論權(quán)責(zé)法定原則與權(quán)責(zé)清單制度的關(guān)系

楊冬梅 何相榮

[摘要]十八屆四中全會提出了“權(quán)責(zé)法定”的原則，即“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。文章從權(quán)責(zé)法定原則與權(quán)責(zé)清單制度在依法治國中的重大意義開始，通過闡述權(quán)責(zé)法定原則和權(quán)責(zé)清單制度在本質(zhì)上的內(nèi)在一致性及其區(qū)別，進而提出如何在權(quán)責(zé)法定原則下建立政府權(quán)責(zé)清單制度。

[關(guān)鍵詞]權(quán)責(zé)法定；權(quán)責(zé)清單；原則與制度關(guān)系

近年來，“權(quán)責(zé)清單制度”快速進入公眾的視野。十八屆三中全會決定明確要求，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。十八屆四中全會提出了“權(quán)責(zé)法定”的原則，即“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，抓住了依法治國的“籠頭”，明確了依法治國的關(guān)鍵是控制公權(quán)力。

一、權(quán)責(zé)法定原則與權(quán)責(zé)清單制度在依法治國中具有重要意義

權(quán)責(zé)法定原則，是指行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律法規(guī)賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段，行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。權(quán)責(zé)清單制度，就是運用法治方式厘清政府與市場、政府與社會的邊界，依法界定政府職能和權(quán)限，將政府行使權(quán)力的依據(jù)、內(nèi)容、方式和流程向社會公布，不得法外設(shè)定權(quán)力，使政府“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”，使市場和企業(yè)“法無禁止即可為”，建設(shè)法治經(jīng)濟和法治社會，把政府職能切實轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會治理和環(huán)境保護上來，建立有限有為的法治政府。根據(jù)權(quán)責(zé)法定原則建立政府權(quán)責(zé)清單制度，是依法行政制度體系中的一項基礎(chǔ)性制度。通過編制清單，依法確權(quán)、確責(zé)，厘清政府權(quán)力的法定邊界，明確政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任事項，將為簡政放權(quán)、建設(shè)法治政府提供更加有力的保障，這是對黨的十八大精神的具體落實，是全面推進依法治國的重要內(nèi)容，具有重大意義。

（一）有利于轉(zhuǎn)變政府職能

權(quán)責(zé)法定原則和權(quán)責(zé)清單制度是依法行政的基本要求，是依法全面履行政府職能的基礎(chǔ)。政府切實履行行政服務(wù)職能，厘順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會、政府與公民的關(guān)系，析清政府權(quán)限，切實解決越位、缺位和錯位問題，權(quán)力到位，行政主體不敢違法，真正做到有所為、有所不為，才會真正把政府職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會治理和公共服務(wù)上來，真正做到強化公共服務(wù)職能，致力于建立健全統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體系，服務(wù)人民群眾。

（二）有利于激發(fā)市場活力

建立和公開權(quán)責(zé)清單，理清行政權(quán)限，打破因行政管理而形成的壟斷，釋放市場活力，可以更加合理、高效地配置資源降低經(jīng)濟活動中的行政管理成本。政府在權(quán)責(zé)法定原則下依法履職，維持統(tǒng)一、公平的市場競爭秩序，確保政令暢通，市場主體和人民群眾合法權(quán)益得到切實保護，違法行為得到及時制裁，利用各種制度和機制營造種只要付出辛勞就能獲得成功的良好環(huán)境，從而激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)積極性，激發(fā)市場活力。

（三）有利于提高政府公信力和重建法律信仰

公信力和執(zhí)行力是政府的生命力，也是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)，關(guān)平人心向背、事業(yè)興衰。行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，是法治政府的基本特征，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的關(guān)鍵。政府只有自覺接受法律約束，制定并公開權(quán)責(zé)清單，有效約束公權(quán)力，在清單范圍內(nèi)行使法定職權(quán)，遵循法定程序，并承擔(dān)法定責(zé)任，才能樹立守規(guī)則、可信任的良好形象，形成穩(wěn)定的社會預(yù)期，并有效引導(dǎo)其他社會主體的行為，重建法律信仰。

二、權(quán)責(zé)法定原則和權(quán)責(zé)清單制度在本質(zhì)上具有內(nèi)在一致性

（一）權(quán)責(zé)法定原則是權(quán)責(zé)清單制度的內(nèi)在屬性

行政職權(quán)是行政機關(guān)或公務(wù)員為實現(xiàn)特定的行政目的、履行其法定職責(zé)而擁有的權(quán)力，其持有者是行政機關(guān)或公務(wù)員，并且是行政機關(guān)或公務(wù)員依法取得的從事某種活動的資格或能力。行政職權(quán)具有國家行政權(quán)的一般屬性，如強制性、單方性、優(yōu)先性等，但其最重要的屬性是其法定性。行政職權(quán)是權(quán)責(zé)清單制度的核心組成部分，行政職權(quán)的行使必須遵守權(quán)責(zé)法定原則。

（二）權(quán)責(zé)法定原則與權(quán)責(zé)清單制度互為內(nèi)容，互相促進

權(quán)責(zé)法定原則需要通過權(quán)責(zé)清單制度去體現(xiàn)和實施，權(quán)責(zé)清單制度的制定又必須在權(quán)責(zé)法定原則下進行。只有依據(jù)權(quán)責(zé)法定原則制定出的權(quán)責(zé)清單，才能保證權(quán)責(zé)清單的合法性。權(quán)責(zé)清單制度是權(quán)責(zé)法定原則的重要內(nèi)容和具體運用，權(quán)責(zé)法定原則要求政府必須實行權(quán)責(zé)清單制度，通過權(quán)責(zé)清單制度的建立有力保障了權(quán)責(zé)法定原則在依法治國中得到貫徹和實施。權(quán)責(zé)清單制定和實施全過程、全方位、橫到邊、豎到沿都必須依照權(quán)責(zé)法定原則進行，不得法外設(shè)定權(quán)力。

（三）權(quán)責(zé)法定原則和權(quán)責(zé)清單制度是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求和重要保障

法律賦予行政機關(guān)何種職能通過權(quán)力清單予以明確，通過責(zé)任清單將行政機關(guān)的職能予以強化。黨的十八屆四中全會報告指出“必須清醒看到，同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的司題，主要表現(xiàn)為有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權(quán)意識不強，一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決?！边@在客觀上要求政府治理必須要按照權(quán)責(zé)法定原則來進行，必須要按照權(quán)責(zé)法定原則制定權(quán)責(zé)清單，真正做到“政府權(quán)力進清單、清單之外無權(quán)力”的要求，做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。

（四）權(quán)責(zé)法定原則和權(quán)責(zé)清單制度的指導(dǎo)思想和根本目標一致

首先，兩者都是以保障人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點，政府在行使權(quán)力時都必須充分考慮國家利益、人民利益和黨的利益，都必須把這三者結(jié)合起來，做到有機統(tǒng)一。權(quán)責(zé)法定原則和權(quán)責(zé)清單制度都是為了建設(shè)法治政府，為了實現(xiàn)“兩個百年”奮斗目標，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。權(quán)責(zé)法定原則和權(quán)責(zé)清單制度的出發(fā)點和落腳點都是為了保障人民群眾根本權(quán)益，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，維護社會公平正義，讓人民群眾從法治政府建設(shè)中獲得感更真實、更具體、更豐富。其次兩者都必須貫徹落實黨的十八大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權(quán)威，依法維護人民權(quán)益、維護社會公平正義、維護國家安全穩(wěn)定。

三、權(quán)責(zé)法定原則與權(quán)責(zé)清單制度是原則與制度的關(guān)系，二者存在區(qū)別

（一）內(nèi)涵不同

權(quán)責(zé)法定原則，是指行政機關(guān)依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務(wù)管理職責(zé)，要由法律賦予其相應(yīng)的執(zhí)法手段，行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一，依法做到執(zhí)法有保障、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償。權(quán)責(zé)法定原則要求正確處理行政與法的矛盾，公共權(quán)力與個人自由的邊界，公共利益與個人利益的邊界，揭示了法無明文規(guī)定不得任意行政，法有明文規(guī)定不得不為的內(nèi)涵，規(guī)定了行政機關(guān)行使職權(quán)來源于法律又受制于法律，無法則無權(quán)，無權(quán)則非法，行政權(quán)力不可越法而為、不可略法不為。權(quán)責(zé)法定原則是任何行政機關(guān)在行駛行政權(quán)力時都必須遵守的普遍適用原則，權(quán)責(zé)清單是各個行政機關(guān)根據(jù)自身的行政職能，嚴格按照法律的規(guī)定制定并向社會公布的法定權(quán)力和責(zé)任。權(quán)責(zé)清單劃定行政機關(guān)的職責(zé)邊界，明確行政機關(guān)應(yīng)該干什么，必須干什么，是明確具體的，明確規(guī)定行政機關(guān)的權(quán)力和責(zé)任范圍。它包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，主要著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)有限政府。權(quán)力清單和責(zé)任清單從行政體制改革入手，界定政府權(quán)力邊界，負面清單從經(jīng)濟改革切入，瞄準政府與市場的關(guān)系，打破許可制，拓寬創(chuàng)新空間。三份清單都必須主動公開、充分公開，建立權(quán)力公開運行圖，打造透明政府，保證權(quán)力在陽光下運行。

（二）適用范圍不同

權(quán)責(zé)法定原則適用的范圍更廣泛，所有行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時都必須嚴格遵守，權(quán)責(zé)清單制度則是各個行政機關(guān)根據(jù)職能要求，按照法律的規(guī)定梳理并向社會公布自身權(quán)責(zé)的一種制度要求。權(quán)責(zé)清單內(nèi)容具體明確，只適用于與其相對應(yīng)的行政機關(guān)，權(quán)責(zé)法定具有抽象性和更大的覆蓋面，通用于所有的行政機關(guān)，具有宏觀的指導(dǎo)性，適用范圍更寬廣。

（三）具體作用不同

權(quán)責(zé)法定原則是政府權(quán)力行使的一項基本原則，是制定權(quán)責(zé)清單制度的基本遵循，對政府權(quán)力有監(jiān)督和弱化作用，限制政府權(quán)力的無限膨脹。權(quán)責(zé)法定原則既是判斷政府行為是否違法的標準，也是審查權(quán)力行為是否合法的依據(jù)，又是判斷權(quán)責(zé)清單制度是否合法合規(guī)的準則。權(quán)責(zé)清單制度劃清了政府的權(quán)力邊界，把權(quán)力裝進制度的籠子里，解決“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的問題，讓權(quán)力的運行和責(zé)任的承擔(dān)置于陽光下，讓政府清楚地知道什么必須做，什么不該做，做了不該做的就是失職行為，就必然遭到嚴厲問責(zé)，促使權(quán)力在運行時更加謹慎，促使相關(guān)部門對權(quán)力的監(jiān)督和制約更加有所作為。

四、廣西地稅局權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)借鑒

（一）及時制定方案，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)

該局于2015年2月17日下發(fā)了《自治區(qū)地方稅務(wù)局關(guān)于全面清理行政權(quán)力建立地稅部門權(quán)力清單制度的通知》（桂地稅發(fā)[2015]15號），于2015年3月11日下發(fā)了《自治區(qū)地方稅務(wù)局關(guān)于印發(fā)（推行稅務(wù)行政處罰權(quán)力清單制度工作方案）的通知》（桂地稅函[2015]82號），對廣西地稅系統(tǒng)推行稅務(wù)行政處罰權(quán)力清單制度作了部署，明確了工作內(nèi)容、工作方法和責(zé)任分工、工作步驟、動態(tài)管理機制等，并提出了具體的工作要求。明確推行權(quán)力清單工作是在自治區(qū)地稅局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，實行“區(qū)局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門共管齊抓，法規(guī)組織協(xié)調(diào)，各級各司其責(zé)”的工作機制。該局依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督權(quán)力清單推行工作。組長由自治區(qū)地稅局局長擔(dān)任，成員由辦公室、政策法規(guī)處、征管和科技發(fā)展處、勞務(wù)稅處、所得稅處、財產(chǎn)和行為稅處、重點稅源管理處、納稅服務(wù)處、收入規(guī)劃核算處、督察內(nèi)審處、機關(guān)黨委、監(jiān)察室、稽查局等部門負責(zé)人組成。各級地稅機關(guān)參照自治區(qū)地稅局也建立了一級抓級、級級有人抓的組織架構(gòu)和工作機制，確保了有組織、有計劃、有步驟地開展權(quán)力清單推進工作。

（二）全面清理行政權(quán)力，建立地稅部門權(quán)力清單和責(zé)任制度

按照“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的總體要求，該局認真清理規(guī)范地稅部門行政權(quán)力，明確地稅部門責(zé)任，推行地稅部門權(quán)力清單制度。一是摸清行政權(quán)力底數(shù)。各責(zé)任部門按照“誰主管、誰清理”的原則，對地稅部門現(xiàn)有行政權(quán)力進行分門別類梳理，做到不漏項、不留死角，全面摸清底數(shù)，逐項列出權(quán)力名稱、行使主體、實施依據(jù)等，形成行政權(quán)力目錄。二是清理現(xiàn)有職權(quán)。對梳理出的權(quán)力事項，各責(zé)任部門先行自查自清，按照簡政放權(quán)和依法行政的要求，對不合法、不合理的權(quán)力事項提出清理調(diào)整意見。清理意見按取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合、暫不執(zhí)行、保留等6種情形劃分。全面清理取消不符合法律法規(guī)規(guī)定、利用“紅頭文件”設(shè)定的非行政許可審批事項；對由基層地稅機關(guān)實施更為有利、對納稅人更為方便有效的權(quán)力事項，盡量交由基層地稅機關(guān)實施；工作內(nèi)容相同或相似，具有前后環(huán)節(jié)反復(fù)核準、審查、確認等情況的，按照簡化環(huán)節(jié)、優(yōu)化流程、提高效率的要求盡量予以整合；雖有依據(jù)，但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要、依據(jù)相互沖突矛盾的，以及沒有管理對象、多年不發(fā)生管理行為的行政權(quán)力，列入暫不執(zhí)行權(quán)力事項；對需要國家、自治區(qū)層面調(diào)整的行政權(quán)力事項，及時向上級提出調(diào)整建議。三是優(yōu)化權(quán)力運行流程。依照規(guī)范行政權(quán)力運行和便民高效的原則，各責(zé)任部門對保留的權(quán)力事項繪制行政權(quán)力運行流程圖，優(yōu)化運行程序，簡化辦事環(huán)節(jié)，提高行政效能。對有法定程序的，嚴格按照法定要求細化流程；對沒有法定程序的，按照便民原則設(shè)置流程。四是編制地稅部門責(zé)任清單。按照“法定職責(zé)必須為”的要求，從全面正確履行職責(zé)角度，按照部門職責(zé)、與相關(guān)部門的職責(zé)邊界、公共服務(wù)事項、事中事后監(jiān)管制度四個方面的內(nèi)容，編制責(zé)任清單。五是依法公開權(quán)力清單和責(zé)任清單。將經(jīng)過自治區(qū)人民政府審核確認的地稅部門權(quán)力清單和責(zé)任清單在自治區(qū)人民政府門戶網(wǎng)站、廣西地稅門戶網(wǎng)站、廣西網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)中心等平臺設(shè)定固定板塊予以公開，主動接受社會監(jiān)督。六是建立權(quán)力運行制約監(jiān)督機制。積極推行網(wǎng)上辦稅，明確辦理時限，公開辦理過程，及時反饋辦理結(jié)果。推動網(wǎng)上辦稅系統(tǒng)與自治區(qū)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺的連接。建立權(quán)力清單和責(zé)任清單動態(tài)調(diào)整機制，對權(quán)力清單的新增、取消、調(diào)整事項以及責(zé)任清單的調(diào)整和完善，及時上報自治區(qū)人民政府審核確認。 （三）取得的主要成效

一是發(fā)布第一批稅務(wù)行政處罰權(quán)力清單和稅務(wù)行政處罰流程圖，進一步規(guī)范了稅收執(zhí)法行為。根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于發(fā)布第一批稅務(wù)行政處罰權(quán)力清單的公告》（國家稅務(wù)總局公告2015年第10號）發(fā)布的第一批稅務(wù)行政處罰權(quán)力清單內(nèi)容，該局于2015年3月13日發(fā)布了《廣西壯族自治區(qū)地方稅務(wù)局關(guān)于發(fā)布第一批稅務(wù)行政處罰權(quán)力清單和稅務(wù)行政處罰流程圖的公告》（廣西壯族自治區(qū)地方稅務(wù)局公告2015年第1號），向社會公布了第一批稅務(wù)行政處罰權(quán)力清單、稅務(wù)行政處罰簡易程序流程圖、稅務(wù)行政處罰一般程序流程圖。同時明確此前公布的稅務(wù)行政處罰權(quán)力清單和稅務(wù)行政處罰流程圖與此不同的，以此《公告》為準。

二是發(fā)布自治區(qū)地稅局權(quán)力事項清單，進一步增強了稅收執(zhí)法的透明度。2015年3月，該局在全面清理自身權(quán)力事項的基礎(chǔ)上向自治區(qū)推行政府部門權(quán)力清單制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報送了行政權(quán)力事項清理的情況廣西地稅系統(tǒng)行政權(quán)力事項主要集中在行政許可7項、行政處罰47項、行政強制4項、行政征收20項、行政檢查8項和行政獎勵2項，共計六大類、88項，非行政許可事項62項。2015年7月，該局對審核過的《自治區(qū)地方稅務(wù)局權(quán)力清單》、《自治區(qū)地方稅務(wù)局責(zé)任清單》進行再次確認后，上報自治區(qū)人民政府審定，7月22日在網(wǎng)上發(fā)布《關(guān)于征求（自治區(qū)地方稅務(wù)局權(quán)力清單）（征求意見稿）意見的公告》，向社會公開征求意見，并根據(jù)收集的意見對清單進行了再次修改。最終確定廣西地稅系統(tǒng)行政權(quán)力事項主要集中在行政許可7項、行政處罰47項、行政強制4項、行政征收14項、行政檢查6項和行政獎勵3項，共計六大類、81項。2015年9月，《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于公布自治區(qū)人民政府部門權(quán)力清單和責(zé)任清單（第二批）的通知》（桂政發(fā)[2015]147號）公布了該局行政權(quán)力事項共81項和部門責(zé)任清單。

三是深化行政審批制度改革，進一步釋放了改革紅利。該局嚴格按照中央和自治區(qū)關(guān)于深化審批制度改革的工作部署，大力開展稅務(wù)行政審批制度改革，大規(guī)模清理涉稅審批項目，嚴格規(guī)范審批管理，建立健全地稅行政審批管理機制，使稅務(wù)行政審批工作邁入了標準化、規(guī)范化、法制化軌道。制定了《廣西地稅行政審批操作規(guī)范》，強化了行政審批后續(xù)管理措施。開展了“先批后審、審管分離、管辦分離”試點工作，做好取消和下放行政審批事項工作，對目前實施的行政審批事項進行清理，編制了《廣西地稅行政審批事項目錄清單》并向社會公布。嚴格執(zhí)行行政審批事項清單管理制度，對《行政審批事項目錄清單》實行動態(tài)管理、及時更新，沒有在清單之外增設(shè)和變相增設(shè)行政審批事項，無清單外實施其他行政審批事項。嚴格按照《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于全面清理規(guī)范非行政許可審批事項的決定》（桂政發(fā)[2015]49號）的要求，共取消非行政許可審批事項39項，調(diào)整為需要下一步改革和規(guī)范的其他權(quán)力事項共35項。

五、在權(quán)責(zé)法定原則下建立政府權(quán)責(zé)清單制度

根據(jù)“權(quán)責(zé)法定”的原則，行政機關(guān)的行政職權(quán)和行政職責(zé)應(yīng)來源于正式的法律淵源憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。但實際情況是，法律、行政法規(guī)和規(guī)章中有關(guān)“權(quán)責(zé)”的規(guī)定很多都是原則性的要求，操作性不強，無法在行政執(zhí)法一線直接使用。目前，這種情況在各級各類行政機關(guān)中普遍存在，實際工作中對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章在“權(quán)責(zé)”要求方面起細化和支撐作用的主要包括公文（紅頭文件）、規(guī)范性文件、標準等，也就是說很多有關(guān)行政職權(quán)和行政職責(zé)的具體操作性要求，是在這些處于正式法律淵源以外的文件中規(guī)定的。除此之外，公文、規(guī)范性文件、標準在行政執(zhí)法實踐應(yīng)用中還存在著許多其他問題。如何在權(quán)責(zé)法定原則下建立政府權(quán)責(zé)清單制度，要注意以下兩個方面。

（一）堅持八個原則

一是有限政府原則。建立權(quán)責(zé)清單制度所依據(jù)的項基本原則，就是把必須由政府行使的權(quán)力納入權(quán)責(zé)清單。政府的最大特點是擁有以法律為依據(jù)的國家強制力。凡是必須運用國家強制力來維護經(jīng)濟社會有序運行的領(lǐng)域，政府責(zé)無旁貸，決不能“缺位”，應(yīng)該更好地發(fā)揮作用，實施有效治理。同時，凡是市場機制能夠解決的問題，都不應(yīng)授予政府干預(yù)的權(quán)力。對于社會組織和社會力量能夠通過自我服務(wù)、自我教育、自我管理、自我協(xié)商、自我制約、自我發(fā)展解決的問題，政府不應(yīng)包辦代替，而應(yīng)致力于規(guī)劃引導(dǎo)，保障公平公正，對公益事業(yè)提供必要的支持。二是權(quán)力法定原則。政府的行政權(quán)力來源于法律的規(guī)定。公權(quán)力是“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。推行權(quán)責(zé)清單制度，就是要堅持依法行政，實行依法授權(quán)、依法制權(quán)。沒有法律依據(jù)、現(xiàn)實中卻在行使的行政權(quán)力，必須在清理后逐步取消。今后出臺授予政府權(quán)力的政策性文件，必須符合法定職權(quán)和法定程序。權(quán)力的調(diào)整和終止也一定要經(jīng)過法定程序。三是制度管權(quán)原則。梳理各級政府和各部門的權(quán)力應(yīng)做到各歸其位，各司其職，規(guī)范行政權(quán)力的設(shè)置和運行，規(guī)定審批和調(diào)整的權(quán)限和程序，形成科學(xué)有效的行政權(quán)力管控制度，對政府的職責(zé)和權(quán)力進行具體化、精細化管理，把政府權(quán)力毫無例外地關(guān)進制度的“籠子”。四是合理分工原則。政府應(yīng)有的權(quán)力需要在政府系統(tǒng)內(nèi)部合理配置，解決縱向各級政府職責(zé)同構(gòu)、重疊管理，橫向相關(guān)政府部門對同一事項職責(zé)不清、重復(fù)管理或相互推諉扯皮的問題，使每一個管理事項都有一個明確而適當(dāng)?shù)墓芾碇黧w。五是權(quán)責(zé)一致原則。在明確權(quán)力事項的同時，應(yīng)落實相應(yīng)責(zé)任，完善崗位責(zé)任制和行政問責(zé)制，做到有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必有權(quán)，事權(quán)財權(quán)相匹配，違法或者不當(dāng)行使權(quán)力必須依法承擔(dān)法律責(zé)任。調(diào)整行政權(quán)力必須相應(yīng)調(diào)整責(zé)任，要避免發(fā)生下放責(zé)任但不下放權(quán)力以及只下放事權(quán)不同步下放相應(yīng)財權(quán)的現(xiàn)象。對于委托下級政府及政府部門行使的權(quán)力，上級必須承擔(dān)監(jiān)督的責(zé)任。六是公開透明原則。除了法定的保密事項外，所有納入權(quán)責(zé)清單的權(quán)力事項及其運行流程，都必須向社會公開并可以查詢，不僅方便行政相對人，而且隨時接受社會公眾和監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。七是運轉(zhuǎn)高效原則。按照便民原則和“環(huán)節(jié)最少、時間最短”的要求，整合相關(guān)的權(quán)力事項，簡化辦事環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便服務(wù)對象。同時促進統(tǒng)的電子政務(wù)平臺和網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)，推動政務(wù)信息傳遞網(wǎng)絡(luò)化和電子政務(wù)普及化，實現(xiàn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，促進政府高效運轉(zhuǎn)。八是循序漸進原則。權(quán)責(zé)清單制度不可能步到位，它的建立和完善既要與行政體制改革和相關(guān)領(lǐng)域的改革相適應(yīng)，又要與相關(guān)法律法規(guī)的立改廢相同步，還要努力提高下級政府承接下放的權(quán)力的能力。因此，需要采取些過渡性的措施，從各方面積極創(chuàng)造放權(quán)的條件。

（二）把合法性與合理性統(tǒng)一起來

通過清理發(fā)現(xiàn)，作為政府部門職權(quán)實施依據(jù)的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章中，相當(dāng)一部分是多年前制定的，不同程度地帶有計劃經(jīng)濟的痕跡，部分條文不適應(yīng)改革不斷深化的新形勢，阻礙了市場在資源配置中的決定性作用。如果凡是有法律依據(jù)的權(quán)力都要保留，這樣的權(quán)力清單必然背離推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，成為全面深化改革的絆腳石。但是，又不能不經(jīng)法定程序就取消這些權(quán)力，這就導(dǎo)致當(dāng)前權(quán)力清單中的不少權(quán)力事項帶有過渡性。推行權(quán)力清單制度，既要解決部分政府權(quán)力既不合理又無法律法規(guī)依據(jù)的問題，更要解決部分政府權(quán)力合法不合理和合理不合法的問題。這需要國家各部門共同努力，抓緊進行相關(guān)法律法規(guī)的“立改廢”。

（三）改革政府部門推動工作的習(xí)慣模式

長期以來，上級政府部門往往把財政專項經(jīng)費作為推動工作、保障任務(wù)完成的重要杠桿，并成為相當(dāng)普遍的工作模式。這種工作機制分散政府財力，使用績效不高，也是相關(guān)的職權(quán)難以精簡的重要原因，容易造成“尋租”現(xiàn)象。

（四）提高下級政府對下放權(quán)力的承接能力

權(quán)力與能力需要匹配。由于長期以來行政權(quán)力和行政經(jīng)費過于向上集中，呈倒金字塔型的配置狀況，下級和基層政府往往缺乏承接下放權(quán)力的能力、經(jīng)驗和裝備技術(shù)條件。因此，下放權(quán)力還要考慮下級和基層政府的承接能力，進行充分的上下溝通。對于應(yīng)該下放但 時承接有困難的權(quán)力事項，需要有個培育承接能力的過渡過程，并根據(jù)權(quán)力事項的轉(zhuǎn)移相應(yīng)調(diào)整機構(gòu)編制、制定鼓勵上級機關(guān)工作人員向下流動的政策和提供技術(shù)服務(wù)等途徑，引導(dǎo)行政資源向基層傾斜。同時完善上級部門的監(jiān)督，避免“放就亂”現(xiàn)象發(fā)生。

六、結(jié)語

依法行政是法治政府的基本要求和核心內(nèi)容，行政機關(guān)的權(quán)力理應(yīng)在法律框架內(nèi)明晰邊界，不越位不缺位，在權(quán)責(zé)法定原則下制定權(quán)責(zé)清單并向社會公布，行政機關(guān)在權(quán)責(zé)清單中運行，完成政府職能的轉(zhuǎn)變，為社會主義法治國家建設(shè)保駕護航。