美國總統(tǒng)怎樣制定外交政策？

美國的外交政策是怎樣形成的？總統(tǒng)為何在某特定議題上選擇一種而不是另一種方案？普林斯頓大學(xué)的海倫·米爾納（Helen Milner）教授與哈佛大學(xué)的達(dá)斯汀·廷格利（Dustin Tingley）教授在新作《行帆海岸線：美國外交政策的國內(nèi)因素》中，將答案鎖定在美國國內(nèi)政治。

如果將國際政治比喻為一場游戲，那么美國總統(tǒng)看起來像是世界上最闊綽的玩兒家。在對(duì)手面前，白宮或采取陸路進(jìn)攻，或發(fā)動(dòng)空中打擊，或進(jìn)行發(fā)展援助，或?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)制裁。文攻武衛(wèi)，任其選擇。然而，總統(tǒng)的“闊綽”恐怕只存在于理論層面。事實(shí)上，國會(huì)的存在和民意的動(dòng)向嚴(yán)重壓迫著白宮的選擇空間。

每項(xiàng)外交策略的制定過程中，總統(tǒng)要面對(duì)三方面的影響。首先是利益分配。與重要反恐戰(zhàn)略伙伴巴基斯坦談貿(mào)易和援助，是否會(huì)引發(fā)國內(nèi)紡織業(yè)的疑懼？歷史證明答案是肯定的。米爾納和廷格利研究發(fā)現(xiàn)，如果某項(xiàng)外交政策將給特定團(tuán)體帶來損失，那么該團(tuán)體將聯(lián)合游說公司以迅雷不及掩耳之勢向國會(huì)申訴。這也是為何白宮明知有必要和巴基斯坦親近，卻遲遲不能在貿(mào)易和投資方面投其所好的原因。

其次，美國總統(tǒng)在選擇外交工具的過程中，要考慮意識(shí)形態(tài)的分野。在朝核問題上，白宮是否要向特立獨(dú)行的平壤讓步？在克林頓的帶領(lǐng)下，美國形成了用能源換取朝鮮無核化的方針政策，卻引來共和黨議員的抨擊，終于促使后來的布什采用了更具對(duì)抗性的姿態(tài)。

最后，美國總統(tǒng)面對(duì)的壓力，說到底也可以用信息對(duì)稱或不對(duì)稱來理解。在既不嚴(yán)重影響團(tuán)體經(jīng)濟(jì)利益、又不牽涉意識(shí)形態(tài)分歧的議題上，國會(huì)和民間都沒有動(dòng)力去深究總統(tǒng)外交選擇的利弊。此時(shí)的總統(tǒng)可以依賴國防部和情報(bào)部門采集的信息，把自己的選擇描繪得頭頭是道，以求國會(huì)共鳴。反之，如果總統(tǒng)的提議觸碰了經(jīng)濟(jì)利益和意識(shí)形態(tài)的神經(jīng)，利益團(tuán)體和游說公司就會(huì)源源不斷向國會(huì)輸送信息炮彈，導(dǎo)致國會(huì)在與總統(tǒng)的爭論中占據(jù)上風(fēng)。

國會(huì)對(duì)總統(tǒng)的限制給世界帶來了怎樣的影響？米爾納和廷格利的判斷讓人悲觀：鑒于經(jīng)濟(jì)手段很難贏得國會(huì)支持，二戰(zhàn)后的美國總統(tǒng)越來越注重用高調(diào)的軍事威脅或?qū)嵲诘奈淞π袆?dòng)解決問題。因?yàn)榭偨y(tǒng)對(duì)軍隊(duì)和情報(bào)部門擁有牢固的控制力，而情報(bào)部門出于工作需要不必對(duì)國會(huì)百分之百透明，因此總統(tǒng)在選擇武力解決外交問題時(shí)更加從容。

米爾納和廷格利的觀點(diǎn)并不算史無前例的突破，但二者的研究角度和方法卻有諸多創(chuàng)新。在作者看來，美國在經(jīng)濟(jì)談判、外交斡旋和武力打擊之間的抉擇并不取決于海外威脅的本質(zhì)，就好像在猜拳游戲中，本方出剪刀、石頭和布，不依靠自己對(duì)對(duì)手的判斷，而聽信旁人支招。也就是說，要判斷美國的舉動(dòng)，不能只觀察中國和俄羅斯在做什么。本書的題目源于美國政壇的諺語“politics stops at the waters edge”，大意是號(hào)召美國政客一致對(duì)外，讓政治內(nèi)斗止于海岸線。本書作者的研究無疑“破壞”了美國外交政策界表面的和諧。（劉巖川）