關于公務人員財產(chǎn)申報和公示法制化的思考

劉衛(wèi)花

關于公務人員財產(chǎn)申報和公示法制化的思考

劉衛(wèi)花

回顧了我國有關公務人員財產(chǎn)申報和公示的制度建設和實踐情況，分析了立法規(guī)范公務人員財產(chǎn)申報和公示工作的必要性。認為財產(chǎn)申報與公示制度不應停留于黨紀黨規(guī)層面，而應制定公務員財產(chǎn)申報法，將公務人員財產(chǎn)申報和公示法制化。

反腐倡廉；公務人員；財產(chǎn)申報；財產(chǎn)申報法

2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現(xiàn)象”。陽光是最好的防腐劑。建立健全公務人員財產(chǎn)申報和公示制度，將公務人員財產(chǎn)申報和公示法制化，是完善預防腐敗體系的一個重要環(huán)節(jié)，是形成不敢腐、不能腐有效機制的一條重要途徑。

一、財產(chǎn)申報和公示制度建設及實踐情況

我國的公務人員財產(chǎn)申報制度建設始于20世紀90年代初。1995年4月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》，第一次明確要求縣（處）級以上（含縣、處級）領導干部申報收入，包括工資和各類獎金、津貼、補貼及福利費，以及勞務所得、承包經(jīng)營與承租經(jīng)營所得。1997年1月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳出臺 《關于領導干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》，要求副縣（處）級以上干部以書面形式報告的重大事項，包括本人、配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租私房和參加集資建房的情況，以及個體經(jīng)營或承包、租賃國有、集體工商企業(yè)的情況。2001年6月，中央紀委和中央組織部印發(fā)《關于省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，要求省部級現(xiàn)職領導干部報告家庭財產(chǎn) （領導干部本人及其配偶和由其撫養(yǎng)的子女的個人財產(chǎn)和共有財產(chǎn)），每2年報告1次。2010年5月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā) 《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》，要求副處級以上領導干部以填寫個人有關事項報告表的形式，在每年1月31日前向組織人事部門集中報告一次，內(nèi)容包括本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)情況，以及本人的工資、獎金、勞務所得和本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況、投資情況等。

遵照中央的有關文件精神，一些地方陸續(xù)對領導干部財產(chǎn)申報制度建設進行了實踐探索。2008年5月，新疆阿勒泰地區(qū)紀委、監(jiān)察局、預防腐敗辦公室聯(lián)合印發(fā)了《關于縣（處）級領導干部財產(chǎn)申報的規(guī)定（試行）》，并于2009年1月在地區(qū)廉政網(wǎng)上公示了新提任的55名副縣級領導干部的個人財產(chǎn)申報情況。之后，浙江省慈溪市、四川省高縣、湖南省瀏陽市和湘鄉(xiāng)市、寧夏自治區(qū)銀川市、上海市浦東新區(qū)、江蘇省無錫市北塘區(qū)等地陸續(xù)跟進，開展了領導干部財產(chǎn)申報與公示試點工作。

實踐中，申報主體及公示對象集中于科級干部和縣處級干部［1］。有的地區(qū)申報主體限于特定機關的領導干部，如重慶市所要求的申報主體主要為法院和檢察院中的重要崗位及其他重要的正處級領導崗位的干部。有的地區(qū)申報主體限于新任干部，如無錫市北塘區(qū)要求新提任副科級領導干部申報財產(chǎn)，浙江省平湖市和重慶市江北區(qū)實行的官員財產(chǎn)申報也是從“新官”入手。申報內(nèi)容比較寬泛，但公示信息主要為領導干部本人的合法收入。浙江省慈溪市在試點中，領導干部的私家車等大宗財產(chǎn)和未成年子女名下的房產(chǎn)及親屬從業(yè)、子女就學等情況也屬于要求申報公示的內(nèi)容，但不包括銀行存款、信托資金、股票和其他有價證券、借出款和借入款、美術(shù)工藝品等。新疆阿勒泰地區(qū)要求公開申報的內(nèi)容包括本人的工資收入、獎金補貼、收受禮金、禮物等，但本人的其他財產(chǎn)及家庭成員有關情況屬于秘密申報范疇［1］。申報信息公示的范圍和時間，各地的規(guī)定和做法存在較大差異。公示時間少則3天，多則7天。有的是在單位內(nèi)部的公告欄上進行公示，有的是在單位局域網(wǎng)上公布，有的是在本地廉政網(wǎng)上向社會公開，有的是通過大眾媒體向社會公開。在有的地方，財產(chǎn)申報與公示制度的實施缺乏連續(xù)性，往往是“人走制度歇”［1］。

二、財產(chǎn)申報和公示法制化的必要性

上述制度建設及實踐探索是從黨的自身建設角度出發(fā)，要求黨員領導干部報告包括家庭財產(chǎn)在內(nèi)的個人事項，主要目的是加強黨風廉政建設，強化黨組織內(nèi)部對領導干部的監(jiān)督，促進領導干部廉潔履行職責。領導干部財產(chǎn)申報與公示制度不應該僅僅作為黨內(nèi)制度而存在，因為領導干部也是國家干部，是為人民服務的公務員，他們的廉潔履職情況應當接受人民的監(jiān)督，受到法律的制約。

有關公務人員財產(chǎn)申報和公示的法律制度，在國外被稱為“陽光法案”。一些國家“建立這一制度，目的是為了構(gòu)建公職人員的征信體系，讓公職人員以申報與公示財產(chǎn)的方式，來顯示自己的道德責任感，表明清正廉潔以及愿意接受監(jiān)督的態(tài)度”［2］。但是，大部分國家的“陽光法案”則是基于社會監(jiān)督公職人員的需要，將其作為預防和發(fā)現(xiàn)腐敗的一個重要制度來設計的。因此，筆者認為，我們也應當將公務人員財產(chǎn)申報和公示制度明確定位為發(fā)現(xiàn)和預防腐敗的制度。

1994年第八屆全國人大常委會就將財產(chǎn)申報法列入了立法規(guī)劃，但20年過去了未有結(jié)果。筆者以為，這涉及2個方面的原因。首先，立法決定力量的覺醒度和決心不夠。財產(chǎn)申報和公示的義務主體是國家公務人員，而財產(chǎn)申報和公示可能給他們帶來不利影響。因此，國家公務人員多少會心存疑慮，甚至會有不同程度的抵觸。只有公務人員群體自我覺醒，并且具有壯士斷腕的決心，立法才具備相應的心理基礎。目前反腐已經(jīng)進入制度化、法制化的重要階段，立法決定力量應當比任何時候都有決心出臺相關法律。其次，相關配套制度缺失。實行公務人員財產(chǎn)申報和公示制度，需要社會征信體系、統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度、金融實名制度、預防資金外逃制度等與之配合，但這些制度都還有待建立或完善。徒法不足以自行。缺乏法律運行的配套制度，最終也會導致立法目的的落空。比如沒有統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度、金融實名制度等，就難以核實公務人員申報的財產(chǎn)信息。目前，相關的一些制度正在構(gòu)建或完善之中，比如國務院2014年11月公布的《不動產(chǎn)登記暫行條例》已經(jīng)于2015年3月起施行。筆者認為，配套制度的問題并不足以成為延遲立法的理由，我們不能等到所有配套制度建立起來后才去立法。實踐證明，立法也可以倒逼相關配套制度的構(gòu)建和完善。

2011年11月，中國青年報社會調(diào)查中心所做的民意調(diào)查結(jié)果顯示：92.4%的人認為有必要在全國范圍內(nèi)建立官員財產(chǎn)申報制度，其中有64.9%的受訪者認為“非常有必要”。在國家公務人員受訪者中，認為“非常有必要”在全國范圍內(nèi)建立官員財產(chǎn)申報制度的比例也高達71.4%［3］。民眾對于建立公務人員財產(chǎn)申報制度的訴求非常強烈，全國人大代表和政協(xié)委員也多次提出過相關議案，國家應該盡快推動這一制度的法制化進程。

三、關于財產(chǎn)申報和公示法制化的設想

在總結(jié)過去有關制度建設和實踐探索經(jīng)驗的基礎上，出臺規(guī)范公務人員財產(chǎn)申報和公示的法律，這是全面推進依法治國的必然要求?，F(xiàn)就制定本法提出以下設想。

（一）關于法律的名稱

對于國家公職人員，我國《公務員法》使用的是“公務員”，《刑法》使用的是“國家工作人員”。根據(jù)《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》的規(guī)定，“公務員”還包括國家機關之外的其他人員，比如單純從事黨務工作的人員。這些人員往往也依法行使國家公權(quán)力，屬于預防腐敗的重要對象。為保持法律的統(tǒng)一性，宜采用“公務員”這一表述。另外，為了充分保障公民的知情權(quán)，鼓勵獨立第三方參與反腐敗，應該要求公務人員在特定情形下“公開申報”?！肮尽睂儆谪敭a(chǎn)申報過程中的一個內(nèi)生制度，沒有必要在法律名稱中加以區(qū)隔。因此，規(guī)范公務人員財產(chǎn)申報和公示的法律可定名為 “中華人民共和國公務員財產(chǎn)申報法”。

（二）立法目的及根據(jù)

立法目的應當定位為：預防腐敗行為，推進廉政建設，依法保護公務員的合法財產(chǎn)。

我國《憲法》第27條第2款的規(guī)定，是制定本法的憲法根據(jù)，即：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。公務員申報財產(chǎn)并公開財產(chǎn)信息，是人民監(jiān)督的當然內(nèi)涵。從這個意義上講，“公務員財產(chǎn)申報法”是保障和實現(xiàn)公民知情（政）權(quán)、監(jiān)督權(quán)的基本法律。

（三）申報主體及分類

結(jié)合《公務員法》的規(guī)定，要求具有以下情形的主體必須申報：（1）現(xiàn)任鄉(xiāng)科級以上（含鄉(xiāng)科級）領導職務的公務員；（2）晉升領導職務的公務員；（3）初任鄉(xiāng)科級領導職務的公務員；（4）離職或者退職的公務員。財產(chǎn)申報分為公開申報和非公開申報2類?？h（處）以上領導職務的公務員或者擬任縣（處）以上領導職務的公務員，應當實行公開申報。依法公開的縣（處）以上領導職務的公務員或者擬任縣（處）以上領導職務的公務員財產(chǎn)信息，任何公民、單位或者其他組織均有權(quán)查看、摘抄或復印。

（四）申報財產(chǎn)的范圍

公務員本人及其配偶、子女的財產(chǎn)均屬申報范圍，具體包括以下3個方面：

第一，公務員本人及其配偶、子女依法所有的財產(chǎn)。包括：公務員本人的合法收入（如從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫等勞務所得）、儲蓄、房屋和其他生活資料；依法歸公務員本人或其配偶、子女所有的生產(chǎn)資料；依法歸公務員本人或者其配偶、子女所有的股份、股票、債券和其他財產(chǎn)；公務員收受的他人贈送的價值在500元人民幣以上的現(xiàn)金 （禮金）、有價證券、各類支付憑證、貴重禮品。

第二，公務員本人及其配偶、子女依法所有的財產(chǎn)性收益。包括：公務員本人及其配偶、子女接受的市場價值在1 000元人民幣以上的各種財產(chǎn)性利益，比如入學、工作、旅游、出國等各種機會以及其他服務，長時間借用他人的車輛、居住房屋、接受洗浴、按摩、美容服務等等。

第三，其他依照法律應當申報的財產(chǎn)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，財產(chǎn)尤其是財產(chǎn)性利益的表現(xiàn)方式會越來越多。設計這一兜底條款，可以應對將來財產(chǎn)申報之需。

（五）申報對象

從過去的實踐情況看，申報對象有申報人所在的紀檢部門、組織部門、人事部門。有些地方是按照干部管理權(quán)限將申報材料報送相應的上級組織、人事部門備案。結(jié)合我國的實際情況，公務員財產(chǎn)申報應當分系統(tǒng)進行。筆者認為，可分為黨組織、行政、立法、政協(xié)、司法、軍事6個系統(tǒng)。申報人向本人所在系統(tǒng)的由紀委和監(jiān)察部門聯(lián)合成立的財產(chǎn)申報機關申報財產(chǎn)。財產(chǎn)申報機關應當依法及時公開本系統(tǒng)公務員財產(chǎn)申報信息。

（六）相關責任的設定

分類設定法律責任。對于故意不報、謊報、瞞報財產(chǎn)的公務員，由所在單位責令其申報并給予黨紀、行政處分。3次故意不報、謊報、瞞報或者故意不報、謊報、瞞報財產(chǎn)數(shù)額較大的，推定其相應財產(chǎn)不具有合法來源；構(gòu)成犯罪的，以巨額財產(chǎn)來源不明罪定罪處罰。財產(chǎn)申報機關工作人員未依法及時公開公務員財產(chǎn)申報信息，由所在部門給予黨紀、政紀處分；情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，以濫用職權(quán)或玩忽職守罪定罪處罰。

（七）相關法律的修改

為了實現(xiàn)法律之間的協(xié)調(diào)，制定本法需要修改《公務員法》第43條的規(guī)定。具體來講，就是在該條規(guī)定的公務員晉升職務條件中增加“依法申報財產(chǎn)”的法定義務，將第43條第1款修改為：公務員晉升職務，應當依法申報財產(chǎn)，同時具備擬任職務所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格。

［1］呂品.官員財產(chǎn)申報公示：進展與分析［EB/OL］.（2012-07-02）.http：//theory.people.com.cn/n/2012/0702/c49150-184230 99.html.

［2］向楠.房寧：我國亟需建立官員利益沖突管理制度［N］.中國青年報，2013-05-16（6）.

［3］向楠.調(diào)查稱逾九成公眾支持官員財產(chǎn)申報制度全國推廣［EB/OL］.（2011-11-29）.http：//www.china.com.cn/policy/txt/ 2011-11/29/content_24027923.htm.

（編輯：米盛）

D630.9

A

1673-1999（2016）06-0007-03

劉衛(wèi)花（1979-），女，碩士，重慶郵電大學（重慶400065）馬克思主義學院講師，研究方向為思想政治教育。

2016-04-09

重慶市社會科學規(guī)劃項目“嚴密權(quán)利之籠：路徑多元背景下反腐合力機制的構(gòu)建研究”（2014SKZ06）。