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    擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度設(shè)計(jì)

    2016-03-24 17:30:27孫玉娟高宇
    人民論壇 2016年5期
    關(guān)鍵詞:制度設(shè)計(jì)新生代農(nóng)民工

    孫玉娟 高宇

    【摘要】把擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與作為深化政治體制改革的突破口,是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的重要議題。但是,現(xiàn)行政治制度供給和保障不足,無法滿足新生代農(nóng)民工不斷增長(zhǎng)的政治參與需求。因此,完善擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度設(shè)計(jì),對(duì)全面深化政治體制改革、加快推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè),具有重大的理論指導(dǎo)意義。

    【關(guān)鍵詞】新生代農(nóng)民工 有序政治參與 制度設(shè)計(jì)

    【中圖分類號(hào)】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    亨廷頓指出:“政治參與的擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志?!雹傥覈?guó)是一個(gè)新生代農(nóng)民工數(shù)量眾多的發(fā)展中國(guó)家,其政治參與程度是我國(guó)民主政治發(fā)展的重要衡量標(biāo)準(zhǔn),而實(shí)現(xiàn)其有序政治參與迫切需要頂層的、體系化的制度設(shè)計(jì)。但是,現(xiàn)階段新生代農(nóng)民工日益擴(kuò)大的政治參與要求同制度供給和保障不足之間的矛盾較為突出,已成為牽涉城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。因此,完善新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度設(shè)計(jì),對(duì)加快推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重大的理論價(jià)值和指導(dǎo)意義。

    新生代農(nóng)民工有序政治參與梳理與解讀

    新生代農(nóng)民工作為新生的社會(huì)階層,是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主政治發(fā)展的重大推動(dòng)力量。截至2014年,全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.74億人,②其中,新生代農(nóng)民工達(dá)1.25億人,占1980年及以后出生的農(nóng)村從業(yè)勞動(dòng)力的65.5%。③但是,由于收入普遍偏低、政治資源缺乏、社會(huì)排斥及制度保障不力等因素的限制,他們長(zhǎng)期游離于政治生活之外,參與比例很低,話語權(quán)喪失,訴求無法得到有效實(shí)現(xiàn)。隨著黨和政府對(duì)其權(quán)益的重視和其自身權(quán)利意識(shí)的覺醒,擴(kuò)大有序政治參與被提上日程。黨的十八屆三中全會(huì)指出:“更加注重民主政治制度建設(shè),從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與?!雹芸梢?,在推進(jìn)新生代農(nóng)民工有序政治參與制度建設(shè)的過程中,必須以擴(kuò)大和有序?yàn)檎螀⑴c目標(biāo)。

    “擴(kuò)大”即“范圍、規(guī)模的增大”。擴(kuò)大新生代農(nóng)民工政治參與即政治參與過程中政治參與主體數(shù)量和構(gòu)成的增加、政治參與層次的延伸以及政治參與形式和渠道的增多。一是實(shí)現(xiàn)參與主體的擴(kuò)大。在政治參與過程中拋除性別、民族、教育程度、社會(huì)階層等歧視和限制,實(shí)現(xiàn)其政治參與的自主性和普遍性;二是實(shí)現(xiàn)參與領(lǐng)域的擴(kuò)大。不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督,還包括事關(guān)其切身利益的領(lǐng)域;三是實(shí)現(xiàn)參與渠道的擴(kuò)大。除暢通現(xiàn)有政治參與渠道,還應(yīng)針對(duì)其政治參與的實(shí)際需要不斷創(chuàng)新。

    “有序”即“有秩序”,本文強(qiáng)調(diào)“政治秩序”,即參與行為的集中體現(xiàn)。有序政治參與即在一系列政治參與制度、法律、程序、規(guī)則以及社會(huì)規(guī)范的保障下,維護(hù)社會(huì)秩序和政治秩序的正常運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工有序政治參與,必須在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下,在憲法和法律的框架內(nèi),將其政治參與行為限定在制度化、合法化的渠道參與政治生活、表達(dá)政治意愿,從而影響政策的制定,維護(hù)合法權(quán)益。

    在政治參與過程中,“擴(kuò)大”是指政治參與的數(shù)量,“有序”是指政治參與的質(zhì)量,兩者立足于不同發(fā)展的維度上。片面追求政治參與的量而突破政治系統(tǒng)的承受范圍,或者片面追求政治參與的有序性而忽視廣大民眾的政治訴求,都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的政局處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此,在推進(jìn)新生代農(nóng)民工有序政治參與的過程中,既要以“擴(kuò)大”為動(dòng)力,逐步實(shí)現(xiàn)政治參與主體數(shù)量的增加,還要以“有序”為前提,在制度框架內(nèi)依照法律程序參與,提高其有序有效政治參與,確保國(guó)家政治生活處于良好運(yùn)行狀態(tài),推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治健康發(fā)展。

    影響新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度因素

    人大代表比重失調(diào)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度,是新生代農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)有序政治參與最重要的制度安排。他們依據(jù)《選舉法》規(guī)定,直接或間接地選舉出能夠代表其利益的人大代表行使當(dāng)家做主的權(quán)力。2003年,第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)中王元成作為農(nóng)民工群體中第一位人大代表出現(xiàn)在國(guó)家最高會(huì)議中,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工人大代表零的突破,到2013年,十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)農(nóng)民工代表增至31位。⑤但與全國(guó)農(nóng)民工總基數(shù)相比,其人大代表人數(shù)太少,比重嚴(yán)重失衡,在政治參與過程中依然處于弱勢(shì),無法從根本上代表整個(gè)新生代農(nóng)民工群體利益,公共政策制定和執(zhí)行依舊掌握在政治和社會(huì)精英手中,其代表難免會(huì)淪為政治花瓶的尷尬處境。盡管在有序政治參與過程中,受自身文化水平、政治素養(yǎng)、法律常識(shí)欠缺等眾多限制因素制約,參與政治生活難度較大,但這并不能成為人大代表比重失調(diào)的依據(jù),只有不斷提升其人大代表比例,才能改變其政治參與的弱勢(shì)地位。

    協(xié)商民主形式單一。協(xié)商民主制度是新生代農(nóng)民工參政議政、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾的重要制度平臺(tái)。人民政協(xié)作是最主要的協(xié)商形式,在解決社會(huì)問題中發(fā)揮了巨大作用,2015年政協(xié)十二屆三次會(huì)議,共提案5857件,大會(huì)發(fā)言510份。⑥但新生代農(nóng)民工在人民政協(xié)中沒有屬于自己的協(xié)商界別,難以引起足夠重視,且人民政協(xié)及其他協(xié)商代表的產(chǎn)生方式,都是協(xié)商推薦產(chǎn)生,來自社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)界別以及有社會(huì)影響和有參政議政能力的代表人物,但真正能與新生代農(nóng)民工保持聯(lián)系的代表少之又少,他們受遴選方式條件制約難以參與其中,協(xié)商對(duì)話也淪為社會(huì)精英間的對(duì)話與博弈,難以發(fā)揮其效能。其他現(xiàn)行協(xié)商民主形式效能較低、協(xié)商對(duì)話缺乏應(yīng)對(duì)性,沒有專門針對(duì)其群體特征的協(xié)商對(duì)話形式。盡管目前全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議上出現(xiàn)了農(nóng)民工代表的身影,但由于其政治身份轉(zhuǎn)變、所獲信息不對(duì)稱、參與缺乏規(guī)范性以及時(shí)間等限制,大量協(xié)商對(duì)話流于形式。

    基層自治渠道不暢?;鶎尤罕娮灾螀⑴c渠道不暢通是制約新生代農(nóng)民工有序政治參與的瓶頸之一。由于現(xiàn)行政治參與制度中無專門涉及新生代農(nóng)民工政治參與的規(guī)定,其只能通過基層群眾自治制度參與政治生活,但效果難盡如人意。一是政治參與信息渠道狹窄。盡管新生代農(nóng)民工群體的學(xué)習(xí)能力和獲取信息的能力不斷提升,但由于長(zhǎng)年脫離農(nóng)村生活,在城市工作強(qiáng)度高、甄別信息能力較弱和缺乏組織有力引導(dǎo)等因素制約,他們獲得政治參與信息數(shù)量少、片面、魚龍混雜、難以甄別;二是政治參與渠道不暢通。大多數(shù)新生代農(nóng)民工反映問題不方便。在農(nóng)村,部分村委組織不作為,“剝奪”其政治參與的權(quán)利;在城市,加入工會(huì)、婦聯(lián)等組織的限制較多,很少有能夠參與其中,且非政府民間政治組織發(fā)展緩慢,使其缺乏必要的組織依靠,無法參與城市居民自治,難以真正地參與到政治生活中去。

    信訪制度效能低下。信訪制度是維護(hù)新生代農(nóng)民工合法權(quán)益、化解社會(huì)矛盾的重要制度設(shè)計(jì)。但信訪行為屬于問題產(chǎn)生之后的補(bǔ)救措施,本身存在一定滯后性,缺乏對(duì)問題的預(yù)見性和主動(dòng)性。信訪機(jī)構(gòu)僅是協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu),自身不具備實(shí)際權(quán)力,只能在一定程度上緩解矛盾。從中央到地方,各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、法院、檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu),龐雜分散,相互之間職能交叉不明朗,缺乏統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),無法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、溝通和聯(lián)動(dòng),導(dǎo)致信息資源無法實(shí)現(xiàn)共享,越級(jí)上訪、鬧訪頻發(fā),甚至不同機(jī)構(gòu)信訪部門之間相互推諉。信訪部門在受理、解決信訪事件過程中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛐砸?guī)范,對(duì)其信訪存在主觀臆斷,甚至只注重降低上訪率,忽略上訪事件解決比率,使信訪解決問題的效率和取得的實(shí)際效果背離其對(duì)信訪結(jié)果的預(yù)期,打擊其信訪積極性,降低其對(duì)信訪部門的信任感,無法有序表達(dá)政治意愿、參政議政和民主監(jiān)督。

    監(jiān)督制度不夠健全。民主監(jiān)督是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的重要制度。改革開放以來,我國(guó)監(jiān)督制度和機(jī)制迅速發(fā)展,但在民主實(shí)踐過程中仍然存在許多弊端。一是民主監(jiān)督相關(guān)法律保護(hù)制度滯后,既缺乏必要的法律法規(guī)保障新生代農(nóng)民工民主監(jiān)督權(quán)利,又缺乏對(duì)于破壞民主監(jiān)督權(quán)利惡性行為的懲罰規(guī)定;二是由于部分基層干部不愿監(jiān)督、不讓監(jiān)督等違法亂紀(jì)行為,導(dǎo)致其政治參與冷漠的負(fù)面情緒日漸增多;三是實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的渠道不暢通,在作為監(jiān)督功能主陣地的人民代表大會(huì)中,其代表數(shù)量有限,政治話語權(quán)微弱。聽證會(huì)等民主會(huì)議雖然也有其身影,但信息資源不暢通等問題弱化了監(jiān)督效果。由于其社會(huì)地位、能力等限制因素,社會(huì)中的各種非政府組織和新聞媒介對(duì)其心存偏見,導(dǎo)致其被排除在監(jiān)督主體之外,嚴(yán)重影響著新生代農(nóng)民工政治參與和政治監(jiān)督的積極性。

    完善擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度安排

    擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與,必須不斷完善現(xiàn)有的政治參與制度。鄧小平指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗?。⑦因此,打破新生代農(nóng)民工政治參與的制度性壁壘,成為擴(kuò)大其有序政治參與的關(guān)鍵。

    完善人大代表選舉制度。人大代表選舉制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主最重要的制度安排。擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與,必須革除人大代表選舉制度中的不合理規(guī)定,制定成熟的適合我國(guó)國(guó)情的選舉法,確保其在政治參與中真正享有選舉權(quán)利。

    一是完善對(duì)選民資格的確認(rèn),修改現(xiàn)行《選舉法》有關(guān)戶籍屬地選舉的規(guī)定,新生代農(nóng)民工只要在工作城鎮(zhèn)登記超過相應(yīng)年限就享有本地區(qū)的選舉權(quán);二是落實(shí)國(guó)家按照相同比例選舉人大代表的政策,適當(dāng)增加其在人民代表大會(huì)中的名額,通過立法形式確立代表比例,確保其享有平等選舉權(quán),增加其在政治參與過程中的話語權(quán)和利益訴求的效力;三是完善人大代表選舉機(jī)制,適時(shí)引入競(jìng)選機(jī)制、差額選舉和候選人提名等方式,適當(dāng)增加候選人名額,增加其對(duì)人大代表的信任度;四是針對(duì)未達(dá)到工作地選舉標(biāo)準(zhǔn)的新生代農(nóng)民工,村民委員會(huì)可適當(dāng)調(diào)整選舉時(shí)間,選取春節(jié)或農(nóng)忙時(shí),確保其大多數(shù)真正享有選舉權(quán)利。

    完善協(xié)商民主制度。協(xié)商民主制度是實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工有序政治參與的重要形式。黨的十八大報(bào)告指出:“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制,把政治協(xié)商納入決策程序,增強(qiáng)民主協(xié)商的實(shí)效性。”⑧因此,擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與,必須完善協(xié)商民主制度,擴(kuò)大其參與協(xié)商民主范圍,創(chuàng)新協(xié)商民主形式。一是完善人民政協(xié)的界別構(gòu)成,建立屬于農(nóng)民工自己的界別,使其能與其他群體擁有平等的協(xié)商平臺(tái);二是豐富人民政協(xié)成員構(gòu)成,通過制度化渠道最大限度地將其中政治參與愿望強(qiáng)烈、代表性強(qiáng)的代表納入到政協(xié)組織中,擴(kuò)大其在人民政協(xié)中的聲音;三是建立健全政治協(xié)商的機(jī)制和程序,有針對(duì)性的制定一整套程序和機(jī)制以提高協(xié)商民主的有效性;四是豐富協(xié)商民主形式,完善政協(xié)會(huì)議旁聽機(jī)制,改進(jìn)民主懇談會(huì),利用論壇、微博、QQ、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)涉及其切身利益的問題發(fā)起討論,提出解決方案,推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主建設(shè)。

    完善基層群眾自治制度。農(nóng)村村民自治制度和城市居民自治制度是新生代農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)有序政治參與最直接的路徑選擇。因此,擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與,必須不斷完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度。一是黨和政府在推行自動(dòng)登記制度的同時(shí),應(yīng)逐步加大對(duì)基層自治組織,特別是對(duì)城市自治組織的扶持力度,增設(shè)主抓新生代農(nóng)民工政治參與的部門,組織居住在城市的新生代農(nóng)民工積極參與其所在地區(qū)的政治生活,并予以登記,及時(shí)取消其戶籍歸屬地的政治參與權(quán)利,避免重復(fù)參與;二是加大對(duì)新生代農(nóng)民工政治參與的宣傳力度,改變基層群眾自治只注重民主選舉環(huán)節(jié)的政治參與方式,把民主決策、民主管理和民主監(jiān)督切實(shí)落實(shí)到基層群眾自治過程中,以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn),拓寬范圍和途徑,豐富內(nèi)容和形式,保障其享有更多更切實(shí)的民主和社會(huì)管理權(quán)利,以提高公共政策的科學(xué)性。

    完善信訪接待制度。完善信訪制度、暢通信訪渠道、提高信訪效率,是擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與、維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑。一是完善信訪相關(guān)法律法規(guī),盡快出臺(tái)操作性強(qiáng)的《信訪法》取代現(xiàn)行的《信訪條例》,提高信訪工作的立法層次,明確信訪部門的職責(zé)、工作程序以及信訪人的權(quán)利與義務(wù),建立法制化的信訪運(yùn)行機(jī)制;二是合理設(shè)置信訪機(jī)構(gòu),改變其重疊設(shè)置現(xiàn)狀,避免職責(zé)不明引起的重復(fù)信訪、越級(jí)信訪等情形,實(shí)現(xiàn)信訪合理分流;三是賦予信訪部門一定的處理權(quán)利,既可提高信訪處理效率,又可改變信訪部門只是作為傳達(dá)問題部門的地位;四是完善信訪責(zé)任追究機(jī)制,改變現(xiàn)行信訪考評(píng)方式,取消信訪排名,以上訪群眾滿意度作為上級(jí)部門考評(píng)的主要標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)引入激勵(lì)機(jī)制,調(diào)動(dòng)信訪部門工作人員積極性、主動(dòng)性,妥善地處理其信訪問題,對(duì)在信訪過程中的失職和瀆職行為,依法追究其行政責(zé)任,提高信訪的公信力和認(rèn)可度。

    完善民主監(jiān)督制度。民主監(jiān)督制度作為糾錯(cuò)機(jī)制,是中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制的優(yōu)勢(shì)。不斷完善我國(guó)民主監(jiān)督制度,是推動(dòng)新生代農(nóng)民工有序政治參與、維護(hù)其有序政治參與成果的重要環(huán)節(jié)。一是盡快出臺(tái)較為完備的、操作性較強(qiáng)的《監(jiān)督法》,以法律的形式明確各級(jí)監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督責(zé)任以及懲處方式,避免因監(jiān)督職責(zé)權(quán)限不清引發(fā)濫用權(quán)力和相互推諉,真正切實(shí)地把民主監(jiān)督納入法制化軌道,做到民主監(jiān)督有法可依;二是不斷健全以人大為監(jiān)督主體的監(jiān)督體系,強(qiáng)化各級(jí)主體的監(jiān)督意識(shí)和被監(jiān)督意識(shí),被監(jiān)督部門要不斷推行政務(wù)公開主動(dòng)接受監(jiān)督,監(jiān)督部門要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。黨和政府應(yīng)鼓勵(lì)并支持大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等輿論監(jiān)督形式,形成全社會(huì)監(jiān)督的合力,做到民主監(jiān)督,執(zhí)法必嚴(yán);三是加大懲治力度,明確懲治方式,對(duì)侵權(quán)行為必須依法嚴(yán)懲,建立監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制,對(duì)于監(jiān)督主體不履行監(jiān)督職責(zé)或消極監(jiān)督等行為,必須依法追究其相應(yīng)的責(zé)任,做到民主監(jiān)督,違法必究。

    (作者分別為東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授,東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生;本文系黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金研究項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工有序政治參與制度建設(shè)研究”的階段性成果,項(xiàng)目編號(hào):13B006)

    【注釋】

    ①[美]塞繆爾·亨廷頓,瓊·納爾遜:《難以抉擇—發(fā)展中國(guó)家的政治參與》,北京:華夏出版社,1989年,第1頁。

    ②“全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.74億人 二百萬人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”,http://nongye.ce.cn/gbgdxw/201503/02/t20150302_2357408.shtml。

    ③中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:“2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告”,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。

    ④“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”,《人民日?qǐng)?bào)》,2013年11月16日。

    ⑤“從3到31:中國(guó)農(nóng)民工全國(guó)人大代表人數(shù)大幅提升”,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-03/04/c_114878972.htm。

    ⑥“從2015年政協(xié)大會(huì)看‘中國(guó)式商量”,http://news.qq.com/a/20150313/061564.html。

    ⑦《鄧小平文選》(第2卷),北京:人民出版社,1994年,第293頁。

    ⑧“胡錦濤:堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告”,《人民日?qǐng)?bào)》,2012年11月18日。

    責(zé)編 /豐家衛(wèi)(實(shí)習(xí))

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