總而言之，我國力主推行實施權(quán)力清單、責任清單和負面清單制度，將極大地促進行政機關(guān)依法行政和簡政放權(quán)，同時，明確執(zhí)法主體責任清單內(nèi)容，將有助于提升行政辦事效率。我國反壟斷法對執(zhí)法機構(gòu)雖有相應(yīng)規(guī)定，國務(wù)院也對反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職權(quán)做出了相應(yīng)劃分，三大機構(gòu)執(zhí)法職權(quán)基本清晰，但反壟斷法卻未能具體明確執(zhí)法責任，這已不適應(yīng)責任清單制度的新要求。制定我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法責任清單，不僅要進一步明確和強化反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的地位和職權(quán)定位，而且還要修訂我國反壟斷法及其相關(guān)法律法規(guī)，拓寬我國反壟斷專門執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法職權(quán)，明確其執(zhí)法責任清單。構(gòu)建我國反壟斷執(zhí)法的常態(tài)機制，努力塑造我國反壟斷法的權(quán)威性，增強我國反壟斷法的經(jīng)濟憲章功能，使之成為我國社會主義市場經(jīng)濟的法治核心內(nèi)容。