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      城管執(zhí)法過程中呈現(xiàn)的問題、成因及對(duì)策建議

      2016-03-24 21:08:07賴楊山
      2016年4期
      關(guān)鍵詞:成因問題對(duì)策

      作者簡介:賴楊山(1990-),男,漢族,江西贛州人,四川省社會(huì)科學(xué)院2014級(jí)碩士研究生,四川省社會(huì)科學(xué)院,研究方向:民商經(jīng)濟(jì)法。

      摘要:“理順城管執(zhí)法體制,加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè),提高執(zhí)法和服務(wù)水平?!边@是十八屆四中全會(huì)對(duì)城市管理綜合執(zhí)法體制提出的改革目標(biāo)。然而,關(guān)于城管執(zhí)法的負(fù)面新聞,仍然時(shí)不時(shí)的見諸于傳媒上。城管執(zhí)法作為城市管理的一種具體手段,對(duì)城市的良好發(fā)展作出了重大作用,另一方面城管的公共形象,幾乎被等同于暴力執(zhí)法、擾民、欺壓弱勢群體等。本文通過研究城管執(zhí)法的報(bào)道,結(jié)合調(diào)研訪談,總結(jié)城管執(zhí)法過程中呈現(xiàn)的問題,并分析成因,提出對(duì)策建議,以期對(duì)城管執(zhí)法有所幫助。

      關(guān)鍵詞:城管執(zhí)法;問題;成因;對(duì)策

      隨著城市化的快速發(fā)展,城市居民的各種需求不斷增長,城市管理職能的重要性日益凸顯,城市發(fā)展所引發(fā)的秩序變化給城市管理帶來了挑戰(zhàn),面對(duì)需求和挑戰(zhàn),我國政府探索出了城市管理綜合行政執(zhí)法體制。城管執(zhí)法,由于執(zhí)法力量集中,增強(qiáng)了執(zhí)法威力,市民投訴和媒體關(guān)注的很多老大難問題得到了及時(shí)解決,“七八個(gè)大蓋帽,管不住一頂破草帽”的現(xiàn)象得到了很好的處理,市容市貌日新月異??芍?,從工作成果上看,城管的存在是合理且必要的。但是,提到城管,人們腦海中想到的是:暴力、欺負(fù)弱勢群體……網(wǎng)絡(luò)上更是充斥著各種惡搞城管的段子或漫畫。

      一、城管執(zhí)法中呈現(xiàn)的問題

      (一)借法執(zhí)法,沒有直接的執(zhí)法依據(jù)

      城管執(zhí)法,已經(jīng)拓展到為市民服務(wù)的更多領(lǐng)域。然而,雖然城管執(zhí)法的職能范圍擴(kuò)充了,但在實(shí)際的執(zhí)法過程中,缺乏一部專業(yè)的法律來支持城管執(zhí)法。城管執(zhí)法一般根據(jù)《行政法》、《行政處罰法》、省級(jí)政府決定、地方政府規(guī)章及地方政府文件,一些城市出臺(tái)了城市管理?xiàng)l例。由于城管執(zhí)法缺乏一部強(qiáng)有力的直接法律依據(jù),所以在執(zhí)法過程中一般都是借法執(zhí)法,哪方面出問題借哪方面的法。法律法規(guī)的不完備,使得城管執(zhí)法的自由裁量性較大,市民又不了解城管的法律權(quán)限,在執(zhí)法過程中容易產(chǎn)生沖突,不利于城管執(zhí)法。

      (二)執(zhí)法程序不規(guī)范

      依照我國行政訴訟法的規(guī)定,正當(dāng)合法的行政執(zhí)法程序應(yīng)該是:發(fā)現(xiàn)違法行為——提取證據(jù)——處罰違法行為?,F(xiàn)實(shí)中的程序則是這樣:控制攤販的經(jīng)營工具——暫扣工具——處罰違法行為。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不出示證件、暫扣物品不制作單據(jù)、不按規(guī)定程序履行告知義務(wù)以及執(zhí)法不公正等違反《行政處罰法》所規(guī)定的程序?qū)乙姴货r。不規(guī)范的執(zhí)法程序,不僅嚴(yán)重?fù)p害了城管隊(duì)伍的公眾形象,而且也加劇了城管隊(duì)伍與攤販之間的矛盾。

      (三)復(fù)雜的外部環(huán)境

      城管執(zhí)法環(huán)境主要發(fā)生在街頭和社區(qū)空間,面對(duì)的是一個(gè)復(fù)雜的外部環(huán)境。從執(zhí)法對(duì)象來說,主要是流動(dòng)攤販,由下崗職工、城市無生活保障人、進(jìn)城農(nóng)民等構(gòu)成。沒有穩(wěn)定的收入,不能承受城市高額的消費(fèi)水平,為了生存,不得不從事小本買賣,為了省下成本,會(huì)做一些缺斤短兩、占道經(jīng)營、亂拋垃圾的違法行為。當(dāng)城管隊(duì)伍來執(zhí)法時(shí),為了維護(hù)自身的生存利益,容易與城管發(fā)生沖突。城管留給人們的印象不好,一旦在執(zhí)法過程中稍有不妥的執(zhí)法策略或者溝通不順利,可能引發(fā)群體圍觀,甚至群體事件,致使局面失控。處在這樣一個(gè)開放性執(zhí)法空間,面對(duì)這種喧鬧吵雜的環(huán)境,城管隊(duì)員必須小心謹(jǐn)慎。

      (四)媒體的輿論效應(yīng)

      對(duì)城管執(zhí)法沖突事件的了解,人們一般通過媒體獲取信息。然而,為了吸引讀者,媒體在報(bào)道時(shí)往往使用醒目的標(biāo)題,如“城管打人”,對(duì)事件的報(bào)道不夠全面,人們看到的基本上都是關(guān)于城管執(zhí)法的負(fù)面新聞。受媒體報(bào)道的影響,人們主觀上就會(huì)認(rèn)為城管執(zhí)法就是在擾民。媒體對(duì)城管執(zhí)法負(fù)面新聞的報(bào)道,不僅沒有緩和城管隊(duì)伍與執(zhí)法對(duì)象之間的沖突,而且也影響了城管隊(duì)伍與其他百姓之間的關(guān)系。

      二、成因分析

      受多重原因影響,城管執(zhí)法在回應(yīng)社會(huì)需求上還存在不足,但不能因此完全抹殺城管執(zhí)法的積極效果。城管執(zhí)法之所以發(fā)生沖突,原因是多方面的:

      (一)執(zhí)法體制不健全

      多頭管理,無章可循是城管執(zhí)法最現(xiàn)實(shí)的一個(gè)寫照,在城管綜合執(zhí)法的體制下,城管執(zhí)法必須面對(duì)這些狀況:第一,城管需要解決行政執(zhí)法領(lǐng)域中職能交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題,城管執(zhí)法涉及居民的方方面面,而原本屬于其他行政機(jī)關(guān)職能范圍的事項(xiàng),集中由城管部門執(zhí)行,城管直接與居民對(duì)接,發(fā)生沖突的可能性加大,執(zhí)法矛盾向城管部門集中。第二,城管部門管的基本都是其他行政機(jī)關(guān)沒有管好或者不愿管的事情,承擔(dān)了某些行政機(jī)關(guān)的責(zé)任,使得城管部門經(jīng)常處在風(fēng)口浪尖。

      (二)城管隊(duì)伍的執(zhí)法水平與法治意識(shí)不高

      城管的職能要求它的執(zhí)法者具有完備的法律知識(shí)法律意識(shí)、豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。但現(xiàn)實(shí)情況是,受編制、待遇、工作壓力、執(zhí)法環(huán)境等各種因素影響,城管隊(duì)伍的建設(shè)存在眾多的問題。以編制為例,為了應(yīng)對(duì)執(zhí)法力量的不足,城管部門都會(huì)聘用協(xié)管員,這些協(xié)管員文化水平不高,待遇低,流動(dòng)性大,不便管理。混雜的城管執(zhí)法隊(duì)伍,簡單的崗前培訓(xùn),導(dǎo)致很多城管執(zhí)法人員對(duì)自身的職責(zé)不明。法律意識(shí)不健全,對(duì)服務(wù)社會(huì)的工作理念不了解,產(chǎn)生粗暴,蠻橫的工作態(tài)度,在社會(huì)各界引起不好的影響。

      (三)執(zhí)法對(duì)象法律意識(shí)的淡薄

      城管執(zhí)法對(duì)象,他們的文化素質(zhì)普遍偏低,有些甚至是文盲。所以有時(shí)為了一點(diǎn)蠅頭小利,在經(jīng)營過程中會(huì)缺斤短兩,亂扔垃圾的不良行為,不僅損害別人的合法利益,而且影響市容市貌。有些攤販不聽執(zhí)法人員的規(guī)勸,暴力對(duì)抗,甚至組織別人對(duì)抗城管執(zhí)法。法律意識(shí)的淡薄,對(duì)法律法規(guī)的不了解,使得攤販不知道如何應(yīng)對(duì)城管執(zhí)法,最后演變成要么躲避城管執(zhí)法要么暴力對(duì)抗執(zhí)法。

      三、對(duì)策建議

      (一)改進(jìn)執(zhí)法方式,改善執(zhí)法環(huán)境與條件

      法治政府的建設(shè),需要各行政機(jī)關(guān)提高服務(wù)意識(shí),城管部門需要改變以往給人們留下的執(zhí)法印象,不斷改進(jìn)執(zhí)法方式,創(chuàng)新執(zhí)法理念,努力建設(shè)一支專業(yè)知識(shí)過硬,按程序辦事,文化水平高,綜合素質(zhì)強(qiáng)的城管隊(duì)伍。同時(shí),通過多種方式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的監(jiān)管,盡可能采用先進(jìn)的電子設(shè)備代替人力資源,減少街面執(zhí)法的頻率。提高城管隊(duì)員的待遇,使執(zhí)法人員有保障的生活來源和足夠合理的工作條件。

      (二)改善與媒體的關(guān)系,加強(qiáng)對(duì)媒體的監(jiān)督

      城管部門應(yīng)該多與媒體接觸、溝通,通過媒體,向人們宣傳城市管理的觀點(diǎn)與理念,讓人們更好的了解城管部門的工作性質(zhì)與職能,減少人們的誤解,減輕嚴(yán)重的輿論壓力問題。同時(shí),作為媒體,也應(yīng)該秉持著基本的職業(yè)道德,實(shí)事求是的報(bào)道新聞,不要為了吸引觀眾而有意突出報(bào)道一方,略過另一方,在加劇城管隊(duì)伍與百姓之間的矛盾中起推潑助瀾的作用。

      (三)合理規(guī)劃城市建設(shè)

      沒有固定的經(jīng)營場所是攤販面臨的問題,進(jìn)而導(dǎo)致城管執(zhí)法難,究其原因,不合理的城市規(guī)劃是其成因。因此,在未來的城市規(guī)劃中,應(yīng)該合理規(guī)劃街道,為攤販經(jīng)營提供一個(gè)穩(wěn)定的場所,既便民又利于管理。

      (四)改善民生,提高人民的生活水平

      各級(jí)政府應(yīng)該關(guān)注民生,積極改善民生,充分運(yùn)用財(cái)政、稅收政策,為人們創(chuàng)收提高條件,使城管執(zhí)法目標(biāo)遠(yuǎn)離底層人群的基本生存線,從而降低執(zhí)法難度。(作者單位:四川省社會(huì)科學(xué)院)

      參考文獻(xiàn):

      [1]許景峰.對(duì)我國城管暴力執(zhí)法的成因及對(duì)策分析[J].法制與社會(huì),2011(36).

      [2]張步峰,熊文釗.城市管理綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策[J].中國行政管理,2014(07).

      [3]章有國,馮淑萍.城管執(zhí)法問題初探[J].山西師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(09).

      [4]藍(lán)強(qiáng).探究城市流動(dòng)小攤販管理困境及其原因[J].人力資源管理,2010(04).

      [5]陳柏峰.城管執(zhí)法沖突的社會(huì)情境——以《城管來了》為文本展開[J].法學(xué)家,2013(06).

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