領(lǐng)導(dǎo)干部如何運用好法治思維

黃蕊

【摘要】法治思維是我們黨治國理政的主要思維，文章以探尋提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力的方式方法為目的，以目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維過程中所存在的問題為切入點，提出提升領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維能力就必須培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律信仰、權(quán)力行使過程中處理好“法”與“情”的關(guān)系、處理好守法與能干的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】法治思維 法律信仰 法理 情理

【中圖分類號】G206.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維的必要性

隨著法治在政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)各領(lǐng)域推動和保障作用的逐步突顯，法治已被越來越多的人所接受和認(rèn)可。然而，法治中國的建成不會一蹴而就，十八屆四中全會正揭示了法治中國建設(shè)還有很大的空間不斷完善。

依法執(zhí)政是中國共產(chǎn)黨自新中國成立以來，通過對執(zhí)政方式的不斷摸索和實踐所做出的重要選擇。半個多世紀(jì)以來，我們黨完成了從革命黨向執(zhí)政黨身份的轉(zhuǎn)變，更是在經(jīng)歷了對國家和社會事務(wù)實行全方位領(lǐng)導(dǎo)和全面執(zhí)政帶來的黨政不分、以黨代政、監(jiān)督失控、權(quán)力集中、腐敗滋生等問題之后深刻認(rèn)識到，要鞏固執(zhí)政地位、樹立執(zhí)政黨權(quán)威和形象，領(lǐng)導(dǎo)全國、全社會在穩(wěn)定中求發(fā)展，就應(yīng)在以人民群眾利益為本的指引下，全面深化改革，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，可以說，治理方式的轉(zhuǎn)變實質(zhì)上就是黨的執(zhí)政方式的根本性轉(zhuǎn)變。法治化作為國家治理現(xiàn)代化的要義之一，它既是實現(xiàn)科學(xué)化、民主化的重要保障，也是這些要素的有機結(jié)合，這也就決定了，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維的能力不僅僅要求形式上的合法，更要求體現(xiàn)實質(zhì)上的科學(xué)性、民主性和公平性。在法治精神的引領(lǐng)下，在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)實施政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，以依法執(zhí)政代替全面執(zhí)政是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

中國的法治建設(shè)必然要經(jīng)歷一個從無到有、從初級向高級不斷演變、不斷發(fā)展的過程，而且這個過程會異常艱難而漫長。如果將黨的十八屆四中全會作為分割點的話，建設(shè)法治中國的歷程應(yīng)分為兩個階段：第一個階段為初級階段，該階段強調(diào)行為的合法性以及追求社會秩序的穩(wěn)定，也可以稱之為形式法治建設(shè)階段；第二個階段為高級階段，也就是十八屆四中全會提出的全面推進(jìn)依法治國階段，該階段跳出了對行為簡單的合法與違法的判斷，而是在確保合法性和秩序性要件實現(xiàn)的前提下，強調(diào)公平正義、自由平等等具有價值判斷的要素，也可以稱之為實質(zhì)法治建設(shè)階段。法治建設(shè)的不同階段決定了領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)具備的法治思維的側(cè)重有所不同?！胺ㄖ嗡季S”于黨的十八大被正式提出，但是從黨的十五大確立“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”基本方略起，“法治思維”就已經(jīng)在黨的執(zhí)政思維中扎根了。如果說十五大是“法治思維”在黨的執(zhí)政思維中的萌芽，那么黨的十八大就是“法治思維”在黨的執(zhí)政思維中的發(fā)展，而黨的十八屆四中全會則是“法治思維”在黨的執(zhí)政思維中的壯大。

領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維的幾點思考

運用法治思維必須以“信仰法律”為目標(biāo)。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”1971年，伯爾曼在波斯頓大學(xué)的講演中一語道破了法律與信仰的關(guān)系，也是從那時起，“信仰”這個原本專屬于宗教的詞語便與“法律”之間產(chǎn)生了化學(xué)反應(yīng)，成為法學(xué)界研究的重要命題。

法治之于中國屬于舶來品，現(xiàn)代法治于西方發(fā)端之時，中國尚不具備法治產(chǎn)生所應(yīng)具備的要素，即高度發(fā)展的商工文明的產(chǎn)物—民主，再加上中國傳統(tǒng)的封建等級思想深入骨髓，鞏固了統(tǒng)治階級的權(quán)力本位、被統(tǒng)治階級義務(wù)本位的正當(dāng)性，致使民主、平等等現(xiàn)代法治毫無生根的可能。盡管千百年來，古代中國已形成了獨具特色且龐大的法律體系，但是人們對法律的定位只是作為維護(hù)社會秩序、鞏固統(tǒng)治階級地位的工具，這也是目前在理論研究和實踐當(dāng)中對“法律信仰”持質(zhì)疑甚至否定態(tài)度的人的主要依據(jù)，他們認(rèn)為信仰緣起于人們對世俗世界或周遭的不滿以及對美好生活和世界永無止境的追求與向往，而作為工具的法律不能帶給人們先驗的感受，因此，信仰法律無從談起。其實，一切對“法律信仰”質(zhì)疑的聲音最終都匯聚到一個問題上，那就是法律的屬性到底是什么？因此，只有解答了這個問題，才能還原法律信仰的真正面貌。

我們認(rèn)為，法律具備三個層次的屬性：第一層，法律的工具屬性。法律是維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展、化解社會矛盾的主要工具，這是由法律的工具理性所決定的，是法律最基本的屬性。在法律實踐當(dāng)中，人們最容易理解和接受的就是法律的懲罰性、教育性、指導(dǎo)性、預(yù)測性等，也正因如此，人們對法律往往敬而遠(yuǎn)之。第二層，法律的價值屬性。我們現(xiàn)在所講的法治中的“法”，一定是被賦予了“良”的性質(zhì)的法，對人的價值觀的形成和修正具有引導(dǎo)作用。這里的“良”便是對法做出的價值屬性的判斷，即秩序、自由、公平、公正、正義等，這些是法的制定和實施所追求的目標(biāo)，即法治所追求的目標(biāo)。第三層，法律是主客觀相結(jié)合的產(chǎn)物。法律的客觀性是指法律不是立法者的發(fā)明創(chuàng)造，而是立法者對人類社會發(fā)展規(guī)律的發(fā)現(xiàn)和表述。一部能夠得到大家擁護(hù)并且遵守的法律，一定是能夠滿足絕大多數(shù)人的基本訴求、符合人類對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律基本認(rèn)知的法律，包括政治的、經(jīng)濟的、社會的、文化的、生態(tài)的規(guī)律以及道德標(biāo)準(zhǔn)。法律的主觀性主要體現(xiàn)在位于制度設(shè)計最頂端的也就是權(quán)力所有者的選擇，即如何在諸多發(fā)展規(guī)律中進(jìn)行取舍則完全取決于權(quán)力所有者的判斷，但是這種主觀性仍然受到客觀環(huán)境、國情等客觀因素的制約。從法律的三層屬性可以看出，法、法律抑或法治都不簡單的是一種手段或工具，而是飽含了對現(xiàn)實判斷和對美好事物向往的、充滿人文色彩和熱情的文明。

法治既能帶給人們與宗教相同的精神上的滿足和引領(lǐng)，更能在國家強制力的保障下通過制度的實施帶給人們可以直接感觸到的人身以及財產(chǎn)的安全感、周圍環(huán)境的改善等。

培養(yǎng)和提升法律信仰既是法治成果不斷積累和鞏固的過程，也是人們有意識的選擇和培育的過程。我國的法治建設(shè)采取的是政府主導(dǎo)的、自上而下的模式，這與西方現(xiàn)代法治的誕生是相反的，因此，在法治建設(shè)中抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個關(guān)鍵少數(shù)，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用將對我國的法治建設(shè)起到推動作用。

第一，主觀層面，領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確的“法治”觀。從黨的十五大確立依法治國的基本戰(zhàn)略以來，尤其是十八大召開以來，“法”、“法律”、“法治”等概念無論是在黨的政策文件當(dāng)中還是在領(lǐng)導(dǎo)干部運用權(quán)力的過程當(dāng)中甚至是老百姓茶余飯后的談資當(dāng)中出現(xiàn)的頻率越來越高，然而，真正明白這些概念內(nèi)涵的人卻并不多，而這正是阻礙我國法治建設(shè)的主要原因。作為我國法治建設(shè)的主要推動者，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)主動學(xué)習(xí)憲法、相關(guān)法律法規(guī)，了解法治原理和法治精神，積極克服工作中存在法律工具論和法律虛無主義帶來的影響，真正做到用權(quán)為民。

第二，客觀層面，完善法治環(huán)境。法律信仰的形成是歷史發(fā)展的過程，是人們在不斷地實踐當(dāng)中選擇的結(jié)果，因此，可以說它是主客觀相結(jié)合的產(chǎn)物。如前所述，法治的主要內(nèi)容是規(guī)范權(quán)力，防止權(quán)力濫用，然而趨利避害是人的本性，這表明要權(quán)力人在權(quán)力行使過程中，尤其是在法治建設(shè)處級階段做到自我約束的難度比較大。因此，我們必須不斷強調(diào)客觀環(huán)境的公正性和監(jiān)督力。這要求我們：完善各級人大、黨政機關(guān)、司法機關(guān)之間的相互關(guān)系，以權(quán)力制約權(quán)力；提高人民群眾學(xué)法、用法的意識，通過維權(quán)監(jiān)督權(quán)力行使；鼓勵并規(guī)范媒體監(jiān)督，尤其要發(fā)揮主流媒體的監(jiān)督作用。

運用法治思維必須處理好“法”與“情”的關(guān)系。1991年9月，“柏林墻守衛(wèi)案”的終結(jié)，將“謙抑性”納入到行使權(quán)力應(yīng)考量的要素當(dāng)中，也揭示了法與情之間微妙的關(guān)系，打破了法、情二元論以及“法不容情”在人們心中的篤定，引導(dǎo)人們思考法與情的關(guān)系。

可以說，在執(zhí)政的過程中，在公權(quán)力的運行過程中，所謂依法中的“法”不僅僅指法律規(guī)范，還包括情理，實踐中處理好“法”與“情”的關(guān)系也是運用法治思維的關(guān)鍵。

第一，科學(xué)立法是情理的類型化歸納。立法是情理的邏輯性表達(dá)。立法的基本目的是讓人們在紛亂雜然的自然萬物和社會萬象中找到規(guī)律性或規(guī)定性的線索，從而使人類行為在當(dāng)下有所方向，在未來有所預(yù)期。前文已述，法律不是立法者的創(chuàng)造發(fā)明，而是其有目的的理性選擇后所表述出來的經(jīng)濟社會規(guī)律，確切的講，這個規(guī)律在自然界即自然規(guī)律，在社會中則表現(xiàn)為人類的精神現(xiàn)象，是人類情感需求的表達(dá)，也是對人與人之間、人與自然之間關(guān)系的肯定。立法本身是立法者在理性選擇后對人類情感加以規(guī)范化、邏輯化的肯定。而情理在立法中的體現(xiàn)最為典型的是判例法國家，基于英美判例法國家的“遵循先例原則”，法官進(jìn)行司法審判的過程有可能也是立法的過程。

因此，我們黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中，權(quán)力機關(guān)及其他具有立法權(quán)限的機關(guān)在進(jìn)行立法的過程中在做到科學(xué)立法即遵循客觀規(guī)律的同時，還應(yīng)做到民主立法即廣泛地納入群眾的情感需求。

第二，嚴(yán)格執(zhí)法是情理的表達(dá)。在公權(quán)力的分類中，行政權(quán)力是外延最廣的，與人民群眾利益、經(jīng)濟、社會、文化、政治、生態(tài)發(fā)展聯(lián)系最為緊密的權(quán)力，是立法中的情感與實踐中人類情感的對接口。嚴(yán)格執(zhí)法，不僅指行政主體應(yīng)一絲不茍地按照法律規(guī)定行使職權(quán)，它還要求行政主體在權(quán)力行使過程中應(yīng)注重權(quán)力行使的合理性，即是否做到同案同判、同事同處的公正，是否遵循比例原則，將行政相對人的損害降到最小，是否采取非暴力的、可以讓行政相對人接受的執(zhí)法方式和平執(zhí)法等等。

如果說立法是對客觀規(guī)律的一般概括歸納表述，那么執(zhí)法就是將個別的、具體的客觀事實帶入到一般性法律規(guī)范中去檢驗，并得出結(jié)論的過程。這樣看來，執(zhí)法中的不穩(wěn)定因素遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于立法，例如，執(zhí)法者自身的情感感受、與行政相對人關(guān)系的親屬遠(yuǎn)近等等，而這些不穩(wěn)定因素正是導(dǎo)致執(zhí)法不公、執(zhí)法偏差的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

第三，公正司法是法理與清理的博弈。從性質(zhì)來講，司法權(quán)是被動型權(quán)力，與行政權(quán)的運行相比，司法權(quán)對事實合法與否的判定則更為復(fù)雜，因為，在爭議中理順法律關(guān)系，尋求法律事實的過程除了主要依靠法官的專業(yè)素養(yǎng)和法律規(guī)范以外，還夾雜了審判人員的某些情感在內(nèi)。例如陪審員制度，往往審判的陪審員大都沒有法學(xué)專業(yè)功底，也沒有經(jīng)過專業(yè)的法律審判培訓(xùn)，尤其是在西方發(fā)達(dá)國家，陪審員來自各個行業(yè)各個階層，而這項制度的出現(xiàn)，就是為了將法官在法律層面不能解決的問題，例如事實存疑時、被告由于某種特殊原因造成他損失時，應(yīng)如何判定其性質(zhì)等，做出情理上的判定。

以上三個方面是對公權(quán)力即立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)在產(chǎn)生、行使過程中所蘊含的情理的解析，旨在得出這樣一個結(jié)論，即無論是在以黨中央或者黨組織為存在形式的黨的執(zhí)政行為，還是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的立法、執(zhí)法、司法活動中，都應(yīng)摒棄“法不容情”的思想，將情與法有機結(jié)合，既突出法治的至高無上、高處不勝寒，又體現(xiàn)出法治的人文與溫情。

運用法治思維必須處理好“依法”與“能干”的關(guān)系。改革開放以來，我國完成了從計劃經(jīng)濟逐步向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)化，這是“開放”的主要體現(xiàn)，也是世界經(jīng)濟發(fā)展的趨勢。然而，伴隨著市場經(jīng)濟的日趨成熟，越來越多的矛盾和問題出現(xiàn)了，貧富差距加大、環(huán)境資源遭受破壞，“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”逐步演變?yōu)椤耙訥DP為中心”，公權(quán)力的行使也向“為GDP服務(wù)”傾斜，尤其在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，因土地流轉(zhuǎn)、審批、補償?shù)人苌脑S多社會問題都成為嚴(yán)重的社會隱患，有的甚至已經(jīng)造成了嚴(yán)重后果，社會影響極度惡劣。馬克思唯物主義提出經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟基礎(chǔ)是第一位的，然而，在我們的領(lǐng)導(dǎo)干部中，很多人將其理解為經(jīng)濟基礎(chǔ)是高于一切的，是一切權(quán)力運行的最終目標(biāo)，這樣的理解無疑是片面的，而這也是導(dǎo)致目前經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展失衡的原因之一。

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟。黨的十八大以來，我們黨一直在強調(diào)市場的法治化，這是我們黨對市場經(jīng)濟認(rèn)識的更高層次，也是對法治保障和推動市場經(jīng)濟又快又穩(wěn)發(fā)展的肯定。與此同時，多媒體時代，尤其是自媒體時代的到來，既為促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部守法、依法用權(quán)營造了良好的監(jiān)督環(huán)境，同時，也為公權(quán)力的行使帶來了挑戰(zhàn)。

在實踐中，很多人對法治抱有質(zhì)疑甚至否定的態(tài)度，認(rèn)為法律的確定性和滯后性會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，減緩改革的步伐；還有人認(rèn)為，過分強調(diào)法治的正當(dāng)性，強調(diào)權(quán)力的合法性和正當(dāng)性，一方面會消減領(lǐng)導(dǎo)干部干事的積極性，另一方面會錯失許多發(fā)展機遇。依法執(zhí)政是歷史的選擇，是人民的選擇，這一趨勢不可逆轉(zhuǎn)，因此，如何做到在守法中謀發(fā)展是領(lǐng)導(dǎo)干部所面臨的最大難題，而這也是提升法治思維必須解決的一個重要問題。

第一，法治不是解決問題的唯一思維，但它是最主要的思維方式。其他思維方式，如政治思維、經(jīng)濟思維、道德思維等必須在法治的范圍內(nèi)進(jìn)行，否則在這些思維模式下做出的行為、取得的成績都將得到否定性的法律評價，非但不能促進(jìn)發(fā)展，反而會拖住發(fā)展的后腿。理論研究中，無論我們賦予法治思維多么寬廣的內(nèi)涵和外延，最終總有法律無法觸碰的領(lǐng)域，因此，在實踐中，我們鼓勵多種思維方式并存，將法治的要義滲透到其他思維模式中，使得法治思維的運用成為我們黨和公權(quán)力行使者的習(xí)慣。

第二，注重權(quán)力運行的合理性。很多言論將經(jīng)濟發(fā)展緩慢的原因歸結(jié)到法治阻礙了權(quán)力的靈活運用，這不過是對法治的欲加之罪，因為法治的出現(xiàn)的確使得權(quán)力無法肆意作為，以謀取不正當(dāng)利益。目前，出現(xiàn)的多領(lǐng)域、多層次治理難題，更多的問題出自于權(quán)力結(jié)構(gòu)的分配的不合理，尤其是行政權(quán)力，因此，應(yīng)積極培育成熟的市場和社會自治，合乎時宜地實現(xiàn)政府抽身或轉(zhuǎn)身，厘定政府有效邊界；適時重組政府部門；合理配置各級政府間的事權(quán)、財權(quán)；建立運作有效的部門間、層級政府間以及區(qū)域政府間合作協(xié)調(diào)機制。①

第三，完善公開與參與制度?！罢x不僅要實現(xiàn)，更要以看得見的方式實現(xiàn)?！北M管信息公開已經(jīng)全面涉及到了政務(wù)和黨務(wù)，但是，實踐中，信息公開仍然缺乏完善的制度予以保障，形式上的公開多于實質(zhì)公開。因此，應(yīng)秉承以公開為原則，不公開為例外，使公開原則貫穿于權(quán)力運行的各個階段。只有在信息公開的基礎(chǔ)上，公眾參與才能真正實現(xiàn)，“陽光是最好的防腐劑”，“充分知情是理性、慎議的基礎(chǔ)”，因此，可以說信息公開和公眾參與的實現(xiàn)既是對公權(quán)力的監(jiān)督，又是樹立公權(quán)力威信的前提。此外，公權(quán)力在不同領(lǐng)域的行使，必須要有專業(yè)性意見的參與，而要使得專家論證、聽證等訴求渠道切實發(fā)揮效能，則仍要以公開和參與為條件。

（作者單位：中共西安市委黨校；本文系2015年度西安市社會科學(xué)規(guī)劃基金項目，項目編號：15F61）

【注釋】

①沈巋：“走向應(yīng)責(zé)勝任的法治政府”，《中國法律評論》，2015年第2期。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）