擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度設(shè)計(jì)

孫玉娟　高宇

【摘要】把擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與作為深化政治體制改革的突破口，是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的重要議題。但是，現(xiàn)行政治制度供給和保障不足，無法滿足新生代農(nóng)民工不斷增長(zhǎng)的政治參與需求。因此，完善擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度設(shè)計(jì)，對(duì)全面深化政治體制改革、加快推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)，具有重大的理論指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】新生代農(nóng)民工 有序政治參與 制度設(shè)計(jì)

【中圖分類號(hào)】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

亨廷頓指出：“政治參與的擴(kuò)大是政治現(xiàn)代化的標(biāo)志?！雹傥覈?guó)是一個(gè)新生代農(nóng)民工數(shù)量眾多的發(fā)展中國(guó)家，其政治參與程度是我國(guó)民主政治發(fā)展的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)現(xiàn)其有序政治參與迫切需要頂層的、體系化的制度設(shè)計(jì)。但是，現(xiàn)階段新生代農(nóng)民工日益擴(kuò)大的政治參與要求同制度供給和保障不足之間的矛盾較為突出，已成為牽涉城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。因此，完善新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度設(shè)計(jì)，對(duì)加快推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重大的理論價(jià)值和指導(dǎo)意義。

新生代農(nóng)民工有序政治參與梳理與解讀

新生代農(nóng)民工作為新生的社會(huì)階層，是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和民主政治發(fā)展的重大推動(dòng)力量。截至2014年，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.74億人，②其中，新生代農(nóng)民工達(dá)1.25億人，占1980年及以后出生的農(nóng)村從業(yè)勞動(dòng)力的65.5%。③但是，由于收入普遍偏低、政治資源缺乏、社會(huì)排斥及制度保障不力等因素的限制，他們長(zhǎng)期游離于政治生活之外，參與比例很低，話語權(quán)喪失，訴求無法得到有效實(shí)現(xiàn)。隨著黨和政府對(duì)其權(quán)益的重視和其自身權(quán)利意識(shí)的覺醒，擴(kuò)大有序政治參與被提上日程。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“更加注重民主政治制度建設(shè)，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與?！雹芸梢?，在推進(jìn)新生代農(nóng)民工有序政治參與制度建設(shè)的過程中，必須以擴(kuò)大和有序?yàn)檎螀⑴c目標(biāo)。

“擴(kuò)大”即“范圍、規(guī)模的增大”。擴(kuò)大新生代農(nóng)民工政治參與即政治參與過程中政治參與主體數(shù)量和構(gòu)成的增加、政治參與層次的延伸以及政治參與形式和渠道的增多。一是實(shí)現(xiàn)參與主體的擴(kuò)大。在政治參與過程中拋除性別、民族、教育程度、社會(huì)階層等歧視和限制，實(shí)現(xiàn)其政治參與的自主性和普遍性；二是實(shí)現(xiàn)參與領(lǐng)域的擴(kuò)大。不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督，還包括事關(guān)其切身利益的領(lǐng)域；三是實(shí)現(xiàn)參與渠道的擴(kuò)大。除暢通現(xiàn)有政治參與渠道，還應(yīng)針對(duì)其政治參與的實(shí)際需要不斷創(chuàng)新。

“有序”即“有秩序”，本文強(qiáng)調(diào)“政治秩序”，即參與行為的集中體現(xiàn)。有序政治參與即在一系列政治參與制度、法律、程序、規(guī)則以及社會(huì)規(guī)范的保障下，維護(hù)社會(huì)秩序和政治秩序的正常運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律的框架內(nèi)，將其政治參與行為限定在制度化、合法化的渠道參與政治生活、表達(dá)政治意愿，從而影響政策的制定，維護(hù)合法權(quán)益。

在政治參與過程中，“擴(kuò)大”是指政治參與的數(shù)量，“有序”是指政治參與的質(zhì)量，兩者立足于不同發(fā)展的維度上。片面追求政治參與的量而突破政治系統(tǒng)的承受范圍，或者片面追求政治參與的有序性而忽視廣大民眾的政治訴求，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的政局處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在推進(jìn)新生代農(nóng)民工有序政治參與的過程中，既要以“擴(kuò)大”為動(dòng)力，逐步實(shí)現(xiàn)政治參與主體數(shù)量的增加，還要以“有序”為前提，在制度框架內(nèi)依照法律程序參與，提高其有序有效政治參與，確保國(guó)家政治生活處于良好運(yùn)行狀態(tài)，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治健康發(fā)展。

影響新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度因素

人大代表比重失調(diào)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是新生代農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)有序政治參與最重要的制度安排。他們依據(jù)《選舉法》規(guī)定，直接或間接地選舉出能夠代表其利益的人大代表行使當(dāng)家做主的權(quán)力。2003年，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)中王元成作為農(nóng)民工群體中第一位人大代表出現(xiàn)在國(guó)家最高會(huì)議中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工人大代表零的突破，到2013年，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)農(nóng)民工代表增至31位。⑤但與全國(guó)農(nóng)民工總基數(shù)相比，其人大代表人數(shù)太少，比重嚴(yán)重失衡，在政治參與過程中依然處于弱勢(shì)，無法從根本上代表整個(gè)新生代農(nóng)民工群體利益，公共政策制定和執(zhí)行依舊掌握在政治和社會(huì)精英手中，其代表難免會(huì)淪為政治花瓶的尷尬處境。盡管在有序政治參與過程中，受自身文化水平、政治素養(yǎng)、法律常識(shí)欠缺等眾多限制因素制約，參與政治生活難度較大，但這并不能成為人大代表比重失調(diào)的依據(jù)，只有不斷提升其人大代表比例，才能改變其政治參與的弱勢(shì)地位。

協(xié)商民主形式單一。協(xié)商民主制度是新生代農(nóng)民工參政議政、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾的重要制度平臺(tái)。人民政協(xié)作是最主要的協(xié)商形式，在解決社會(huì)問題中發(fā)揮了巨大作用，2015年政協(xié)十二屆三次會(huì)議，共提案5857件，大會(huì)發(fā)言510份。⑥但新生代農(nóng)民工在人民政協(xié)中沒有屬于自己的協(xié)商界別，難以引起足夠重視，且人民政協(xié)及其他協(xié)商代表的產(chǎn)生方式，都是協(xié)商推薦產(chǎn)生，來自社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)界別以及有社會(huì)影響和有參政議政能力的代表人物，但真正能與新生代農(nóng)民工保持聯(lián)系的代表少之又少，他們受遴選方式條件制約難以參與其中，協(xié)商對(duì)話也淪為社會(huì)精英間的對(duì)話與博弈，難以發(fā)揮其效能。其他現(xiàn)行協(xié)商民主形式效能較低、協(xié)商對(duì)話缺乏應(yīng)對(duì)性，沒有專門針對(duì)其群體特征的協(xié)商對(duì)話形式。盡管目前全國(guó)政治協(xié)商會(huì)議上出現(xiàn)了農(nóng)民工代表的身影，但由于其政治身份轉(zhuǎn)變、所獲信息不對(duì)稱、參與缺乏規(guī)范性以及時(shí)間等限制，大量協(xié)商對(duì)話流于形式。

基層自治渠道不暢?；鶎尤罕娮灾螀⑴c渠道不暢通是制約新生代農(nóng)民工有序政治參與的瓶頸之一。由于現(xiàn)行政治參與制度中無專門涉及新生代農(nóng)民工政治參與的規(guī)定，其只能通過基層群眾自治制度參與政治生活，但效果難盡如人意。一是政治參與信息渠道狹窄。盡管新生代農(nóng)民工群體的學(xué)習(xí)能力和獲取信息的能力不斷提升，但由于長(zhǎng)年脫離農(nóng)村生活，在城市工作強(qiáng)度高、甄別信息能力較弱和缺乏組織有力引導(dǎo)等因素制約，他們獲得政治參與信息數(shù)量少、片面、魚龍混雜、難以甄別；二是政治參與渠道不暢通。大多數(shù)新生代農(nóng)民工反映問題不方便。在農(nóng)村，部分村委組織不作為，“剝奪”其政治參與的權(quán)利；在城市，加入工會(huì)、婦聯(lián)等組織的限制較多，很少有能夠參與其中，且非政府民間政治組織發(fā)展緩慢，使其缺乏必要的組織依靠，無法參與城市居民自治，難以真正地參與到政治生活中去。

信訪制度效能低下。信訪制度是維護(hù)新生代農(nóng)民工合法權(quán)益、化解社會(huì)矛盾的重要制度設(shè)計(jì)。但信訪行為屬于問題產(chǎn)生之后的補(bǔ)救措施，本身存在一定滯后性，缺乏對(duì)問題的預(yù)見性和主動(dòng)性。信訪機(jī)構(gòu)僅是協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，自身不具備實(shí)際權(quán)力，只能在一定程度上緩解矛盾。從中央到地方，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、法院、檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，龐雜分散，相互之間職能交叉不明朗，缺乏統(tǒng)一歸口管理及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，無法實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)、溝通和聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致信息資源無法實(shí)現(xiàn)共享，越級(jí)上訪、鬧訪頻發(fā)，甚至不同機(jī)構(gòu)信訪部門之間相互推諉。信訪部門在受理、解決信訪事件過程中缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛐砸?guī)范，對(duì)其信訪存在主觀臆斷，甚至只注重降低上訪率，忽略上訪事件解決比率，使信訪解決問題的效率和取得的實(shí)際效果背離其對(duì)信訪結(jié)果的預(yù)期，打擊其信訪積極性，降低其對(duì)信訪部門的信任感，無法有序表達(dá)政治意愿、參政議政和民主監(jiān)督。

監(jiān)督制度不夠健全。民主監(jiān)督是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的重要制度。改革開放以來，我國(guó)監(jiān)督制度和機(jī)制迅速發(fā)展，但在民主實(shí)踐過程中仍然存在許多弊端。一是民主監(jiān)督相關(guān)法律保護(hù)制度滯后，既缺乏必要的法律法規(guī)保障新生代農(nóng)民工民主監(jiān)督權(quán)利，又缺乏對(duì)于破壞民主監(jiān)督權(quán)利惡性行為的懲罰規(guī)定；二是由于部分基層干部不愿監(jiān)督、不讓監(jiān)督等違法亂紀(jì)行為，導(dǎo)致其政治參與冷漠的負(fù)面情緒日漸增多；三是實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督的渠道不暢通，在作為監(jiān)督功能主陣地的人民代表大會(huì)中，其代表數(shù)量有限，政治話語權(quán)微弱。聽證會(huì)等民主會(huì)議雖然也有其身影，但信息資源不暢通等問題弱化了監(jiān)督效果。由于其社會(huì)地位、能力等限制因素，社會(huì)中的各種非政府組織和新聞媒介對(duì)其心存偏見，導(dǎo)致其被排除在監(jiān)督主體之外，嚴(yán)重影響著新生代農(nóng)民工政治參與和政治監(jiān)督的積極性。

完善擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與的制度安排

擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須不斷完善現(xiàn)有的政治參與制度。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?。⑦因此，打破新生代農(nóng)民工政治參與的制度性壁壘，成為擴(kuò)大其有序政治參與的關(guān)鍵。

完善人大代表選舉制度。人大代表選舉制度是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主最重要的制度安排。擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須革除人大代表選舉制度中的不合理規(guī)定，制定成熟的適合我國(guó)國(guó)情的選舉法，確保其在政治參與中真正享有選舉權(quán)利。

一是完善對(duì)選民資格的確認(rèn)，修改現(xiàn)行《選舉法》有關(guān)戶籍屬地選舉的規(guī)定，新生代農(nóng)民工只要在工作城鎮(zhèn)登記超過相應(yīng)年限就享有本地區(qū)的選舉權(quán)；二是落實(shí)國(guó)家按照相同比例選舉人大代表的政策，適當(dāng)增加其在人民代表大會(huì)中的名額，通過立法形式確立代表比例，確保其享有平等選舉權(quán)，增加其在政治參與過程中的話語權(quán)和利益訴求的效力；三是完善人大代表選舉機(jī)制，適時(shí)引入競(jìng)選機(jī)制、差額選舉和候選人提名等方式，適當(dāng)增加候選人名額，增加其對(duì)人大代表的信任度；四是針對(duì)未達(dá)到工作地選舉標(biāo)準(zhǔn)的新生代農(nóng)民工，村民委員會(huì)可適當(dāng)調(diào)整選舉時(shí)間，選取春節(jié)或農(nóng)忙時(shí)，確保其大多數(shù)真正享有選舉權(quán)利。

完善協(xié)商民主制度。協(xié)商民主制度是實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工有序政治參與的重要形式。黨的十八大報(bào)告指出：“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，把政治協(xié)商納入決策程序，增強(qiáng)民主協(xié)商的實(shí)效性。”⑧因此，擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須完善協(xié)商民主制度，擴(kuò)大其參與協(xié)商民主范圍，創(chuàng)新協(xié)商民主形式。一是完善人民政協(xié)的界別構(gòu)成，建立屬于農(nóng)民工自己的界別，使其能與其他群體擁有平等的協(xié)商平臺(tái)；二是豐富人民政協(xié)成員構(gòu)成，通過制度化渠道最大限度地將其中政治參與愿望強(qiáng)烈、代表性強(qiáng)的代表納入到政協(xié)組織中，擴(kuò)大其在人民政協(xié)中的聲音；三是建立健全政治協(xié)商的機(jī)制和程序，有針對(duì)性的制定一整套程序和機(jī)制以提高協(xié)商民主的有效性；四是豐富協(xié)商民主形式，完善政協(xié)會(huì)議旁聽機(jī)制，改進(jìn)民主懇談會(huì)，利用論壇、微博、QQ、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)涉及其切身利益的問題發(fā)起討論，提出解決方案，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主建設(shè)。

完善基層群眾自治制度。農(nóng)村村民自治制度和城市居民自治制度是新生代農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)有序政治參與最直接的路徑選擇。因此，擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與，必須不斷完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度。一是黨和政府在推行自動(dòng)登記制度的同時(shí)，應(yīng)逐步加大對(duì)基層自治組織，特別是對(duì)城市自治組織的扶持力度，增設(shè)主抓新生代農(nóng)民工政治參與的部門，組織居住在城市的新生代農(nóng)民工積極參與其所在地區(qū)的政治生活，并予以登記，及時(shí)取消其戶籍歸屬地的政治參與權(quán)利，避免重復(fù)參與；二是加大對(duì)新生代農(nóng)民工政治參與的宣傳力度，改變基層群眾自治只注重民主選舉環(huán)節(jié)的政治參與方式，把民主決策、民主管理和民主監(jiān)督切實(shí)落實(shí)到基層群眾自治過程中，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障其享有更多更切實(shí)的民主和社會(huì)管理權(quán)利，以提高公共政策的科學(xué)性。

完善信訪接待制度。完善信訪制度、暢通信訪渠道、提高信訪效率，是擴(kuò)大新生代農(nóng)民工有序政治參與、維護(hù)其合法權(quán)益的重要途徑。一是完善信訪相關(guān)法律法規(guī)，盡快出臺(tái)操作性強(qiáng)的《信訪法》取代現(xiàn)行的《信訪條例》，提高信訪工作的立法層次，明確信訪部門的職責(zé)、工作程序以及信訪人的權(quán)利與義務(wù)，建立法制化的信訪運(yùn)行機(jī)制；二是合理設(shè)置信訪機(jī)構(gòu)，改變其重疊設(shè)置現(xiàn)狀，避免職責(zé)不明引起的重復(fù)信訪、越級(jí)信訪等情形，實(shí)現(xiàn)信訪合理分流；三是賦予信訪部門一定的處理權(quán)利，既可提高信訪處理效率，又可改變信訪部門只是作為傳達(dá)問題部門的地位；四是完善信訪責(zé)任追究機(jī)制，改變現(xiàn)行信訪考評(píng)方式，取消信訪排名，以上訪群眾滿意度作為上級(jí)部門考評(píng)的主要標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)引入激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)信訪部門工作人員積極性、主動(dòng)性，妥善地處理其信訪問題，對(duì)在信訪過程中的失職和瀆職行為，依法追究其行政責(zé)任，提高信訪的公信力和認(rèn)可度。

完善民主監(jiān)督制度。民主監(jiān)督制度作為糾錯(cuò)機(jī)制，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制的優(yōu)勢(shì)。不斷完善我國(guó)民主監(jiān)督制度，是推動(dòng)新生代農(nóng)民工有序政治參與、維護(hù)其有序政治參與成果的重要環(huán)節(jié)。一是盡快出臺(tái)較為完備的、操作性較強(qiáng)的《監(jiān)督法》，以法律的形式明確各級(jí)監(jiān)督主體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督責(zé)任以及懲處方式，避免因監(jiān)督職責(zé)權(quán)限不清引發(fā)濫用權(quán)力和相互推諉，真正切實(shí)地把民主監(jiān)督納入法制化軌道，做到民主監(jiān)督有法可依；二是不斷健全以人大為監(jiān)督主體的監(jiān)督體系，強(qiáng)化各級(jí)主體的監(jiān)督意識(shí)和被監(jiān)督意識(shí)，被監(jiān)督部門要不斷推行政務(wù)公開主動(dòng)接受監(jiān)督，監(jiān)督部門要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度。黨和政府應(yīng)鼓勵(lì)并支持大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等輿論監(jiān)督形式，形成全社會(huì)監(jiān)督的合力，做到民主監(jiān)督，執(zhí)法必嚴(yán)；三是加大懲治力度，明確懲治方式，對(duì)侵權(quán)行為必須依法嚴(yán)懲，建立監(jiān)督責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于監(jiān)督主體不履行監(jiān)督職責(zé)或消極監(jiān)督等行為，必須依法追究其相應(yīng)的責(zé)任，做到民主監(jiān)督，違法必究。

（作者分別為東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生；本文系黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金研究項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工有序政治參與制度建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13B006）

【注釋】

①[美]塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜：《難以抉擇—發(fā)展中國(guó)家的政治參與》，北京：華夏出版社，1989年，第1頁。

②“全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.74億人 二百萬人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”，http：//nongye.ce.cn/gbgdxw/201503/02/t20150302_2357408.shtml。

③中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：“2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告”，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。

④“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月16日。

⑤“從3到31：中國(guó)農(nóng)民工全國(guó)人大代表人數(shù)大幅提升”，http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/04/c_114878972.htm。

⑥“從2015年政協(xié)大會(huì)看‘中國(guó)式商量”，http：//news.qq.com/a/20150313/061564.html。

⑦《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第293頁。

⑧“胡錦濤：堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗—在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告”，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年11月18日。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）