官民互治與官民共治比較研究

趙肖肖++李憲軍

摘 要： 官民互治是指政府官員與社會(huì)公民在法律前提下，依據(jù)憲法和法律等社會(huì)契約，通過(guò)行使或履行權(quán)利義務(wù)所進(jìn)行的相互交往、相互制約、相互管理的活動(dòng)；官民共治是政府官員與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的合作管理，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理。官民互治與官民共治的主客體存在差別，重心也有所不同。但兩者從理論上來(lái)看是共通的，相互作用的。只有在官民互治的價(jià)值引導(dǎo)下進(jìn)行官民共治，才能切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義法治進(jìn)程。

關(guān)鍵詞： 官民互治； 官民共治； 公民與政府； 治理； 法治

中圖分類號(hào)： D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.014

在學(xué)術(shù)界，已有許多學(xué)者對(duì)官民互治與官民共治進(jìn)行了大量研究，尤其是隨著對(duì)共治理論研究的深入，官民共治得到了更多學(xué)者的青睞。但是筆者發(fā)現(xiàn)，在這些學(xué)術(shù)著作中并未涉及官民互治與官民共治的關(guān)系，甚至存在混合運(yùn)用的現(xiàn)象。理清兩者之間的關(guān)系，對(duì)于深化改革具有重大的理論指導(dǎo)意義。

一、官民關(guān)系及其歷史演進(jìn)

“官”和“民”均是作為集合概念來(lái)使用的。官是指由社會(huì)少數(shù)人員組成的，直接行使國(guó)家權(quán)力，管理社會(huì)公共事務(wù)的人群；與相對(duì)應(yīng)的民就是指由社會(huì)多數(shù)人員組成的，不直接行使國(guó)家權(quán)力，在國(guó)家治理中處于被管理地位的人群。官與民之間的存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，官民關(guān)系是官與民之間的政治關(guān)系，是官與民之間最為本質(zhì)的關(guān)系，是以階級(jí)劃分為基礎(chǔ)的一種歷史性關(guān)系。官民關(guān)系是政治的基本問(wèn)題，是政治過(guò)程中的主客體關(guān)系。政治過(guò)程中的主客體間存在大量的矛盾，可以說(shuō)官和民不是社會(huì)的產(chǎn)物，而是國(guó)家產(chǎn)物，國(guó)家是產(chǎn)生于社會(huì)而又獨(dú)立于社會(huì)之上的力量。國(guó)家的出現(xiàn)伴隨著權(quán)力的生成與分配問(wèn)題，社會(huì)成員正是因國(guó)家權(quán)力的擁有與否或分配不同而形成官和民。矛盾是政治發(fā)展的動(dòng)力和源泉，只有處理好矛盾的兩個(gè)主要方面——官與民，才能更好地保證政治發(fā)展。

在戰(zhàn)國(guó)之前的夏、商、周時(shí)期，我國(guó)與11世紀(jì)神權(quán)統(tǒng)治下的西歐一樣實(shí)行的是分封采邑制，那時(shí)只有被任命的土地管理者，還不能稱為官員。到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，尤其是秦統(tǒng)一中原后，官僚制開始萌芽。韋伯曾對(duì)此做過(guò)論證，他認(rèn)為官僚制“從一開始就控制著戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的封建性質(zhì)，并將士人階層的思維一再納入管理技術(shù)與功利主義的科層官僚制的軌道”。[1] 隋唐時(shí)期科舉制的確立使得官僚制成為我國(guó)封建時(shí)期的一種正式的體制。我國(guó)兩千多年的封建社會(huì)都是在“人治”或“官治”下緩慢發(fā)展的，法律淪為了統(tǒng)治的手段，官與民相互對(duì)立或?qū)?，官統(tǒng)治民。西方由“人治”到“法治”也經(jīng)歷了很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期。直到19世紀(jì)后期英國(guó)文官制度的出現(xiàn)，才標(biāo)志著現(xiàn)代官僚制的真正形成。

在以私有制為基礎(chǔ)、剝削階級(jí)占統(tǒng)治地位的社會(huì)形態(tài)中，官民關(guān)系的本質(zhì)是階級(jí)統(tǒng)治與階級(jí)壓迫的關(guān)系，是對(duì)立或?qū)沟年P(guān)系。雖然西方在打破專制統(tǒng)治的過(guò)程中，借助了民主政治的分權(quán)制衡、政黨政治、議會(huì)制、選舉制等民主元素，但是其私有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)并沒有改變，所以官民關(guān)系依然是對(duì)抗性的，其法治的“治民性”沒有根本改變。而當(dāng)前我國(guó)的官民關(guān)系吧不僅是非對(duì)抗性的，而且是雙向性的。社會(huì)主義法治的“民治性”得以彰顯，力求使民主制度化、法制化。這種雙向互動(dòng)的官民關(guān)系體現(xiàn)了我國(guó)體制與制度的優(yōu)越性，根植于中國(guó)特色社會(huì)主義的土壤。

二、官民互治與官民共治的比較分析

官民互治與官民共治既相互區(qū)別又密切聯(lián)系。

（一）官民互治與官民共治的概念界定

官民互治是指政府官員與社會(huì)公民在法律前提下，依據(jù)憲法和法律等社會(huì)契約，通過(guò)履行或行使權(quán)利義務(wù)所進(jìn)行的相互交往、相互制約、相互管理的活動(dòng)；官民共治是政府與公民對(duì)社會(huì)政治事務(wù)的合作管理，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理。官民互治與官民共治都是特定的官民關(guān)系，但其主客體及側(cè)重點(diǎn)是有區(qū)別的?！盎ブ巍笔且粋€(gè)客觀描述的中性詞，如果僅從字面上來(lái)理解，那么官民互治既包含官與民之間的合作與監(jiān)督，亦包含官民之間的摩擦與沖突。在中國(guó)特色社會(huì)主義背景下，官民互治被賦予了特定的中國(guó)內(nèi)涵，變成了一種帶著美好愿景的價(jià)值觀。官民互治強(qiáng)調(diào)各參與主體互為治理的主客體，各參與主體往往是平等的，也就是說(shuō)官民互治包含了“依法治官吏”與“依法官吏治”兩種狀況，是對(duì)“人”的治理，并且官民互治的兩種狀況并不是依次發(fā)生的，而是同時(shí)作用的，政府官員與社會(huì)公民對(duì)法律的認(rèn)同和遵守是官民互治的前提。官民共治的主體是政府官員與社會(huì)公民，客體是社會(huì)政治事務(wù)，各參與主體是不對(duì)稱的，是對(duì)“事”的治理。概括來(lái)說(shuō)，官民互治側(cè)重的是價(jià)值導(dǎo)向，官民共治則偏重于現(xiàn)實(shí)策略。

（二）官民互治與官民共治的理論共通

俞可平先生在實(shí)行官民共治的原因中指出：“人類社會(huì)至今已經(jīng)有過(guò)三種基本形式，在國(guó)家和政府產(chǎn)生以前，人類實(shí)行的是原始自治。在國(guó)家產(chǎn)生后的很長(zhǎng)時(shí)間中，人類實(shí)行的是獨(dú)裁專制，即官制。進(jìn)入現(xiàn)代后，官治逐漸讓位于共治?！?[2] 可見官民共治是與我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)主義初級(jí)階段且改革進(jìn)入深水區(qū)的國(guó)情相契合的。但是筆者所不認(rèn)同之處在于，文中提出“共治有多種形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治。” [2] 如果說(shuō)官民共治是多種共治形式中的最高形式尚可令人信服，那么“官民共治就是民主政治”顯然就有點(diǎn)不夠嚴(yán)謹(jǐn)了。在達(dá)爾的《論民主》一書中，民主被分為了理想民主與現(xiàn)實(shí)民主；在俞可平先生的《民主與陀螺》一書中，民主亦被分為了實(shí)質(zhì)民主與程序民主。一如達(dá)爾所言：“與其說(shuō)民主是一種有賴于人們?nèi)ゲ杉{和實(shí)行的現(xiàn)實(shí)政治制度，還不如說(shuō)民主是一種有賴于哲學(xué)家們?nèi)ダ碚摶闹黝}?！?[3] 官民共治是民主的一個(gè)分子?！睹裰髋c陀螺》一書中指出：“民主既是一種實(shí)體，也是一種程序。民主就像一個(gè)旋轉(zhuǎn)的陀螺，重要的是旋轉(zhuǎn)的過(guò)程。從程序的意義上說(shuō)，所謂民主政治，也就是全體公民廣泛分享參與決策的機(jī)會(huì)，就是對(duì)政府權(quán)力的制約和對(duì)政府決策過(guò)程的控制?！?[4] 從程序民主的視角上看，俞可平先生所強(qiáng)調(diào)的公民政治參與及對(duì)政府的監(jiān)督正是筆者上文中所提到的官民互治的價(jià)值在現(xiàn)實(shí)治理中的彰顯。故此，官民共治與官民互治是相通的，官民共治是通向馬克思所謂的無(wú)國(guó)家、無(wú)民主的必經(jīng)之路，而官民互治則是這條道路上的指南針。從民主治理的角度看，自由、公正、尊嚴(yán)、和諧，是我們應(yīng)當(dāng)努力弘揚(yáng)的核心政治價(jià)值，也是官民共治的價(jià)值目標(biāo)。[2] 從核心政治價(jià)值這一視角來(lái)看，可以說(shuō)官民共治的價(jià)值目標(biāo)就是官民互治。當(dāng)前我國(guó)的官民共治是以政府為主導(dǎo)的。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)以及改革開放的不斷深入，中國(guó)發(fā)展到文明自覺的階段，國(guó)家將法治理念提升到“憲法指導(dǎo)”的高度，法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵在于治理的主體。但是從歷史角度來(lái)看，未來(lái)的官民共治需要政府權(quán)威的領(lǐng)域不斷縮小。官民互治所依據(jù)的公法本身就是民主、平等及尊嚴(yán)的體現(xiàn)。

（三）官民共治與治理的內(nèi)在聯(lián)結(jié)

“官民共治是國(guó)家還權(quán)于社會(huì)的實(shí)現(xiàn)形式”，官民共治是與“治理”的內(nèi)涵相一致的?！爸卫怼备拍畹某霈F(xiàn)并不是橫空出世的，治理是相對(duì)于統(tǒng)治而言的，從權(quán)力運(yùn)行的向度上來(lái)看，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行向度是自上而下的，治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的、持續(xù)的過(guò)程，不僅包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，還包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排?！爸卫怼本推浔疽舛约瓤梢岳斫鉃橐粋€(gè)過(guò)程，也可以看作是一個(gè)結(jié)果，還可以是達(dá)成這一結(jié)果的一系列手段。治理是“一套十分復(fù)雜且充滿爭(zhēng)議的思想體系”，一些學(xué)者將其統(tǒng)稱為治理理論。治理理論所涉及的核心內(nèi)容主要為權(quán)力分散、主體多元、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、過(guò)程互動(dòng)化等關(guān)鍵詞，但單從這些方面理解治理的內(nèi)涵顯然是不夠充分和系統(tǒng)的，治理一詞的出現(xiàn)不但是嵌入相應(yīng)的制度背景中的，而且從學(xué)理分析治理又有其自身的范式創(chuàng)新。[5] 俞可平先生認(rèn)為，治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要，在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種行為，以最大限度地增進(jìn)公共利益。

就治理及其相關(guān)內(nèi)容的變遷而言，西方治理理論的發(fā)展可以從三方面加以歸納：一是對(duì)凱恩斯主義的質(zhì)疑，從而重新審慎政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題；二是制度主義的興起，為更接近于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)模型提供了新的解釋；三是傳統(tǒng)政治學(xué)范式的革新，將政府、市場(chǎng)、社會(huì)納入到政治學(xué)分析框架，也可以說(shuō)是一個(gè)將政治對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的外生性影響內(nèi)生化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。[5] 理論的變遷反映出來(lái)的是實(shí)踐的需求，現(xiàn)代意義上的治理在一定程度上彌補(bǔ)了社會(huì)資源的配置中市場(chǎng)與政府的雙向失靈，實(shí)質(zhì)就是創(chuàng)造一種環(huán)境（條件），這一環(huán)境是為良好秩序和集體行動(dòng)提供條件。[5] 建構(gòu)一個(gè)基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)的動(dòng)態(tài)分析框架，并以此重新對(duì)待政治學(xué)中的民主、公共物品、公共選擇等問(wèn)題是政治學(xué)的一個(gè)新的發(fā)展方向。[5] 西方學(xué)者使用治理一詞指涉很狹隘的政府內(nèi)部的治理，即可理解為治理政府內(nèi)部的方式，而國(guó)內(nèi)學(xué)者通常是在政府治理這一關(guān)鍵詞下研究治理問(wèn)題的。[5] 國(guó)內(nèi)學(xué)者所謂的政府治理強(qiáng)調(diào)政府與非政府組織的合作、強(qiáng)制與自愿的協(xié)調(diào)，是一個(gè)與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的概念。

在宏觀層面上，治理是一個(gè)分析框架，這個(gè)分析框架研究的是政府、市場(chǎng)、社會(huì)的相互關(guān)系及其演化的路徑以及在此關(guān)系中的權(quán)力分配與偏好選擇的理論問(wèn)題；在微觀層面上，治理要研究的是與宏觀治理構(gòu)架相符合的微觀政府結(jié)構(gòu)，也就是需要怎樣的政府組織模式來(lái)與宏觀的治理框架相匹配的問(wèn)題以及如何匹配的具體問(wèn)題。[5] 從歷史唯物主義的角度來(lái)看，由社會(huì)治理到主要依靠國(guó)家治理、政府治理再到依靠社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變是符合社會(huì)運(yùn)行及發(fā)展規(guī)律的；從橫向截面的角度來(lái)理解，尤其是面對(duì)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情，國(guó)家治理、政府治理與社會(huì)治理同等的重要。政府治理是各種相關(guān)主體的互動(dòng)過(guò)程，其工具的選擇具有多元傾向，而國(guó)家、社會(huì)作為政府的宏觀生態(tài)，必須與政府通力合作，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)政府和諧、政治和諧，繼而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書中提出：“官僚制的合理性前提是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)”，“自由選擇是官僚體制的本質(zhì)?！?[6] 社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷對(duì)政治倫理提出挑戰(zhàn)，政府作為人們公正訴求的體制依賴，無(wú)法將其本身的價(jià)值推向社會(huì)。在急劇轉(zhuǎn)型的改革進(jìn)程中，利益分化嚴(yán)重，政府面臨著一些公共領(lǐng)域的治理困境，出現(xiàn)了“零和博弈”現(xiàn)象，亟待新的治理秩序的建立。官民共治成為官僚制的創(chuàng)新形式，用以整合政治社會(huì)秩序。治理的源起是市場(chǎng)失靈及政府失效，庫(kù)伊曼指出：“治理意味著國(guó)家與社會(huì)還有市場(chǎng)以新方式互動(dòng)，以應(yīng)付日益增長(zhǎng)的社會(huì)及其政策議題或問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性?！?[7] 研究治理理論的權(quán)威格里·斯托克（Gerry Stoker）指出：“治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它表明在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體，后者正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任?！?[8] 從治理的內(nèi)涵上講，官民共治是治理的內(nèi)在要求。與此同時(shí)，據(jù)微觀觀察，官民共治亦是村鎮(zhèn)有效治理的現(xiàn)實(shí)路徑，比如根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人需要經(jīng)過(guò)村民選舉產(chǎn)生，而無(wú)需村黨組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命。這時(shí)要做到對(duì)村鎮(zhèn)的有效治理，政府只能通過(guò)推薦或提名村委會(huì)候選人，間接地參與進(jìn)來(lái)。因此，官民共治體制與治理理念的發(fā)展都是社會(huì)分化的要求，具有異曲同工之妙，對(duì)于推進(jìn)政治民主進(jìn)程具有重要意義。

（四）官民互治與善治的內(nèi)在聯(lián)結(jié)

官民互治則與“善治”密不可分，它更多指涉一種政治夙愿或最佳狀態(tài)。善治是現(xiàn)代法治的必然要求，它將社會(huì)資本引入了治理理論的分析，強(qiáng)調(diào)公民自治與非政府權(quán)威，認(rèn)為社會(huì)資本是公民社會(huì)的粘合劑，公民社會(huì)中社會(huì)資本的強(qiáng)大可以提高政府績(jī)效。俞可平先生對(duì)善治做過(guò)系統(tǒng)的分析：“善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！?[9] 善治，在俞先生看來(lái)，包含了十個(gè)基本要素，其中“合法性指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；回應(yīng)指的是公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)。”善治更多關(guān)注官民互動(dòng)，它彰顯了我國(guó)以德治國(guó)的基本方略，但是這種以德治國(guó)不是要以德行政，仍然是依法行政，是“依法治官吏”與“依法官吏治”的結(jié)合，是人們包括政府官員與社會(huì)公民，對(duì)法律及契約的自覺遵守與擁護(hù)。喬耀章先生在《從治民到官民互治》一文中提出：“治權(quán)可以分解為民治權(quán)與官治權(quán)，如果這樣的分解能夠成立，并且能夠逐步進(jìn)入官民互治的良性運(yùn)作狀態(tài)，那么，亞里士多德關(guān)于統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者‘互治品德的理想，就會(huì)在社會(huì)主義的中國(guó)逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在這個(gè)歷史過(guò)程中，要求官和民都能用自己的理性與知識(shí)真正理解和認(rèn)同法治精神和原則?！?[9] 這里強(qiáng)調(diào)了法治精神與法治文化的重要性，強(qiáng)調(diào)通過(guò)官民互動(dòng)去除附著在公共事務(wù)上的私意。

這種由官治到官民互治的轉(zhuǎn)化并不是以否定官僚制的創(chuàng)新形式即官民共治為前提的，而恰恰需要新公共行政形式即官民共治的有機(jī)性氧化。官民互治保全了被物化所排擠的多樣化的價(jià)值，體現(xiàn)并發(fā)展了社會(huì)主義核心價(jià)值觀，增強(qiáng)且弘揚(yáng)了中華民族法治精神與現(xiàn)代民主。當(dāng)下，從我國(guó)管理體制的整體上來(lái)看，由于我國(guó)的公民社會(huì)還不成熟，政治社會(huì)轉(zhuǎn)型期的問(wèn)題多發(fā)，我國(guó)仍然是政府主導(dǎo)下的官民共治體制，民對(duì)官的制約正在不斷深入完善。官民共治是實(shí)現(xiàn)善治的途徑，由共治走向善治，在官民互治的價(jià)值指導(dǎo)下將官民共治切實(shí)落實(shí)好是政治發(fā)展的趨勢(shì)。

三、官民互治與官民共治相互作用

官民和諧是社會(huì)和諧的晴雨表，一個(gè)社會(huì)的官民關(guān)系是官和民相互塑造的結(jié)果，增強(qiáng)法治與公共權(quán)力的公共性，官與民之間相互監(jiān)督與扶持才能走出行政的尷尬。

（一）官民互治與官民共治的現(xiàn)實(shí)與理論要求

當(dāng)前我國(guó)正處在現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性交織當(dāng)中?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化的過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂?！?[10] 近年來(lái)，我國(guó)政府官員的高位腐敗、“城管困境”和“決策兩難”造成的官民隔閡，降低了人們與政府的相互信任，當(dāng)然同時(shí)也阻礙了公民社會(huì)的成長(zhǎng)。我國(guó)政府轉(zhuǎn)型尚未完全實(shí)現(xiàn)，非政府組織（NG0）大多走的是體制內(nèi)生成的路徑，帶有明顯的“官方性”或扮演著政府助理的角色，受政治話語(yǔ)權(quán)的約束，這明顯與官民互治中民應(yīng)該處于主導(dǎo)地位的現(xiàn)象不符。但需要引起注意的是，我國(guó)的官民隔閡不是政治性的，而是由于民眾的合理利益訴求沒有得到解決而引起的。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的于建嶸先生就曾分析道：我國(guó)社會(huì)并未出現(xiàn)危及社會(huì)根本的動(dòng)蕩，也未動(dòng)搖社會(huì)主義核心價(jià)值觀。然而由于強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而壓制利益表達(dá)，反而造成了維穩(wěn)的不穩(wěn)定。

人民主權(quán)何以實(shí)現(xiàn)，是政治學(xué)者思考的重點(diǎn)也是困惑。古希臘時(shí)期小國(guó)寡民的城邦適宜直接民主制，而后直接選舉的弊端及現(xiàn)實(shí)政治需要使代議制應(yīng)運(yùn)而生。代議制的代表人物有潘恩及功利主義者邊沁、密爾。代議制政府有了自己的行動(dòng)原則，人民主權(quán)也不再是一種制度原理，而是近一步成為政府權(quán)力產(chǎn)生與運(yùn)行的合法依據(jù)。人民主權(quán)理論是政治發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，曾經(jīng)作為資產(chǎn)階級(jí)革命的武器一度風(fēng)靡，但之后隨著政治保守化，人民主權(quán)理論漸趨式微。精英民主者們從人民主權(quán)實(shí)現(xiàn)的困境上提出了質(zhì)疑，如莫斯卡、韋伯，波普甚至提出了“民主悖論”。① 哈貝馬斯試圖完善人民主權(quán)的合理內(nèi)核，他將人們?cè)诮煌袆?dòng)中形成的共識(shí)視為每個(gè)人自由平等的參與過(guò)程，并稱其為人民主權(quán)，開拓了對(duì)話式民主的新語(yǔ)境。馬克思恩格斯也對(duì)盧梭的人民主權(quán)進(jìn)行了唯物論的改造，指出了人民主權(quán)的階級(jí)性，在將人民主權(quán)理論提升到無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命的高度的同時(shí)，提出了無(wú)產(chǎn)階級(jí)要建立民主共和國(guó)以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的觀點(diǎn)。人民主權(quán)不是為了統(tǒng)治，而是為了保護(hù)個(gè)體權(quán)利，故人民主權(quán)與民主、法治、個(gè)體自由等價(jià)值目標(biāo)是相一致的。民主政治是人類政治發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。列寧曾把民主贊譽(yù)為一個(gè)偉大的名詞。馬克思主義認(rèn)為：“民主是國(guó)家形式，是國(guó)家形態(tài)的一種?！弊鳛閲?guó)家形式或國(guó)家形態(tài)的民主包括兩個(gè)方面。從形式上看，民主作為人類社會(huì)組織政權(quán)、實(shí)行統(tǒng)治和政治管理的一種特定方法，它堅(jiān)持并奉行一個(gè)基本的價(jià)值原則，那就是“形式上承認(rèn)公民一律平等，承認(rèn)大家都有決定國(guó)家制度和管理國(guó)家的平等權(quán)利?！?[11] 如果說(shuō)民主在形式上具有某些共同的基本原則，因而區(qū)別于專制獨(dú)裁，那么，其在特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和階級(jí)關(guān)系制約下所獲得實(shí)質(zhì)內(nèi)容，則又使他們互相區(qū)別，并在歷史發(fā)展中表現(xiàn)為不同的類型。

法治中國(guó)的形成基于人民的法治自覺，全民守法是法治中國(guó)建設(shè)的基礎(chǔ)，這既要堅(jiān)持憲法與法律的至上性，同時(shí)又要堅(jiān)持法律適用上的平等性。法治的真正實(shí)現(xiàn)是守法者秉承著法治精神辦事，這也是政治道德的要求，即法治的目的、規(guī)則與德性的統(tǒng)一。法治中國(guó)的主體是人民而非國(guó)家機(jī)構(gòu)，維護(hù)人民的權(quán)利、促進(jìn)人的全面自由發(fā)展是法治的終極目標(biāo)。在整個(gè)法治鏈條中，法治自覺對(duì)立法、司法、執(zhí)法和護(hù)法都無(wú)不至關(guān)重要。法治自覺需要人民的法治自信，法治自信包含著道路自信、理論自信及制度自信，法治自信是源于中國(guó)特色社會(huì)主義價(jià)值體系與價(jià)值觀的。法治中國(guó)的客體在于對(duì)公共權(quán)力限制于監(jiān)督，以保障全體公民能夠平等參與及和平發(fā)展的權(quán)利。因此，法治中國(guó)的必由之路便是互信、和諧的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的建立，是在官民互治的價(jià)值指導(dǎo)下進(jìn)行官民共治的實(shí)踐。

（二）法治中國(guó)視域下官民互治與官民共治的統(tǒng)一

喬耀章先生在官民互治的文章中講到要將人民性落到實(shí)處，就要在法律的價(jià)值層面、制度層面和具體運(yùn)作層面實(shí)現(xiàn)“官僚法”向“民法”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)依法治官吏與依法官吏治的結(jié)合。法治所內(nèi)含的官民關(guān)系便是官民互治與官民共治的結(jié)合，因?yàn)榉ㄊ侵鳈?quán)、民權(quán)的法律形式，它是民意的集合體；治是官員依法對(duì)國(guó)家及自身內(nèi)部事務(wù)的管理，它是政府官員的工具。在亞里士多德看來(lái)，法治就是“良法”和“守法”的結(jié)合，良法的制定需要社會(huì)認(rèn)同與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的完善，法律的執(zhí)行需要官與民相互監(jiān)督并嚴(yán)格執(zhí)法，主動(dòng)承擔(dān)起法律的責(zé)任?，F(xiàn)代法治是民主的制度化、法律化，是一種民主的形式和途徑。

黨的十八屆四中全會(huì)提出要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。法治政府建設(shè)需要不斷完善監(jiān)督機(jī)制、整合監(jiān)督力量。傳統(tǒng)行政法所規(guī)定的多主體與多元的監(jiān)督，并沒有真正達(dá)到將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的效果，故《決定》進(jìn)一步提出了“增強(qiáng)監(jiān)督合力”的概念。我國(guó)公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制有兩個(gè)不同的運(yùn)行軌道，一是公務(wù)員制度本身的養(yǎng)廉性能，每種公務(wù)員制度都是對(duì)公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定以及與之密不可分的獎(jiǎng)懲制度。筆者認(rèn)為績(jī)效管理雖然在一定程度上提高了行政的效率，但是無(wú)疑可能帶來(lái)一系列的后遺癥，比如因一味追求征集所帶來(lái)的生態(tài)破壞和績(jī)效泡沫。我們要試圖建立一種長(zhǎng)效機(jī)制，延長(zhǎng)對(duì)公務(wù)員任期內(nèi)各事項(xiàng)的考察時(shí)間，這種監(jiān)督場(chǎng)域下的脅迫能在公務(wù)員之間形成聯(lián)結(jié)，要將同體監(jiān)督與異體監(jiān)督融為一體。官民互治要求官民之間的監(jiān)督能在兩者之間達(dá)成默契，最大限度地發(fā)揮各治理主體的作用。官與民的相互扶持也是互治目標(biāo)下的共治方式，根據(jù)帕累托的社會(huì)流動(dòng)理論，如果政治制度安排使得流動(dòng)過(guò)程具有較強(qiáng)的封閉性，那么社會(huì)就會(huì)不穩(wěn)定，也就有可能發(fā)生政治動(dòng)亂。公務(wù)員的進(jìn)出機(jī)制一定要合理，這樣才能保證有序流動(dòng)。官對(duì)民的支持還體現(xiàn)在走群眾路線，體察民情，及時(shí)解決民眾的利益訴求，合理的消解民眾不合理的利益表達(dá)。民對(duì)官的支持體現(xiàn)在擁護(hù)大政方針，具有道德精神的集體意識(shí)，通過(guò)參加職業(yè)群體（法人團(tuán)體）的組織形式積極地進(jìn)行政治參與。

官民互治是官與民的和諧互動(dòng)，這種價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)需要官民共治的現(xiàn)實(shí)策略在國(guó)家治理中的切實(shí)應(yīng)用及全方位展開。官員自覺與公民自覺是官民互動(dòng)的兩個(gè)方面，善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然取決于官民自覺程度與互動(dòng)的方向。喬耀章先生在講述政府與公民的關(guān)系中指出：“在政府與公民的相互關(guān)系中，處于主體地位的應(yīng)當(dāng)是公民，而處于主導(dǎo)地位的則是政府。” [12] 筆者認(rèn)為官民互治中，官與民都是主體，民處于主導(dǎo)地位。希望在官民互治的價(jià)值引導(dǎo)下進(jìn)行官民共治，切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義民主進(jìn)程。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨 婷]