簡析我國城市管理執(zhí)法的行政倫理困境——基于行政自由裁量權(quán)的視角

邵慧卓

(南京大學　政府管理學院，南京　210046)

?

簡析我國城市管理執(zhí)法的行政倫理困境
——基于行政自由裁量權(quán)的視角

邵慧卓

(南京大學政府管理學院，南京210046)

摘要：當代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。城市管理執(zhí)法人員作為政府基層公務(wù)人員的代表，在很大的程度上承受著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助行政自由裁量權(quán)的相關(guān)理論，從行政倫理學的角度入手，通過對城管執(zhí)法人員執(zhí)法過程中行使自由裁量權(quán)的動機和價值取向的思考，來發(fā)現(xiàn)其行政倫理的困境所在，并從內(nèi)外控制的雙重角度找尋破解困境的有效路徑。

關(guān)鍵詞：城管執(zhí)法；行政倫理；行政責任；自由裁量權(quán)

當代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。面對越來越多的群體性事件，我們習慣性地將批判的矛頭指向公共行政部門的制度規(guī)范和角色定位，自然而然地將公眾和政府作完全對立起來，但這種批判所具有的現(xiàn)實意義是有限的。進一步觀察已發(fā)生的公眾與政府之間的矛盾，我們發(fā)現(xiàn)，沖突的根源大多在于公眾和基層公務(wù)人員在行政執(zhí)法過程中的不和。其中以城管執(zhí)法過程中與執(zhí)法對象的矛盾最為典型，公眾因為對城管隊員執(zhí)法方式和程序的不滿，怨恨政府，大量案例的積累引發(fā)了全社會對城管執(zhí)法行為的負面輿論。

城管等行政執(zhí)法類的基層公務(wù)人員，就是李普斯基提出的“街頭官僚”的代表，該理論認為，街頭官僚所掌握的自由裁量權(quán)，可能對公眾的利益造成損害。國內(nèi)學界不乏對這種自由裁量權(quán)的討論和研究，但更多的局限在行政法學的領(lǐng)域，使得這方面的研究具有“單點注入”的特點，而其針對自由裁量權(quán)的控制邏輯也主要是遵循從行政立法層面到行政執(zhí)法層面,再到對行政自由裁量權(quán)的司法審查的法制主義思路[1]。但筆者認為，對自由裁量權(quán)的討論應(yīng)該更多的從行政倫理學的角度入手，通過對街頭官僚執(zhí)法過程中行使自由裁量權(quán)的動機和價值取向的思考，來發(fā)現(xiàn)其行政倫理的困境所在，并從內(nèi)外控制的雙重角度找尋破解其沖突和困境的有效路徑。

一、行政倫理學視角下的自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是街頭官僚的自我決策產(chǎn)生偏差的重要原因。行政自由裁量權(quán)，一般指“在法律規(guī)定的條件下，行政機關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。”[2]學界并不缺乏對于自由裁量權(quán)的討論，但往往將其視為一種“惡”的權(quán)力，并主張用完善立法、加強監(jiān)督等方式來實現(xiàn)對行政自由裁量權(quán)的控制。但事實上，行政自由裁量權(quán)并非一無是處，它應(yīng)該是一種具有獨立價值訴求與正當性的權(quán)力，任何試圖通過嚴格的控制來剔除行政自由裁量權(quán)的主張與做法既是不適當?shù)?，也是不可能的[3]。

我們可以從行政倫理學的角度出發(fā)，重新分析行政自由裁量權(quán)的內(nèi)涵和定位。行政自由裁量權(quán)的行使，其實質(zhì)是基層公務(wù)人員在執(zhí)法過程中，基于自己的判斷和價值取舍，對執(zhí)法對象采取基于法律基礎(chǔ)的靈活的處理政策，它與行政倫理在理論和實踐兩個層面存在密切的聯(lián)系。從理論上講，行政自由裁量權(quán)可以被視作既處于法制框架之內(nèi)，又超出法制條文之外的一種“自由”，它意味著在法律所未及之范圍內(nèi)，行政享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權(quán)一方面需要依靠法制的框架束縛，另一方面又超脫于法律條文的，是執(zhí)法主體享有的一種相對的自由，而行政倫理研究的起點，正是行政過程中存在的非制度化的權(quán)力自由空間，只有存在自由空間，才需要用倫理和價值的規(guī)范來討論行政主體執(zhí)行方案的選擇，因此，兩者在理論上是相互契合的。而從實踐的角度看，行政自由裁量權(quán)實質(zhì)上是一種非制度化的具體事務(wù)處置權(quán)，即行政主體在制度規(guī)定不到位、不明確的模糊“地帶”乃至制度之外的空間地帶做出事務(wù)性行政決定或裁決的權(quán)力[4]。因此，行政自由裁量權(quán)在行駛過程中是一種非制度的權(quán)力，也就是一種倫理性權(quán)力，我們觀察現(xiàn)實的自由裁量權(quán)行使過程，行政執(zhí)法主體是基于行政目的和個人道德的雙重考量，來確定如何進行“自由”的決策，換一種說法，行政自由裁量權(quán)的行使，進行的正是行政責任的選擇，是對執(zhí)法主體自身責任和價值沖突的選擇，而這正是行政倫理學在實踐中所研究的重要內(nèi)容，責任也是建構(gòu)行政倫理學的關(guān)鍵概念。我們甚至可以這樣說，對行政自由裁量權(quán)的討論，正是行政倫理學研究的現(xiàn)實意義所在。

作為一種倫理性權(quán)力，行政自由裁量權(quán)并不像公眾和一些學者所認為的那樣，是一種“惡”的體現(xiàn)，盡管我們必須承認，自由裁量權(quán)的存在為城管執(zhí)法人員執(zhí)法過程中的價值和目標偏離創(chuàng)造了可能性，并使這類問題難以得到制度和法律層面上規(guī)范化的和有效率的治理；但是，從行政倫理的角度考量，行政自由裁量權(quán)的存在，也使得城市管理等基層的行政過程有了社會價值和情感發(fā)揮作用的空間，它恰恰說明了行政機構(gòu)與行政人員并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要運用價值理性進行獨立價值判斷和價值決策的公共管理主體[1]。也就是說，只有從行政倫理學和行政法學兩個不同的學科角度出發(fā)，才能夠?qū)鶎庸珓?wù)人員，也就是街頭官僚在執(zhí)法過程中行使的行政自由裁量權(quán)做出全面客觀的認識。

二、城管執(zhí)法行政倫理困境——責任沖突

弗雷德里克·莫舍(Frederick Monsher)將行政倫理學中的責任界定為兩個主要方面：主觀責任和客觀責任?？陀^責任在具體形式上包括兩個方面：職責和應(yīng)盡的義務(wù)。所有的客觀責任都包括對某人或某集體負責，也包括對某一任務(wù)、人員管理和實現(xiàn)某一目標負責。職責和義務(wù)，對某人負責和對某事負責，是客觀行政責任的兩個方面[5]74。公共行政人員最直接的責任，是對自己的上級負責，貫徹上級的指示或是完成已達到一致的目標任務(wù)。另外，公共行政人員還要對公民負責，洞察、理解和權(quán)衡公民的喜好、要求和其他利益。對應(yīng)我國的基層街頭官僚而言，可以通過在現(xiàn)存法律框架內(nèi)改變相關(guān)方案的方式，也就是通過行使行政自由裁量權(quán)來對公眾的喜好或利益訴求做出回應(yīng)。

其次是主觀責任。主觀責任是由我們內(nèi)心的情感和信仰所賦予的，如果說客觀責任來源于法律、組織機構(gòu)、社會對行政人員的角色期待，那么主觀責任則根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰。放到我國城市管理執(zhí)法的實踐中去思考主觀責任的存在和影響，則表現(xiàn)為每個城管隊員作為個體，在面對類似工作的執(zhí)行和事件的處理時，會因為個人價值理念的差異而做出不同的現(xiàn)場決策。當執(zhí)法者的自由裁量選擇與執(zhí)法對象或社會公眾的期望偏離時，就會引發(fā)某種形式的沖突或積怨，這里顯然已經(jīng)出現(xiàn)了客觀責任與主觀責任的某種沖突形式，而這種偏離在現(xiàn)實中是極容易產(chǎn)生的。這表明，主觀責任和客觀責任之間存在共存的困難，這同樣是某種行政倫理的困境。

面臨具有沖突性的不同責任，是行政人員體驗倫理困境的最為典型的方式。當處于兩種不同的期待或傾向之間，而且這兩者都具有重大價值時，行政執(zhí)法人員將面對選擇的尷尬。從根本上說，這種困境涉及我們是如何有意或無意地對價值觀和原則進行排序的[5]96，因此它們應(yīng)當被視為既是實際工作中的，也是倫理性的問題。而這些困境出現(xiàn)的根本，正在于以城管執(zhí)法人員為代表的基層公務(wù)人員在現(xiàn)實的工作實踐中，需要面對多樣化和多質(zhì)化的行政責任，這些責任的沖突性不僅在于前文所劃分的客觀和主觀的區(qū)別，更重要的是，即使是客觀或者主觀責任的內(nèi)部，同樣存在各種各樣可能的沖突形式。庫珀在《行政倫理學：實現(xiàn)行政責任的途徑》一書中將實踐中的行政責任沖突歸納為三種最常見的形式，即權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。結(jié)合我國城市管理執(zhí)法人員的具體工作實踐，我們可以對這三種責任沖突形式做進一步的論述和介紹。

(一)權(quán)力沖突

權(quán)力沖突是兩種或兩種以上客觀責任的沖突，這些客觀責任是由兩種或兩種以上的權(quán)力來源(如法律、組織的上級和公眾等)從外部強加給行政人員的。如果兩種權(quán)力對城管執(zhí)法人員行為的要求不一致，那么執(zhí)法人員就會陷入某種抉擇的尷尬，要求在強大的外界壓力下對行政自由裁量權(quán)有恰當?shù)氖褂?。具體考察我國城管執(zhí)法的實際運作過程，我們至少可以發(fā)現(xiàn)兩種不可避免的權(quán)力沖突形式：

第一種是政府部門內(nèi)部不同權(quán)力來源帶給城管執(zhí)法人員的權(quán)力沖突。對于最基層的執(zhí)法人員而言，首先要面對的是來自直接上級，也就是城管局的命令，但由于執(zhí)法人員的執(zhí)法過程經(jīng)常是配合其他政府機關(guān)進行的，因此還需要聽從事件主管部門的調(diào)配和任務(wù)目標，而這個主管部門又往往不止一個，例如在對一些油煙污染較嚴重的餐館或攤販的管理過程中，就可能牽扯到城管部門本身、食品安全部門、環(huán)保部門、稅務(wù)部門，等等。因此，這種權(quán)力沖突時常會影響執(zhí)法人員對自由裁量權(quán)的判斷和行使。如果對這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因做進一步的思考的話，我們可以發(fā)現(xiàn)其中存在的必然性，即我國行政體制中對于城管執(zhí)法部門的行政主體地位規(guī)定不明，城管與工商、稅務(wù)、公安等執(zhí)法機構(gòu)相比，有著底氣不足的劣勢，有的城管由政府直接管轄，有的隸屬于建設(shè)系統(tǒng)，有的則為部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，甚至有專家將城管譽為“單親娃”，沒爹媽管[6]?？偟恼f來，由于中央對于城管部門沒有統(tǒng)一的部門進行歸口管理，使得城管在執(zhí)法過程中需要面對的行政自由裁量權(quán)的判斷和選擇的可能性更為復雜。

第二種是政府部門和公眾偏好的不同造成的權(quán)力沖突。這種情形相較前一種而言更容易理解，盡管我國政府始終強調(diào)其為人民服務(wù)的根本宗旨，但在實際的行政過程中，政府部門經(jīng)常以理性經(jīng)濟人的效率觀點作為工作遵循的實際準則，再加上政府部門的決策往往需要更多的進行宏觀和整體的考量，而公眾在面對城管執(zhí)法時，往往關(guān)注的是個體的需求和權(quán)益能否得到保障。因此，當城管執(zhí)法人員帶著效率優(yōu)先，配合宏觀需要的執(zhí)法要求來管理公眾的日常行為時，雙方難免會產(chǎn)生行政責任上的沖突。

(二)角色沖突

角色概念是此類責任沖突的關(guān)鍵。在特定的情形中，我們所體驗到的特定角色的價值觀是不相容的，或者是互相排斥的，但更關(guān)鍵的是，我們在現(xiàn)實生活中體驗到的不是價值觀本身，而是在價值觀支配下的角色沖突?，F(xiàn)代社會，每一個個體都是各種角色的集合體，當我們關(guān)注作為個體的基層執(zhí)法人員時，可以發(fā)現(xiàn)他們在工作實踐中，其實也會扮演不同的角色，而不僅僅是行政人員的角色，組織工作之外的其他角色與行政人員的角色之間就有可能產(chǎn)生沖突。

如果把討論的重點進一步具體到我國的城管執(zhí)法人員，我們可以發(fā)現(xiàn)其角色沖突與庫珀一般意義上角色沖突形式相比的特殊性，這種特殊性就在于我國城管執(zhí)法人員對自我行政人員角色認知存在一定的偏差，這種偏差扭曲了他們對于行政自由裁量權(quán)的行使，從而使得這一角色與其他角色之間的沖突更為激烈。具體來說，受中國幾千年封建文化中“官本位”、“權(quán)力本位”、“人治”思想影響，部分城管人員在執(zhí)法過程中認為自己是執(zhí)法者，代表著政府進行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心態(tài)，不能將執(zhí)法對象的利益放在一個較高的位置來考慮[7]。這樣的角色認知已然偏離了作為基層公務(wù)人員的價值定位，當他們以高人一等的執(zhí)法者角色來面對其他可能出現(xiàn)的角色時，也就使得自由裁量的天平向執(zhí)法者的價值觀傾斜，因而我國的城管執(zhí)法人員往往在面對各種各樣的執(zhí)法對象時缺乏足夠的耐心和細心，一旦執(zhí)法對象提出質(zhì)疑、反駁，就用“拳頭”執(zhí)法，這也就是為什么當下我國城管執(zhí)法過程中頻現(xiàn)暴力執(zhí)法現(xiàn)象。

(三)利益沖突

利益沖突在我國的基層行政執(zhí)法實踐中表現(xiàn)得最為突出，當我們的個人利益與我們作為一個公共官員的義務(wù)之間產(chǎn)生沖突時，就給了我們?yōu)E用職權(quán)、謀取私利的機會，它們表現(xiàn)為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責任與個人可能利益之間的沖突。從本質(zhì)上說，在利益沖突問題中，我們所面臨的就是這種“利益與職責之間、私人生活稟性與公共角色義務(wù)之間的不可避免的緊張關(guān)系”，也就是說，利益沖突更多的表現(xiàn)為客觀責任要求和主觀責任認知之間的沖突。

我們同樣將關(guān)注的焦點放在我國城管執(zhí)法人員行使行政自由裁量權(quán)的實踐之中，筆者認為，基層執(zhí)法人員在工作實踐中可能獲取的個人利益可以總結(jié)為兩類：第一種是我們所熟知的經(jīng)濟利益，城管執(zhí)法人員可能出于對經(jīng)濟利益的追求，接受執(zhí)法對象經(jīng)濟的或物質(zhì)的賄賂，從而在自由裁量的過程中做出有利于執(zhí)法對象的決策，這種對經(jīng)濟利益的偏向，顯然與其公共職責產(chǎn)生沖突，背離了作為基層公務(wù)人員的義務(wù)和價值；第二種個人利益則較容易被人所忽略。有學者指出，“街頭官僚在技術(shù)上、認知上和道德上被理解為消極的，會運用他們手中自由裁量權(quán)來管理他們的工作環(huán)境，從而使得他們的工作變得容易和安全?！盵8]也就是說，城管執(zhí)法人員會在行政過程中運用自由裁量權(quán)來降低工作難度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠視行政程序，包括不亮證執(zhí)法；沒有填定預定格式的行政處罰決定書；扣押物品、罰款不給收據(jù)或者以其它白條代替；先裁決后詢問，先處罰后取證等。這種誤用行政自由裁量權(quán)來追求工作安全和便利的行為，背離了程序正當性和依法行政的要求。

三、 城管執(zhí)法倫理困境的破解路徑

根據(jù)前文的論述，我們發(fā)現(xiàn)，街頭官僚行政自由裁量權(quán)的行使，實際上就是在客觀責任和主觀責任的復雜沖突中進行基于個體的價值和倫理判斷，但由于我國城市管理體制的欠缺、社會偏好的多元性和城管執(zhí)法人員自身素質(zhì)的缺陷等原因，城管執(zhí)法的過程和結(jié)果常常陷入行政責任選擇，也就是行政倫理的困境。那么，從行政倫理的角度出發(fā)，我們可以從理論中找到哪些針對性的破解途徑呢？對于這類倫理困境的控制，我們可以從外在和內(nèi)在兩個層面進行思考。

(一)外在控制

所謂外在控制，即通過對外在的法律、行政規(guī)范、強化監(jiān)督等方式來防范基層執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的濫用，從而控制行政倫理中可能的失范現(xiàn)象。實施外部控制的理論基礎(chǔ)是：個人判斷力和職業(yè)水平不足以保證人們做出合乎道德規(guī)范的行為。在中國的現(xiàn)實生活中，我們可以通過以下幾種方式來實現(xiàn)外在的控制力：

第一是立法控制，一方面通過倫理立法的方式，對行政過程中可能出現(xiàn)的倫理選擇及其結(jié)果進行專門的立法，另一方面還應(yīng)盡快制定專門的行政程序法，規(guī)范城管執(zhí)法人員應(yīng)當遵循的行政程序，避免其為了個人的效率利益而違背程序的正當性。

第二是體制控制，一方面要加強行政監(jiān)察，實現(xiàn)監(jiān)察行為的專門化、全面化、工作正規(guī)化；另一方面要完善對于城市管理部門的行政主體規(guī)定，明確規(guī)定其執(zhí)法主體定位，具體化其職權(quán)范圍，改變城管部門什么都管的現(xiàn)狀。

第三是權(quán)力控制，這里的權(quán)利控制強調(diào)的是行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益對基層公務(wù)人員自由裁量權(quán)的監(jiān)督和控制。為了保障執(zhí)法對象的合法權(quán)益不受自由裁量權(quán)的侵犯，要求法律法規(guī)對行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益進行事前告知、事后救濟，通過聽證會，申請行政復議，提起行政訴訟等方式來捍衛(wèi)行政執(zhí)法對象的合法權(quán)益。

(二)內(nèi)在控制

弗雷德里奇在1935年出版的《美國公共服務(wù)中的問題》一書中指出：負責任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種“心理因素”[5]152。他認為，行政責任主要對兩種主導因素作出反應(yīng)，這兩種主導因素是：技術(shù)知識和公眾感情。而將這兩種因素放到對我國城市管理基層執(zhí)法人員的內(nèi)在控制中，同樣具有借鑒意義。

第一是技術(shù)知識。筆者認為，對于我國基層城管執(zhí)法人員而言，要加強對法律法規(guī)的學習，尤其是對行政執(zhí)法程序規(guī)范的學習，提高其專業(yè)素養(yǎng)和綜合素質(zhì)，使其在行使自由裁量權(quán)時受其素質(zhì)支配，進而使其行為自動服從法律，能動地服務(wù)人民，避免因為不懂法不懂程序而造成行政執(zhí)法中的沖突。

第二是公眾感情。城管執(zhí)法人員應(yīng)該盡可能地迎合社會主流價值觀的要求和公眾情感的訴求，轉(zhuǎn)變工作理念，從“對民”執(zhí)法變?yōu)椤盀槊瘛眻?zhí)法。要回應(yīng)社會關(guān)注弱勢群體的價值導向，在處理涉及社會弱勢群體的事件時，應(yīng)轉(zhuǎn)變自身角色，嘗試從社會公眾的角度去做出平衡公眾情感和行政目標的決策；還應(yīng)提高個人素質(zhì)，要有足夠的耐心和細心，要有良好的行政道德人格，還要樹立正確的金錢觀和名利觀。

當前中國社會矛盾愈發(fā)激烈，尤其是公眾與政府之間，大量群體性事件的爆發(fā)使得雙方幾乎已經(jīng)陷入某種對立的狀態(tài)，這顯然與政府的角色定位和服務(wù)性宗旨是不相符合的，而城市管理執(zhí)法人員作為政府基層公務(wù)人員的代表，在很大的程度上承擔著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助李普斯基的街頭官僚理論，我們發(fā)現(xiàn)城管執(zhí)法人員與公眾的矛盾，主要產(chǎn)生在行政自由裁量權(quán)行使的過程之中，而從行政倫理學的視野考量行政自由裁量權(quán)，又可以發(fā)現(xiàn)其行使的內(nèi)在邏輯，即是在以客觀責任和主觀責任為主的各類行政責任之間進行的基于個人價值判斷的取舍和決策。而由于我國包括城管制度在內(nèi)的行政體制和法律體系還不夠完善，使得我國城管執(zhí)法人員所進行的行政責任的取舍和判斷常常會產(chǎn)生偏離和扭曲，從而引發(fā)與公眾的矛盾沖突。

針對這種在現(xiàn)階段無法避免的行政倫理意義上的困境，筆者認為，我們可以從內(nèi)外兩個維度找尋破解的途徑，可能這樣的途徑還無法在現(xiàn)實中收獲立竿見影的效果，但至少能夠讓我們在面對類似城管執(zhí)法這樣的行政正當性問題時，有更多角度、更深層次的思考，畢竟體制的運轉(zhuǎn)是基于個體的執(zhí)行，如果能夠?qū)€體行政倫理的角度和整體制度設(shè)計執(zhí)行的角度相結(jié)合，對當下中國許多社會問題的思考和研究就顯得更完整，更具有現(xiàn)實意義。

參考文獻：

[1]王學棟.行政倫理視野中的行政自由裁量權(quán)[J].教學與研究,2007,(6):41-47.

[2]羅豪才.行政法學[M]北京：北京大學出版社,1996.

[3]王學棟,王舒娜.論行政自由裁量權(quán)的價值定位[J].中國行政管理,2007,(6):36-38.

[4]龍興海,確立行政倫理的依據(jù)[J].道德與文明,2004,(5):29-32.

[5]特里·L·庫珀.行政倫理學:實現(xiàn)行政責任的途徑[M].北京:中國人民大學出版社,2010.

[6]劉燕青.淺析城管及其暴力與治理[J].法制與社會,2012,(12):162-164.

[7]段新剛,江永政.城管行為失范淺析——基于街頭官僚理論的視角[J].山東行政學院學報,2011,(2):27-29.

[8]葉麗娟,馬駿.公共行政中的街頭官僚理論[J].武漢大學學報,2003,(5):612-618.

編輯：黃航

Analysis of the Ethical Dilemmas in Urban Management Law Enforcement：

Based on the Perspective of Discretion

SHAO Huizhuo

(School of Gouerment management,Nanjing University, Nanjing Jiangsu210046,China)

Abstract：The contradiction between the public and the government is becoming more and more acute in the Chinese society. As the representative of the civil servants at the grass-roots level, urban management officers are under the social criticism and dissatisfaction of the government administrative system. In accordance with the theories of administrative discretion, we chose the angle of administrative ethics and studied in the motive and value orientation of urban management officers when they used the discretion. We found the plight of administrative ethics and tried to solved the solution from the point of internal and external control.

Key words:aw enforcement; administrative ethics; administrative liability; discretion

中圖分類號：D523-3

文獻標志碼：A

文章編號：1672-0539(2016)01-0071-05

作者簡介：邵慧卓(1991-)，男，江蘇宜興人，碩士研究生，研究方向為公共政策分析和服務(wù)型政府建設(shè)。

收稿日期：2015-03-30

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2016.01.013