關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目化管理研究綜述

作者簡(jiǎn)介：楊群群（1990-），女，漢族，山東煙臺(tái)人，碩士研究生，青島大學(xué)商學(xué)院，研究方向：政府采購(gòu)管理。

摘要：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目化管理是我國(guó)近十年來(lái)出現(xiàn)的一種新的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，項(xiàng)目化管理因其在培育社會(huì)組織、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率等方面表現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)得到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注并在各地展開(kāi)了豐富的實(shí)踐。本文就當(dāng)前國(guó)內(nèi)外對(duì)項(xiàng)目化管理方面的研究做出相關(guān)論述。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目化管理；政府購(gòu)買(mǎi)

一、關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目化管理的背景

改革開(kāi)放以后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸在我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中占主導(dǎo)地位，我國(guó)的公共服務(wù)方式也在跟隨著改革開(kāi)放的深入逐步改革。政府以項(xiàng)目的形式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)因其在培育社會(huì)組織、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率等方面表現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)得到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注并在各地展開(kāi)了豐富的實(shí)踐。

所謂“政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目化管理”，它是一種社會(huì)服務(wù)體制和機(jī)制，政府通過(guò)項(xiàng)目將資金供應(yīng)和服務(wù)提供連接起來(lái)。作為一種公共服務(wù)提供的新方式，項(xiàng)目化也成為一種政府作為資助機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織建立的制度化的聯(lián)系方式[1].

二、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目化管理的研究綜述

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外對(duì)“政府以項(xiàng)目化的形式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)”的研究主要以公共服務(wù)合同外包的形式體現(xiàn)，針對(duì)“公共服務(wù)合同外包”的定義，不同的學(xué)者有不同的理解。OECD認(rèn)為公共服務(wù)合同外包改變了以往從政府內(nèi)部提供公共服務(wù)的方式，改為從政府外部去購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和產(chǎn)品。外包促進(jìn)了服務(wù)提供商之間的競(jìng)爭(zhēng)，在完全依靠市場(chǎng)無(wú)法提供服務(wù)的前提下，政府模仿市場(chǎng)隊(duì)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)供給和管理的過(guò)程。楊.趣爾.切亦認(rèn)為，外包改變了政府直接供給的角色和身份，引入了具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特質(zhì)的承包商來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的供給。由此可以將公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)理解為政府不再壟斷公共服務(wù)的供給，并將公共服務(wù)拆分成生產(chǎn)和管理兩個(gè)環(huán)節(jié)，在生產(chǎn)的環(huán)節(jié)引入社會(huì)組織，而政府依然主導(dǎo)管理環(huán)節(jié)，以此提高公共服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

就國(guó)外的研究現(xiàn)狀而言，針對(duì)政府外包學(xué)者們將關(guān)注焦點(diǎn)主要集中在以下三個(gè)方面：購(gòu)買(mǎi)什么？如何管理外包過(guò)程？合同外包的效果如何？

首先，在政府應(yīng)該購(gòu)買(mǎi)何種服務(wù)方面，消極者認(rèn)為幾乎所有的公共服務(wù)都不可以外包，這種極端觀點(diǎn)以麥瑟爾為代表，消極著認(rèn)為外包意味著政府的失職。而大多數(shù)學(xué)者不支持這種觀點(diǎn)。波士頓提出應(yīng)該通過(guò)看該公共服務(wù)是否是政府的核心職能來(lái)確定是否合適外包。奧列弗.哈特則提出應(yīng)該從公共服務(wù)的特征來(lái)判斷公共服務(wù)是否適合外包，認(rèn)為服務(wù)質(zhì)量度量容易的公共服務(wù)較適合外包以便于管理和評(píng)估。薩瓦斯則認(rèn)為，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)審視某種公共服務(wù)到底應(yīng)由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)，即取決于分離與否的成本核算。

確定了服務(wù)外包的項(xiàng)目后，政府將面對(duì)如何管理外包過(guò)程的問(wèn)題。布朗和波特斯克將外包分為：可行性評(píng)估、執(zhí)行合同、監(jiān)督與評(píng)估承包者績(jī)效三個(gè)環(huán)節(jié)執(zhí)行合同環(huán)節(jié)為管理過(guò)程的重點(diǎn)，又分為競(jìng)標(biāo)、評(píng)估承包商、合同執(zhí)行三步。凱風(fēng)將合同外包過(guò)程分為四步：議程設(shè)立、政策制定、政策執(zhí)行與政策評(píng)估[2]。庫(kù)珀則將合同管理過(guò)程分為整合、運(yùn)作與分離三個(gè)環(huán)節(jié)，而合同的運(yùn)作又包括合同談判、合同起草與聯(lián)盟的管理[3]。

在過(guò)去幾十年里，合同外包在以美國(guó)、英國(guó)為代表的國(guó)家公共服務(wù)領(lǐng)域的使用呈現(xiàn)逐步上升趨勢(shì)，但學(xué)者們對(duì)合同外包的效果懷有不同的看法，主要有三大派別：支持派、反對(duì)派和中間派。以薩瓦斯為代表的支持派認(rèn)為，應(yīng)從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的角度審視合同外包，認(rèn)為合同外包能夠最大程度的提高效率、節(jié)省資金、改善服務(wù)質(zhì)量、增強(qiáng)責(zé)任心。以波士頓為代表的反對(duì)派認(rèn)為，合同外包能夠帶來(lái)一些列問(wèn)題，包括政府的腐敗和失職、壟斷、管理失控等。這將損害政府的合法性與社會(huì)公正。以霍奇為代表的中間派則認(rèn)為，應(yīng)對(duì)外包持謹(jǐn)慎的態(tài)度，堅(jiān)持將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府管理相結(jié)合。

由此可見(jiàn)，不論在經(jīng)驗(yàn)研究還是理論研究層面，支持和反對(duì)政府公共服務(wù)合同外包的結(jié)論都有，而且雙方所持的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和理論依據(jù)都很充分，所以可以預(yù)見(jiàn)，在公共服務(wù)合同外包的利益不確定的情況下有關(guān)這種政社合作提供公共服務(wù)方式的討論仍將繼續(xù)，但是雖然人們對(duì)合同外包持不同觀點(diǎn)，合同外包都將成為世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)政府改革的重要舉措的工具。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

在研究和實(shí)踐政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制之前，在中國(guó)有兩種“項(xiàng)目制”不論是在實(shí)踐還是理論研究層面都已十分豐富完備，能夠給政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目制提供參考和借鑒。第一個(gè)“項(xiàng)目制”是國(guó)家在分稅制改革后實(shí)行的中央財(cái)政以項(xiàng)目的形式向下級(jí)政府和基層社會(huì)分配資金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的國(guó)家治理體制，即所謂的“項(xiàng)目治國(guó)”。渠敬東在《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體系》中對(duì)“項(xiàng)目治國(guó)”的項(xiàng)目制產(chǎn)生的原因及其作用進(jìn)行了詳細(xì)的論述，并對(duì)項(xiàng)目制所能引起的對(duì)基層的危害進(jìn)行了分析。第二個(gè)“項(xiàng)目制”便是社會(huì)組織對(duì)承接的項(xiàng)目的項(xiàng)目化管理機(jī)制，實(shí)施高效的項(xiàng)目管理已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)組織提高自身競(jìng)爭(zhēng)力、適應(yīng)環(huán)境變化的重要途徑，羅金蘭在《我國(guó)非營(yíng)利組織與項(xiàng)目管理》中詳細(xì)論述了項(xiàng)目化管理對(duì)社會(huì)組織生存和發(fā)展的重要意義。

項(xiàng)目化管理政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“項(xiàng)目”是政府和社會(huì)組織圍繞如何更好的提供公共服務(wù)而展開(kāi)的，廣義上講是一種社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。陳為雷在《社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制的構(gòu)建及效應(yīng)分析》中對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了界定，他認(rèn)為社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目是政府作為自助者，社會(huì)組織作為承接者，實(shí)現(xiàn)隊(duì)公共服務(wù)的供給。由此政府應(yīng)將自己的不部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，社會(huì)組織也應(yīng)利用這部分職能高效質(zhì)優(yōu)的實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的提供。

在項(xiàng)目化管理過(guò)程方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍從四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行研究：可行性研究、合同訂立、合同執(zhí)行、合同評(píng)估和反饋。許蕓將項(xiàng)目管理的過(guò)程分為四步：明確需求、制定規(guī)劃；公開(kāi)招標(biāo)、簽訂合同；項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理；評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)[4]。溫俊萍也此流程分為四步：選擇擬購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)并進(jìn)行可行性研究；公開(kāi)招標(biāo)、選擇服務(wù)提供機(jī)構(gòu)并簽訂合同；履行合同、實(shí)施監(jiān)督管理；評(píng)估服務(wù)績(jī)效、采取相應(yīng)的激勵(lì)懲罰措施[5]?！糂P（〗此外，公益創(chuàng)投作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作的一種方式，其運(yùn)作流程也是政府項(xiàng)目化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程研究的一部分，王勁穎在《公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投實(shí)踐的差異性分析》中梳理了公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投的流程，公益招投標(biāo)包括立項(xiàng)、招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)審、審批、簽訂合同、項(xiàng)目實(shí)施六個(gè)環(huán)節(jié)。公益創(chuàng)投包括項(xiàng)目征集、項(xiàng)目評(píng)審、報(bào)請(qǐng)審批、簽訂合同、項(xiàng)目實(shí)施五個(gè)環(huán)節(jié)[6]。

三、結(jié)論

放眼于中國(guó)國(guó)情，可以看到公共服務(wù)需求與落后供給之間產(chǎn)生了巨大的矛盾，所以轉(zhuǎn)變政府職能、提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目化運(yùn)作方式以其特有的優(yōu)勢(shì)得到了學(xué)術(shù)界和實(shí)踐領(lǐng)域的廣泛關(guān)注。但是目前，中國(guó)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目化管理方面的研究還比較欠缺，并非是此問(wèn)題不值得深究，由于中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的歷史還不長(zhǎng)，項(xiàng)目化管理作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制的一種運(yùn)作形式也是近幾年才開(kāi)始推行，項(xiàng)目管理所具有的優(yōu)勢(shì)在其他領(lǐng)域早已得到了驗(yàn)證，所以對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目化管理的研究必將得到政府和學(xué)者的更廣泛關(guān)注。（作者單位：青島大學(xué)商學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]陳為雷.社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制的建構(gòu)及效應(yīng)分析[D].南開(kāi)大學(xué)，2013。

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[4]許蕓.從政府包辦到政府購(gòu)買(mǎi).中國(guó)社會(huì)福利服務(wù)供給的新路徑[J].南京社會(huì)科學(xué)，2009

[5]溫俊萍.政府購(gòu)買(mǎi)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)制研究[J].中國(guó)行政管理，2010