政府收支分類改革存在的問題及建議

戴俊紅

摘 要：政府收支分類作為財政預(yù)算管理的一項重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到財政預(yù)算管理的透明度，關(guān)系到財政預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化，是公共財政體制建設(shè)的一個重要環(huán)節(jié)。自2007年全面實施以來，我們?nèi)〉昧艘恍┲档每隙ǖ某煽?，然而，在改革中仍然存在著一些問題。

關(guān)鍵詞：政府；收支分類改革；預(yù)算管理

2007年，我國全面實施政府收支分類改革，它是建國以來我國財政分類統(tǒng)計體系最為重大的一次調(diào)整，也是繼1994年分稅制改革、2000年部門預(yù)算改革以來我國財政管理制度的又一次重大變革。然而，任何一項改革都不可能是一蹴而就的，如今該改革的實際操作中仍然存在一些問題。

一、政府收支分類改革的主要內(nèi)容及其作用

政府收支分類就是對政府收入和支出進(jìn)行類別和層次劃分，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映政府收支活動。

1.政府收支分類改革的主要內(nèi)容

（1）對政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類

首先，按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和國際通行做法對收入的分類，將政府收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入以及轉(zhuǎn)移收入等，在體系上做了調(diào)整。

其次，在原來一般預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、債務(wù)預(yù)算收入的基礎(chǔ)上，將預(yù)算外收入和社會保險基金收入納入了政府收支分類范疇，并形成了統(tǒng)一編碼，擴(kuò)大了收入的范圍。

最后，新的收入分類可以清晰地反映政府各項收入的具體來源，科目層次更加細(xì)化。

（2）建立新的政府支出功能分類體系

新的支出功能分類不再按經(jīng)費性質(zhì)設(shè)置科目，而是按政府的職能和活動設(shè)置科目，政府各項支出究竟用到了什么地方，可以直接從科目上看出來。而之前的支出把預(yù)算支出分為基建費、行政費、事業(yè)費等，總體上是按經(jīng)費性質(zhì)分類的，政府的各項支出從科目上看不出究竟用到了什么地方。

新的支出功能分類設(shè)置類、款、項三級。類級科目反映政府的某一項職能，款級科目反映為完成某項政府職能所進(jìn)行的某一方面工作，項級科目反映某一方面工作的具體支出。

（3）建立新型的支出經(jīng)濟(jì)分類體系

新的支出經(jīng)濟(jì)分類設(shè)置類、款兩級，對原來的支出目級科目作了擴(kuò)充和完善。改革完全后，即可以通過財政信息管理系統(tǒng)，清楚地說明任何一項財政收支是怎么來的，做了什么事，誰做的，怎么做的，為預(yù)算管理、統(tǒng)計分析、宏觀決策和財政監(jiān)督等提供全面、真實、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息。

2.政府收支分類改革的作用

政府收支分類改革有助于建立一套包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類在內(nèi)的完整的規(guī)范的政府收支分類體系，對于現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說是影響深遠(yuǎn)，意義重大。

（1）有利于強(qiáng)化財政監(jiān)督。新的支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類可清晰反映政府各項職能活動以及各項支出的具體用途，能夠有效解決原支出預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行說不清”的問題，將使政府預(yù)算更加透明、預(yù)算監(jiān)督更加有力。

（2）有利于進(jìn)一步優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)。新的科目體系包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類三部分，并與財政信息管理系統(tǒng)相配合，可以清晰反映政府收支總量與結(jié)構(gòu)，全面、實時監(jiān)控整個財政運行過程，使財政實施宏觀調(diào)控、優(yōu)化資源配置的能力顯著增強(qiáng)。

二、政府收支分類改革存在的問題

盡管新的收支體系對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重大的意義，但是在改革進(jìn)程中，我們必定會遇到不少的問題和困難。

1.科目體系的設(shè)立還不是很完善

現(xiàn)行的科目體系雖然整體上還是比較完整的，但是有些內(nèi)容還不是很完善。有些科目可以統(tǒng)一。如“農(nóng)林水事務(wù)”類下，“農(nóng)業(yè)”款按活動設(shè)置了“農(nóng)業(yè)事業(yè)機(jī)構(gòu)”項級科目，“林業(yè)”款設(shè)置了“林業(yè)事業(yè)機(jī)構(gòu)”項級科目，但是“水利”款下的項級科目卻沒有設(shè)置“水利事業(yè)機(jī)構(gòu)”項級科目。有些科目可以撤銷。如科學(xué)技術(shù)支出，實際工作中都分布在教育、農(nóng)業(yè)、文化等幾個部門，沒有必要單設(shè)該科目。

2.會計軟件使用的不一致增加了會計工作的難度

在日常工作中，一般單位日常財務(wù)核算、部門預(yù)算、部門決算等分別使用的是不同軟件公司的軟件，例如，一般單位日常財務(wù)核算使用的是“用友U8行政事業(yè)專版”軟件，部門預(yù)算使用的是“e財政部門預(yù)算管理系統(tǒng)”軟件，部門決算使用的是“久其軟件”，有的部門使用的是“金蝶財務(wù)軟件”等，這些差異使得工作中的難度增加不少，尤其是在自動輸完出報表以及統(tǒng)一出預(yù)算執(zhí)行分析表的時候，如果是同一軟件公司，輸完憑證可以自動出報表，在財務(wù)分析軟件輸入每月的預(yù)算數(shù)，就可以出預(yù)算執(zhí)行分析表。

3.難以準(zhǔn)確地反映地方財力，地方政府收支科目設(shè)置的自主權(quán)依然較小

新科目中增加的返還性收入、財力性轉(zhuǎn)移支付收入、專項轉(zhuǎn)移支付收入等項目，很難清晰反映。由于轉(zhuǎn)移支付額一般是集中在下半年，四季度轉(zhuǎn)移支付額要占到全年的一半左右，時間上的緊迫使年末許多項目資金不能及時撥付到位，只能推延到下年，使得結(jié)轉(zhuǎn)下年收入增大。上解支出數(shù)同樣要到年底才能確定。兩個因素疊加，造成上級的轉(zhuǎn)移性支付凈量難以準(zhǔn)確估量，無法將上級政府的專項轉(zhuǎn)移支付總量準(zhǔn)確編入下年預(yù)算有關(guān)功能科目。

同時，隨著改革深入，應(yīng)逐步擴(kuò)大地方的科目設(shè)置自主權(quán)。如果缺乏科目設(shè)置自主權(quán)，會導(dǎo)致地方大量獨特的公共服務(wù)無法被準(zhǔn)確估量，減少了政府透明度，為公共支出績效評價帶來障礙。

三、完善政府收支分類改革體制的政策建議

1.進(jìn)一步加強(qiáng)部門預(yù)算管理

部門預(yù)算改革是政府收支分類改革的基礎(chǔ)，而政府收支分類改革又有助于實現(xiàn)收入預(yù)算編制的系統(tǒng)化，有利于加強(qiáng)對事業(yè)單位非稅收入的管理，它們之間相輔相成。只有在編制部門預(yù)算時就緊緊圍繞新的收支體系，才能從根本上保證政府收支分類改革的深入進(jìn)行。逐步將條件成熟的行政事業(yè)性收費全部納入預(yù)算管理，維護(hù)預(yù)算完整性，部門支出實行預(yù)算制，各項非稅收入要嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理，部門和單位所有收入和支出全部納入部門預(yù)算統(tǒng)籌安排。要及時對現(xiàn)行制度進(jìn)行清理，及時修改行政單位的財務(wù)制度、會計制度。協(xié)調(diào)預(yù)算報表科目和決算報表科目的一致性，統(tǒng)一部門預(yù)算和決算的指標(biāo)，這樣也便于對比分析，為日后統(tǒng)一財務(wù)軟件做好準(zhǔn)備，也可以極大地減輕財務(wù)人員的負(fù)擔(dān)。

2.考慮將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府預(yù)算和會計管理

收付實現(xiàn)制以資金實際收到和付出行為期間，來考核支出績效，這就可能發(fā)生承擔(dān)了還款責(zé)任，卻未享有支出成果，或產(chǎn)生了支出成果，卻沒承擔(dān)還款義務(wù)等情況，使得績效考核結(jié)果失真，對被考核人、部門不公平。權(quán)責(zé)發(fā)生制強(qiáng)調(diào)特定預(yù)算和會計期間內(nèi)的權(quán)益與責(zé)任，因而對準(zhǔn)確核定政府實際運作成本、真實反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況，對合理評價政府部門的績效、防止出現(xiàn)責(zé)任和效果不匹配現(xiàn)象等，都具有十分重要的意義，因此，應(yīng)該盡快實現(xiàn)由收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變。

3.根據(jù)政府收支分類改革情況，刪除有關(guān)項目類型劃分內(nèi)容

原辦法將項目劃分為基本建設(shè)類項目、行政事業(yè)類項目和其他類項目三種類型，主要是從經(jīng)費開支渠道來確定的。即基本建設(shè)類項目是用基本建設(shè)資金安排的項目，行政事業(yè)類項目是用行政事業(yè)費開支的項目，其他類項目是用科技三項費、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、政策性補(bǔ)貼、對外援助、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出等資金安排的項目。由于政府收支分類改革科目的變動，已不適用再按科目即經(jīng)費來源來劃分項目類型，因此，刪除了原辦法第五條中有關(guān)項目類型劃分內(nèi)容。同時，為了對項目支出作出準(zhǔn)確定義，將項目支出相應(yīng)調(diào)整為“包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項計劃、專項業(yè)務(wù)、大型修繕、大型會議等項目支出。