基層公共安全治理創(chuàng)新設(shè)計

傅銘

【摘要】在現(xiàn)行行政體制中，與基層公共安全治理相關(guān)的部門有30多個，其改造利用的途徑是走專業(yè)化道路。但是，這些公共安全治理部分的絕大多數(shù)在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基層無組織機構(gòu)。因此，加強公共安全基層基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立基層公共安全治理工作站，創(chuàng)新體制和運行機制。

【關(guān)鍵詞】基層公共安全 治理 創(chuàng)新

【中圖分類號】D631.4 【文獻標(biāo)識碼】A

習(xí)近平曾經(jīng)指出，要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅持重心下移，保障下傾，構(gòu)建公共安全人防、物防、技防網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)人員素質(zhì)、設(shè)施保障、技術(shù)應(yīng)用的整體協(xié)調(diào)①。這一頂層設(shè)計思想，對于探索基層公共安全治理體制機制創(chuàng)新，具有重要的指導(dǎo)意義。

積極改造利用傳統(tǒng)公共安全治理體系

在現(xiàn)行行政體制中，與基層公共安全治理相關(guān)的部門有30多個，包括公安、工商、安全生產(chǎn)、食品藥品、社會綜合治理，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等眾多部門。改造和利用傳統(tǒng)公共安全治理體系，就是要充分利用現(xiàn)行行政體系中涉及公共安全治理的30多個部門的專業(yè)化治理職能和治理優(yōu)勢，形成相應(yīng)公共安全治理部門牽頭，其他相關(guān)部門聯(lián)動的專業(yè)化工作機制，從專業(yè)化方向維護基層公共安全。

第一，現(xiàn)代公共安全的特殊性、復(fù)雜性，需要專業(yè)化公共安全治理。在現(xiàn)代公共安全治理中，群眾是公共安全的廣泛參與者，可以利用自身數(shù)量眾多的優(yōu)勢以及參與社會生活的廣泛性發(fā)現(xiàn)各種公共安全隱患，預(yù)防公共安全危機發(fā)生②。但是，現(xiàn)代公共安全中的許多問題都具有專業(yè)性，非專業(yè)人士很難發(fā)現(xiàn)安全隱患，食品安全如此，網(wǎng)絡(luò)犯罪也是如此。現(xiàn)代公共安全治理的這種特性，決定了公共安全的預(yù)防和控制必須走具有群眾基礎(chǔ)的專業(yè)化治理道路。傳統(tǒng)公共安全治理分屬于30多個行政部門，在客觀上也反應(yīng)了現(xiàn)代公共安全治理的專業(yè)化特性，不能輕言放棄，只能改造利用。

第二，改造利用傳統(tǒng)公共安全治理體系必須提升相關(guān)部門的專業(yè)化水平。傳統(tǒng)公共安全治理體系治理分散化是弊端，專業(yè)化又是其優(yōu)勢。從現(xiàn)代公共安全的復(fù)雜性角度看，傳統(tǒng)公共安全治理體系的專業(yè)化能力不足是其最大的治理弊端。因此，深化傳統(tǒng)公共安全治理體系改革，應(yīng)當(dāng)提升相關(guān)人員的業(yè)務(wù)技能，強化專業(yè)治理水平。這種提升和強化表現(xiàn)在兩個方面，其一是人員配備齊全，隊伍精干；其二是專業(yè)化知識和技能突出、優(yōu)秀。這是傳統(tǒng)公共安全治理體系各職能部門勝任現(xiàn)代公共安全治理、服務(wù)基層的兩個必要條件。

第三，改造傳統(tǒng)公共安全治理體系，有利于專業(yè)化處置公共安全事故，防止二次損害的發(fā)生。走專業(yè)化道路，才能在發(fā)生公共安全事故時及時處置，正確處理，防止二次災(zāi)害的發(fā)生。2015年8月天津港發(fā)生危險化學(xué)品爆炸事故，消防隊員大量傷亡，關(guān)鍵的原因在于沒有專業(yè)化地應(yīng)對事故，從而不能有效處置，并導(dǎo)致二次損害發(fā)生。

基層公共安全治理工作站組織機構(gòu)制度創(chuàng)新設(shè)計

在現(xiàn)行行政體制中，與基層公共安全保障有關(guān)的職能部門，只有公安、工商等少數(shù)部門在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）中有派出機構(gòu)，公共安全治理組織機構(gòu)在基層十分薄弱。加強公共安全基層基礎(chǔ)，必須創(chuàng)新基層公共安全治理組織機構(gòu)，設(shè)立基層公共安全治理工作站③。

設(shè)立基層公共安全治理工作站組織機構(gòu)，通過制度創(chuàng)新加強基層公共安全治理工作。我國傳統(tǒng)公共安全治理總體上是有頭有身沒腳的“無根豆芽”體系，公共安全治理責(zé)任最低層級是區(qū)（縣）政府，區(qū)（縣）以下的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村莊）沒有專門治理公共安全的職能部門及相關(guān)人員配備，只是在公安、工商、稅務(wù)等少數(shù)部門存在區(qū)（縣）政府或其職能部門的派出機構(gòu)，負責(zé)某方面的社會公共安全治理工作?，F(xiàn)行公共安全組織機構(gòu)狀況，決定著現(xiàn)有制度下公共安全治理體系在基層處于紊亂和低效率狀態(tài)，有的根本沒有深入到基層一線，成為半空中的制度安排，工作方式不得不以等米下鍋的形式運行，工作缺乏主動性和效率。其結(jié)果是，一方面，眾多部門均承擔(dān)著保障基層公共安全的職能職責(zé)，另一方面，由于機構(gòu)編制的限制，決定著任何一個部門都無法組建完整而精干的治理者隊伍，去履行和兌現(xiàn)本部門的基層公共安全治理職能。同時，這一機構(gòu)制度特性，使公共安全治理談起來重要，執(zhí)行起來次要，治理者易下治理決心，執(zhí)行卻力不從心。30多個職能部門均強調(diào)基層公共安全治理重要，實際的公共安全治理落實在基層時，已沒有多大的治理穿透力，往往以政府不作為收場。

因此，應(yīng)從制度上進行體制機制創(chuàng)新，解決基層公共安全治理職能分散與不到位的問題。從行政效能角度看，不是要求30多個部門中的某些部門放棄相應(yīng)的治理職能和治理權(quán)限，也不是讓所有部門都應(yīng)當(dāng)將自己的治理職能和治理權(quán)限用完用盡，而是既要強化本部門應(yīng)當(dāng)具有的治理職能和治理權(quán)限，強化對相關(guān)部門疏于治理公共安全失職行為的責(zé)任追究，又要讓渡一部分共同的治理職責(zé)和治理權(quán)限，在基層組建履行30多個部門共同職能和治理權(quán)限的塊狀治理組織，設(shè)立受區(qū)（縣）政府直接領(lǐng)導(dǎo)的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）公共安全治理工作站，配備知識結(jié)構(gòu)熟悉全部30多個公共安全治理部門業(yè)務(wù)的全要素治理人員，使公共安全在基層的條塊結(jié)合中實現(xiàn)治理的網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)格化，使職能職責(zé)和治理權(quán)限的行使與機構(gòu)的合理性結(jié)合起來，形成有效的基層公共安全治理體系，加強基層基礎(chǔ)，保障基層公共安全。

基層公共安全治理工作站組織機構(gòu)治理的基本內(nèi)容。根據(jù)時代的發(fā)展變化，基層公共安全治理工作站組織機構(gòu)治理的基本內(nèi)容是：

首先，基層公共安全治理的行政責(zé)任主體仍然應(yīng)當(dāng)是區(qū)（縣）級政府?，F(xiàn)代社會影響公共安全的各種因素和事故大量存在于街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）等基層區(qū)域，進村入社是公共安全事故的主要存在形式。但是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村莊）仍然不應(yīng)成為基層公共安全治理的基層行政責(zé)任主體。公共安全治理創(chuàng)新不是在治理行政責(zé)任上再分配，是組織形式和治理方式的優(yōu)化組合，區(qū)（縣）級政府仍然是現(xiàn)代公共安全治理的基層行政責(zé)任主體。

其次，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）成為現(xiàn)代公共安全治理前移的主戰(zhàn)場。現(xiàn)代公共安全治理的基層行政責(zé)任主體是區(qū)（縣）政府，這并不意味著治理主陣地應(yīng)在區(qū)（縣）政府所在地。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）甚至發(fā)展較好、人口集聚較多的村，都會成為現(xiàn)代公共安全治理的主戰(zhàn)場。因此，治理端口向街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）前移是現(xiàn)代公共安全治理的發(fā)展方向。

再次，公共安全治理端口前移的組織形式應(yīng)當(dāng)是集30多個公共安全治理部門職能于一身的基層公共安全治理工作站。這種基層公共安全治理工作站，是區(qū)（縣）政府向轄區(qū)內(nèi)有關(guān)地域派出的公共安全綜合治理工作站，其設(shè)置應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況而定，可以是一個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)幾個基層公共安全治理工作站，也可以是幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)一個基層公共安全治理工作站，它們在職責(zé)范圍內(nèi)，就所在區(qū)域的公共安全治理向區(qū)（縣）人民政府負責(zé)，不受街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和其他部門的制約。

第四，基層公共安全治理工作站人員配備要關(guān)注職能特殊性。由于基層公共安全治理工作站是集30多個職能部門職能于一身的公共安全治理機構(gòu)，因此人員素質(zhì)應(yīng)當(dāng)具有特殊性，應(yīng)當(dāng)對各種影響公共安全的因素、事件、法律及政策規(guī)范等有相應(yīng)的知識武裝。同時，在公共安全治理方面有相應(yīng)的技術(shù)能力和身份權(quán)威，才能在與街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府和當(dāng)?shù)馗鞣N社會人士打交道中具有權(quán)威性，便于開展工作。

第五，基層公共安全治理工作站是政府與社會協(xié)同共治確?；鶎庸舶踩倪B結(jié)點。以基層公共安全治理工作站為中心在管理區(qū)域內(nèi)配備信息采集與協(xié)管員隊伍，形成制度性的政府購買公共安全信息服務(wù)體系。通過群專結(jié)合的治理道路，在居委員（村社）等群眾自治組織和全部工礦企事業(yè)單位與服務(wù)組織中④，結(jié)合對物的管理和對人的管理工作配齊信息員和協(xié)管員，形成管理區(qū)域內(nèi)橫向到邊、縱向到底的基屋公共安全治理人脈體系和信息傳遞體系，完善人、物、業(yè)實際狀況的系統(tǒng)治理，以保障經(jīng)濟社會每個角落的公共安全。

基層公共安全治理工作站運行機制創(chuàng)新設(shè)計

公共安全治理重點在基層，保障公共安全必須強化基層基礎(chǔ)建設(shè)，健全公共安全基層治理體系。為此，應(yīng)當(dāng)配齊基層公共安全治理全要素人員，完善經(jīng)費來源和獎勵制度，裝備現(xiàn)代科技設(shè)備，基層公共安全才具有現(xiàn)實的制度保障、物質(zhì)保障和運行機制保障。

第一，建設(shè)精干得力的公共安全治理工作站組織機構(gòu)全要素治理者隊伍。公共安全治理要靠制度建設(shè)，這是根本。但再好的制度，都必須有人來執(zhí)行。高素質(zhì)全要素的公共安全治理者隊伍，是基層公共安全的人力資源保證。

在人員素質(zhì)與行政職能的匹配中，由于公共安全在各級政府及其職能部門的職能和職責(zé)不盡相同，因此對公共安全治理不同崗位的治理者素質(zhì)要求也是不一樣的。在全國層次和省、設(shè)區(qū)的市級政府，政府各行政機構(gòu)的公共安全治理者隊伍應(yīng)當(dāng)具備“?？漆t(yī)生”的素質(zhì)，能夠?qū)ｉT治理涉及本部門的各種公共安全治理疑難雜癥，具有精深的專業(yè)應(yīng)對能力，是非常重要的。這樣才能使社會組織和公民在面對突發(fā)公共安全事故和各種專業(yè)技術(shù)犯罪時，有救助的門路。所以，必須強化縣以上政府各職能部門的公共安全治理者隊伍建設(shè)，30多個涉及公共安全治理的部門都應(yīng)當(dāng)擁有具備精深專業(yè)技術(shù)的治理者隊伍來履行職責(zé)。不然的話，當(dāng)社會組織和公民遇到較為復(fù)雜的公共安全治理問題時，就可能求救無門，形成政府公共安全治理不作為的“破窗”效應(yīng)，使相關(guān)公共安全治理問題不斷累積放大。一方面讓社會組織和公民不安全感倍增，影響社會組織和公民在相關(guān)領(lǐng)域或相關(guān)地區(qū)的活動，影響經(jīng)濟社會的發(fā)展，另一方面也放縱了犯罪分子，使犯罪分子認為無人能管，促使相關(guān)公共安全治理問題頻發(fā)。

在縣級以下的基層公共安全治理工作站，公共安全治理者隊伍的素質(zhì)應(yīng)當(dāng)是“全科醫(yī)生”的素質(zhì)，每一個履行公共安全治理者職責(zé)的人員，都應(yīng)當(dāng)對30多個涉及公共安全的政府行政職能有所研究和把握，并且能夠掌握管轄區(qū)域內(nèi)可能存在的公共安全治理隱患類別，能夠正確進行公共安全治理信息采集、隱患發(fā)現(xiàn)和一般處置，具有正確行使公共安全治理的一般專業(yè)知識和文化素質(zhì)。這就像社區(qū)及鄉(xiāng)村的全科醫(yī)生一樣，必須掌握治病救人的全部醫(yī)學(xué)知識，對一般病癥有準(zhǔn)確的處置能力，但并不要求能做各類大型治療手術(shù)，醫(yī)治各類疑難雜癥。

第二，構(gòu)建區(qū)（縣）財政為基礎(chǔ)、區(qū)（縣）以上財政轉(zhuǎn)移支付為補充的基層公共安全治理工作站組織機構(gòu)經(jīng)費來源機制。完善基層公共安全治理工作站的經(jīng)費來源制度。一方面，應(yīng)當(dāng)實行縣級財政為主體，國家及省、市財政轉(zhuǎn)移支付為補充的基層公共安全治理工作站經(jīng)費來源制度。另一方面，對國家授權(quán)處罰獲得的公共安全隱患及事故罰款，直接上交國庫，充實縣級財政，杜絕公共安全治理過程中亂罰款、亂攤派行為影響公共安全治理活動的正當(dāng)性。

第三，構(gòu)建全新的基層公共安全治理工作站工資獎勵運行機制?；鶎庸舶踩卫砉ぷ髡镜墓べY獎勵制度及其運行機制，可以借鑒中國古代御史的薪酬制度來確定。中國古代御史官吏反貪污反危害中央皇權(quán)行為，必須主動出擊尋找線索，皇帝為了促使他們好好工作，防止御史官吏不作為，往往推行低工資高獎勵的薪酬制度。基層公共安全治理工作的特殊性與古代御史官吏相近，從事基層公共安全治理工作的人員，必須深入實際，經(jīng)常巡訪巡查，才能發(fā)現(xiàn)公共安全隱患，預(yù)防公共安全事故發(fā)生。只有從事基層公共安全治理工作的人員不斷對可能存在公共安全隱患的場所、設(shè)施設(shè)備、貨物物品等進行反復(fù)不斷的巡查，對可能危害社會公共安全的人員或了解可能危害社會公共安全人員情況的社會組織和公民不斷巡訪，才能發(fā)現(xiàn)公共安全隱患；只有從事基層公共安全治理工作的人員不斷地提醒社會組織和公民在生產(chǎn)生活、學(xué)習(xí)工作、娛樂交往活動中高度重視公共安全問題，在必要時對社會組織和公民可能影響公共安全的行為、場所、設(shè)施設(shè)備、貨物物品等采取行政強制治理措施或通過上級行政組織采取行政強制措施，才能在社會各方的共同努力下，保障基層社會公共安全。所以基層公共安全治理工作站的工資獎勵制度，必須有別于其他行政組織和機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)實行低基礎(chǔ)工資、多獎勵甚至重獎和公共安全平安獎勵及必要的基礎(chǔ)工資罰減制度。

第四，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)設(shè)備裝備基層公共安全治理工作站，提高信息化治理水平。現(xiàn)代社會是流動社會、陌生人社會，對其治理，一是靠法治，用法律法規(guī)規(guī)范人們的行為，調(diào)節(jié)人際關(guān)系，調(diào)節(jié)社會組織和公民的生產(chǎn)生活、學(xué)習(xí)工作、娛樂交往等活動，維護社會公共安全秩序。二是靠基層公共安全治理信息，基層公共安全治理信息是基層公共安全治理工作站的治理者及其相關(guān)人員，對管轄區(qū)域內(nèi)公共安全現(xiàn)狀及其變動狀況的掌握與研判，它對保障基層公共安全具有直接現(xiàn)實性，搞好基層公共安全，必須全面掌握管轄區(qū)域的公共安全治理信息。

在公共安全基層基礎(chǔ)建設(shè)中，裝備現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)設(shè)備，對公共安全信息的全面掌握和系統(tǒng)分類，是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。首先，應(yīng)當(dāng)裝備現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。在信息采集方面，天網(wǎng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)對基層社區(qū)的重要節(jié)點和隱患高發(fā)區(qū)域?qū)嵭腥采w⑤。在信息分析利用方面，建立條塊結(jié)合，30多個涉及公共安全治理的部門與基層公共安全治理工作站及治理人員共享的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺。30多個公共安全治理部門和基層公共安全治理工作站都應(yīng)有自己特殊的網(wǎng)絡(luò)徽記，相關(guān)部門認為應(yīng)當(dāng)對被治理者預(yù)警時用徽記進行預(yù)警處理，其他部門點開相關(guān)網(wǎng)頁就立即知道被治理對象存在哪方面的公共安全問題，需不需要聯(lián)合處置。其次，信息化網(wǎng)絡(luò)平臺反應(yīng)每個社會組織和公民的公共安全狀況和流動變動狀況。社會組織和公民也有權(quán)進入該平臺查看自己的公共安全狀況，也可根據(jù)交流、交往、交易的需要向有權(quán)政府機構(gòu)申請查看相關(guān)社會組織和公民的公共安全信息。第三，錄入基層公共安全工作人員的巡訪巡查情況。一方面應(yīng)當(dāng)在人員信息采集過程中聯(lián)系管轄區(qū)域內(nèi)每一個社會組織和公民，并通過信息采集和巡查巡訪對社會組織和公民進行公共安全教育與心理調(diào)適，另一方面應(yīng)將巡訪巡查情況錄入相關(guān)社會組織和公民網(wǎng)頁以備后查。因此，裝備現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)設(shè)備，構(gòu)筑基層公共安全治理信息化平臺，是陌生人社會公共安全有效治理基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。公共安全治理信息平臺搞好了，陌生人社會的基層公共安全就有了保障。

（作者為中共四川省委省直機關(guān)黨校副教授、四川法奧律師事務(wù)所兼職執(zhí)業(yè)律師）

【注釋】

①習(xí)近平：“把基層一線作為公共安全主戰(zhàn)場”，《北京青年報》，2015年5月31日。

②朱廣黔：“城市公共安全治理現(xiàn)狀及對策”，《人民論壇》，2013年第29期。

③馬順海，房石磊：“創(chuàng)建‘1中心6站基層監(jiān)管模式”，易安網(wǎng)，2011年5月12日。

④王志強，郝安振：“社區(qū)已成社會治理前沿，服務(wù)均等化維護社區(qū)穩(wěn)定”，《半月談》，2011年第6期。

⑤陳訓(xùn)秋：“公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)是基層工作中重要任務(wù)”，《中國安防》，2015年7月13日。

責(zé)編 /許國榮（實習(xí)）