城管執(zhí)法過程中呈現(xiàn)的問題、成因及對(duì)策建議

作者簡介：賴楊山（1990-），男，漢族，江西贛州人，四川省社會(huì)科學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，四川省社會(huì)科學(xué)院，研究方向：民商經(jīng)濟(jì)法。

摘要：“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平?！边@是十八屆四中全會(huì)對(duì)城市管理綜合執(zhí)法體制提出的改革目標(biāo)。然而，關(guān)于城管執(zhí)法的負(fù)面新聞，仍然時(shí)不時(shí)的見諸于傳媒上。城管執(zhí)法作為城市管理的一種具體手段，對(duì)城市的良好發(fā)展作出了重大作用，另一方面城管的公共形象，幾乎被等同于暴力執(zhí)法、擾民、欺壓弱勢群體等。本文通過研究城管執(zhí)法的報(bào)道，結(jié)合調(diào)研訪談，總結(jié)城管執(zhí)法過程中呈現(xiàn)的問題，并分析成因，提出對(duì)策建議，以期對(duì)城管執(zhí)法有所幫助。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；問題；成因；對(duì)策

隨著城市化的快速發(fā)展，城市居民的各種需求不斷增長，城市管理職能的重要性日益凸顯，城市發(fā)展所引發(fā)的秩序變化給城市管理帶來了挑戰(zhàn)，面對(duì)需求和挑戰(zhàn)，我國政府探索出了城市管理綜合行政執(zhí)法體制。城管執(zhí)法，由于執(zhí)法力量集中，增強(qiáng)了執(zhí)法威力，市民投訴和媒體關(guān)注的很多老大難問題得到了及時(shí)解決，“七八個(gè)大蓋帽，管不住一頂破草帽”的現(xiàn)象得到了很好的處理，市容市貌日新月異?？芍?，從工作成果上看，城管的存在是合理且必要的。但是，提到城管，人們腦海中想到的是：暴力、欺負(fù)弱勢群體……網(wǎng)絡(luò)上更是充斥著各種惡搞城管的段子或漫畫。

一、城管執(zhí)法中呈現(xiàn)的問題

（一）借法執(zhí)法，沒有直接的執(zhí)法依據(jù)

城管執(zhí)法，已經(jīng)拓展到為市民服務(wù)的更多領(lǐng)域。然而，雖然城管執(zhí)法的職能范圍擴(kuò)充了，但在實(shí)際的執(zhí)法過程中，缺乏一部專業(yè)的法律來支持城管執(zhí)法。城管執(zhí)法一般根據(jù)《行政法》、《行政處罰法》、省級(jí)政府決定、地方政府規(guī)章及地方政府文件，一些城市出臺(tái)了城市管理?xiàng)l例。由于城管執(zhí)法缺乏一部強(qiáng)有力的直接法律依據(jù)，所以在執(zhí)法過程中一般都是借法執(zhí)法，哪方面出問題借哪方面的法。法律法規(guī)的不完備，使得城管執(zhí)法的自由裁量性較大，市民又不了解城管的法律權(quán)限，在執(zhí)法過程中容易產(chǎn)生沖突，不利于城管執(zhí)法。

（二）執(zhí)法程序不規(guī)范

依照我國行政訴訟法的規(guī)定，正當(dāng)合法的行政執(zhí)法程序應(yīng)該是：發(fā)現(xiàn)違法行為——提取證據(jù)——處罰違法行為?，F(xiàn)實(shí)中的程序則是這樣：控制攤販的經(jīng)營工具——暫扣工具——處罰違法行為。城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不出示證件、暫扣物品不制作單據(jù)、不按規(guī)定程序履行告知義務(wù)以及執(zhí)法不公正等違反《行政處罰法》所規(guī)定的程序?qū)乙姴货r。不規(guī)范的執(zhí)法程序，不僅嚴(yán)重?fù)p害了城管隊(duì)伍的公眾形象，而且也加劇了城管隊(duì)伍與攤販之間的矛盾。

（三）復(fù)雜的外部環(huán)境

城管執(zhí)法環(huán)境主要發(fā)生在街頭和社區(qū)空間，面對(duì)的是一個(gè)復(fù)雜的外部環(huán)境。從執(zhí)法對(duì)象來說，主要是流動(dòng)攤販，由下崗職工、城市無生活保障人、進(jìn)城農(nóng)民等構(gòu)成。沒有穩(wěn)定的收入，不能承受城市高額的消費(fèi)水平，為了生存，不得不從事小本買賣，為了省下成本，會(huì)做一些缺斤短兩、占道經(jīng)營、亂拋垃圾的違法行為。當(dāng)城管隊(duì)伍來執(zhí)法時(shí)，為了維護(hù)自身的生存利益，容易與城管發(fā)生沖突。城管留給人們的印象不好，一旦在執(zhí)法過程中稍有不妥的執(zhí)法策略或者溝通不順利，可能引發(fā)群體圍觀，甚至群體事件，致使局面失控。處在這樣一個(gè)開放性執(zhí)法空間，面對(duì)這種喧鬧吵雜的環(huán)境，城管隊(duì)員必須小心謹(jǐn)慎。

（四）媒體的輿論效應(yīng)

對(duì)城管執(zhí)法沖突事件的了解，人們一般通過媒體獲取信息。然而，為了吸引讀者，媒體在報(bào)道時(shí)往往使用醒目的標(biāo)題，如“城管打人”，對(duì)事件的報(bào)道不夠全面，人們看到的基本上都是關(guān)于城管執(zhí)法的負(fù)面新聞。受媒體報(bào)道的影響，人們主觀上就會(huì)認(rèn)為城管執(zhí)法就是在擾民。媒體對(duì)城管執(zhí)法負(fù)面新聞的報(bào)道，不僅沒有緩和城管隊(duì)伍與執(zhí)法對(duì)象之間的沖突，而且也影響了城管隊(duì)伍與其他百姓之間的關(guān)系。

二、成因分析

受多重原因影響，城管執(zhí)法在回應(yīng)社會(huì)需求上還存在不足，但不能因此完全抹殺城管執(zhí)法的積極效果。城管執(zhí)法之所以發(fā)生沖突，原因是多方面的：

（一）執(zhí)法體制不健全

多頭管理，無章可循是城管執(zhí)法最現(xiàn)實(shí)的一個(gè)寫照，在城管綜合執(zhí)法的體制下，城管執(zhí)法必須面對(duì)這些狀況：第一，城管需要解決行政執(zhí)法領(lǐng)域中職能交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，城管執(zhí)法涉及居民的方方面面，而原本屬于其他行政機(jī)關(guān)職能范圍的事項(xiàng)，集中由城管部門執(zhí)行，城管直接與居民對(duì)接，發(fā)生沖突的可能性加大，執(zhí)法矛盾向城管部門集中。第二，城管部門管的基本都是其他行政機(jī)關(guān)沒有管好或者不愿管的事情，承擔(dān)了某些行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，使得城管部門經(jīng)常處在風(fēng)口浪尖。

（二）城管隊(duì)伍的執(zhí)法水平與法治意識(shí)不高

城管的職能要求它的執(zhí)法者具有完備的法律知識(shí)法律意識(shí)、豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)。但現(xiàn)實(shí)情況是，受編制、待遇、工作壓力、執(zhí)法環(huán)境等各種因素影響，城管隊(duì)伍的建設(shè)存在眾多的問題。以編制為例，為了應(yīng)對(duì)執(zhí)法力量的不足，城管部門都會(huì)聘用協(xié)管員，這些協(xié)管員文化水平不高，待遇低，流動(dòng)性大，不便管理。混雜的城管執(zhí)法隊(duì)伍，簡單的崗前培訓(xùn)，導(dǎo)致很多城管執(zhí)法人員對(duì)自身的職責(zé)不明。法律意識(shí)不健全，對(duì)服務(wù)社會(huì)的工作理念不了解，產(chǎn)生粗暴，蠻橫的工作態(tài)度，在社會(huì)各界引起不好的影響。

（三）執(zhí)法對(duì)象法律意識(shí)的淡薄

城管執(zhí)法對(duì)象，他們的文化素質(zhì)普遍偏低，有些甚至是文盲。所以有時(shí)為了一點(diǎn)蠅頭小利，在經(jīng)營過程中會(huì)缺斤短兩，亂扔垃圾的不良行為，不僅損害別人的合法利益，而且影響市容市貌。有些攤販不聽執(zhí)法人員的規(guī)勸，暴力對(duì)抗，甚至組織別人對(duì)抗城管執(zhí)法。法律意識(shí)的淡薄，對(duì)法律法規(guī)的不了解，使得攤販不知道如何應(yīng)對(duì)城管執(zhí)法，最后演變成要么躲避城管執(zhí)法要么暴力對(duì)抗執(zhí)法。

三、對(duì)策建議

（一）改進(jìn)執(zhí)法方式，改善執(zhí)法環(huán)境與條件

法治政府的建設(shè)，需要各行政機(jī)關(guān)提高服務(wù)意識(shí)，城管部門需要改變以往給人們留下的執(zhí)法印象，不斷改進(jìn)執(zhí)法方式，創(chuàng)新執(zhí)法理念，努力建設(shè)一支專業(yè)知識(shí)過硬，按程序辦事，文化水平高，綜合素質(zhì)強(qiáng)的城管隊(duì)伍。同時(shí)，通過多種方式加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的監(jiān)管，盡可能采用先進(jìn)的電子設(shè)備代替人力資源，減少街面執(zhí)法的頻率。提高城管隊(duì)員的待遇，使執(zhí)法人員有保障的生活來源和足夠合理的工作條件。

（二）改善與媒體的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)媒體的監(jiān)督

城管部門應(yīng)該多與媒體接觸、溝通，通過媒體，向人們宣傳城市管理的觀點(diǎn)與理念，讓人們更好的了解城管部門的工作性質(zhì)與職能，減少人們的誤解，減輕嚴(yán)重的輿論壓力問題。同時(shí)，作為媒體，也應(yīng)該秉持著基本的職業(yè)道德，實(shí)事求是的報(bào)道新聞，不要為了吸引觀眾而有意突出報(bào)道一方，略過另一方，在加劇城管隊(duì)伍與百姓之間的矛盾中起推潑助瀾的作用。

（三）合理規(guī)劃城市建設(shè)

沒有固定的經(jīng)營場所是攤販面臨的問題，進(jìn)而導(dǎo)致城管執(zhí)法難，究其原因，不合理的城市規(guī)劃是其成因。因此，在未來的城市規(guī)劃中，應(yīng)該合理規(guī)劃街道，為攤販經(jīng)營提供一個(gè)穩(wěn)定的場所，既便民又利于管理。

（四）改善民生，提高人民的生活水平

各級(jí)政府應(yīng)該關(guān)注民生，積極改善民生，充分運(yùn)用財(cái)政、稅收政策，為人們創(chuàng)收提高條件，使城管執(zhí)法目標(biāo)遠(yuǎn)離底層人群的基本生存線，從而降低執(zhí)法難度。（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院）

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