北京實施大氣污染防治條例驅(qū)散霧霾天

姜青新++張淼

3月1日，北京市環(huán)境監(jiān)察總隊向北京宏翔鴻熱力公司送達了行政處罰決定書，該公司因鍋爐房超標(biāo)排放，成為《北京市大氣污染防治條例》正式實施后的“第一案”。

當(dāng)日，備受關(guān)注的《北京市大氣污染防治條例》正式開始實施。北京市環(huán)保部門在全市開展“零點行動”，以燃煤鍋爐為重點，對涉及大氣污染物排放的重點行業(yè)進行檢查和監(jiān)測，特別是對2013年以來在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)問題的單位進行復(fù)查。在檢查、檢測過程中執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)，籠罩京城數(shù)日的霧霾剛剛過去，不少單位在排放等環(huán)節(jié)繼續(xù)放任自由。

據(jù)統(tǒng)計，截至1日3時30分，執(zhí)法人員已發(fā)現(xiàn)10余家單位存在違法行為。環(huán)保部門表示，將按照《北京市大氣污染防治條例》對這些違法單位從嚴處罰，并派執(zhí)法人員定期復(fù)查，對于多次出現(xiàn)同類違法行為的單位將加倍處罰，對于造成嚴重污染、構(gòu)成犯罪的及時移送公安機關(guān)處理。

《北京市大氣污染防治條例》實施后的“第一案”標(biāo)志著北京向近年來以高濃度PM2.5污染為代表的持續(xù)多日的重污染天氣正式宣戰(zhàn)。《北京市大氣污染防治條例》的實施，是北京市政府在十八屆三中全會決定精神指導(dǎo)下，針對當(dāng)前霧霾等一系列大氣污染問題，開展立法協(xié)商的一次有益探索和創(chuàng)新，主要內(nèi)容和創(chuàng)新點如下：

重點污染物排放總量控制

重點污染物排放總量控制制度是該《條例》的一個創(chuàng)新。《條例》專設(shè)總量控制一章，對總量控制制度進行了系統(tǒng)設(shè)計，確定了削減存量與控制增量相結(jié)合的制度。《條例》提出，在總量不增加的前提下，盡快削減總量，實現(xiàn)2017年的治理目標(biāo)。第41條到第43條，分別對總量控制和逐步減少排放總量，總量控制的目標(biāo)區(qū)域、重點行業(yè)和重點企業(yè)排放總量的控制、要求以及如何確定實施并向社會公布，排污許可制度做了規(guī)定。并且要按照公開、公平、公正的原則，核定企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量，核發(fā)主要大氣污染物排放許可證。

對于廣受熱議的“大氣污染物排污權(quán)交易”，《條例》第45條作出嚴格規(guī)定：北京市在嚴格控制重點大氣污染物排放總量，實行排放總量削減計劃的前提下，按照有利于總量減少的原則，可以試行大氣污染物排污權(quán)交易制度。北京市環(huán)境保護行政主管部門會同有關(guān)部門制定相關(guān)辦法，報市人民政府批準(zhǔn)后實施。

固定污染源污染防治

針對固定污染源，《條例》重點強調(diào)要綜合運用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化工業(yè)布局的手段。一是調(diào)整工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，《條例》規(guī)定制定禁止新建、擴建的高污染項目名錄、高污染工業(yè)行業(yè)調(diào)整名錄和高污染工藝設(shè)備淘汰名錄；二是調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，《條例》規(guī)定對燃煤消耗總量進行控制，削減燃煤存量，北京市發(fā)展改革行政主管部門和區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)制定能源清潔利用發(fā)展規(guī)劃、清潔能源改造計劃、劃定和嚴格管理禁止燃煤的區(qū)域；三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，對工業(yè)企業(yè)實施集中治理，《條例》規(guī)定新建工業(yè)項目應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進入相應(yīng)的生態(tài)工業(yè)園區(qū)。

機動車和非道路移動機械排放污染防治

1.備受關(guān)注的“停車三分鐘熄火”未設(shè)罰則

條例規(guī)定，北京提倡環(huán)保駕駛。在學(xué)校、賓館、商場、公園、辦公場所、社區(qū)、醫(yī)院的周邊和停車場等不影響車輛正常行駛的地段，機動車駕駛員在停車三分鐘以上時，應(yīng)當(dāng)熄滅發(fā)動機。法制委員會認為，對停車熄火設(shè)定處罰，存在執(zhí)法主體難確定、現(xiàn)場取證困難等實際問題，難以執(zhí)行到位。為維護法律嚴肅性、權(quán)威性，建議不設(shè)處罰。

2.減少怠速低速行駛污染首入法

“減少機動車怠速和低速行駛造成的污染”首次納入立法。對機動車實施數(shù)量調(diào)控的同時，條例新增規(guī)定，本市優(yōu)化道路設(shè)置和管理，減少機動車怠速和低速行駛造成的污染。所謂怠速，是指車輛處于駐車狀態(tài)啟動發(fā)動機，發(fā)動機穩(wěn)定運轉(zhuǎn)的最低轉(zhuǎn)速。而汽車行駛中不給油，發(fā)動機轉(zhuǎn)數(shù)還維持在怠速的階段就是怠速行駛。一般汽車怠速運轉(zhuǎn)一分鐘以上所消耗的燃油要比重新起動所消耗燃油多，對空氣污染自然影響不小。

揚塵污染防治

《條例》對施工工地揚塵污染規(guī)定了細化的行為控制措施，明確建設(shè)單位和施工單位的責(zé)任：一是明確建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將防治揚塵污染的費用列入工程造價，并在工程承發(fā)包合同中明確施工單位防治揚塵污染的責(zé)任；二是細化施工工地的揚塵污染控制措施；三是規(guī)定將施工單位的施工現(xiàn)場揚塵違法行為，納入北京市施工企業(yè)市場行為信用評價系統(tǒng)。

總共130條的條例中，有1/3是罰則，且罰則由39條增加到40條。為防治揚塵污染，罰則中新增了一條：針對無準(zhǔn)運證件或者不符合要求的運輸車輛，由城市管理綜合執(zhí)法部門責(zé)令改正，并處五百元以上三千元以下罰款。此外罰則還增加一款：環(huán)境保護行政主管部門與公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全大氣污染案件行政執(zhí)法和司法銜接機制，完善案件移送、線索通報等制度。

法律責(zé)任

《條例》專設(shè)法律責(zé)任一章，定稿40條法律責(zé)任特別劍指惡意違法、多次違法。中外法治建設(shè)經(jīng)驗證明，如果法律僅僅對行為主體提出義務(wù)性要求，而沒有賦予執(zhí)法機關(guān)以必要的執(zhí)法手段，那么，將無法實現(xiàn)立法的目標(biāo)。有的法律實施不好，經(jīng)過分析，發(fā)現(xiàn)原因在于其中的規(guī)定過“軟”、過“虛”，執(zhí)法機關(guān)對違法行為無能為力。

《條例》根據(jù)上位法規(guī)定和北京的實際情況，具體設(shè)立了40條法律責(zé)任。設(shè)計這些條款的指導(dǎo)思想是要提高違法成本，使排污者不敢排污，起到法懸人懼的作用。同時也考慮了“過罰相當(dāng)”和“可操作，可執(zhí)行”原則。特別是對惡意違法、多次違法加大了處罰力度，規(guī)定了加倍處罰的條款。同時，正在審議中的國家《環(huán)境保護法（草案）》中還有按日處罰制度，如正式頒布，執(zhí)法部門可直接依法實施按日計罰。

《條例》中明確了治理大氣污染中各方的責(zé)任，在對環(huán)保執(zhí)法部門提供完善的法律支持的同時，針對遭受損失的單位和個人也提供了完善的法律保障。

相關(guān)保留

此次《條例》審議過程中與會代表針對許多市民關(guān)注的熱點問題提出建議，但法制委員會綜合個方面因素決定予以保留，并作出解釋。

1.禁放禁煙未納入條例

審議中，有多位代表還提出增加環(huán)境公益訴訟、舉證責(zé)任倒置、環(huán)境損害賠償權(quán)，增加航空器大氣污染防治、設(shè)立大氣污染防治基金，增加禁止燃放煙花爆竹、禁止在公共場所吸煙等意見。法制委員會表示，考慮到這些建議中，有的超出了地方立法權(quán)限、有的屬于國務(wù)院管理范圍、有的已經(jīng)制定或者正在研究制定法規(guī)，所以未對條例做相應(yīng)修改。

2.“按日計罰”期待上位法

不少代表在審議中提出，當(dāng)前守法成本高、違法成本低，應(yīng)當(dāng)加大處罰力度。一些省份在條款設(shè)定中，有“按日計罰”的規(guī)定，即企業(yè)只要違法，每日均罰，這樣處罰力度很大，可以形成高壓態(tài)勢。法制委員會認為，由于國家《環(huán)境保護法（草案）》正在研究，里面有“按日計罰”條款，如果確定并正式頒布實施，北京執(zhí)法部門可以直接依法實施，因此不增加按日計罰。

3.自由裁量權(quán)另有配套規(guī)定

在審議時，不少代表建議提高處罰額度。也有代表提出，罰款有1至10倍的幅度，自由裁量權(quán)過大。法制委員會認為，由于國家立法法、行政處罰法明確規(guī)定了地方設(shè)立行政處罰的權(quán)限，按照維護法制統(tǒng)一的原則，地方性法規(guī)對國家大氣污染防治法中已規(guī)定的處罰數(shù)額，不宜突破。不過，《條例》中專門規(guī)定了加倍處罰制度，對受到罰款、沒收等行政處罰兩次以上，還惡意繼續(xù)違法的，可以實行加倍處罰。自由裁量權(quán)問題，法制委員會建議，政府應(yīng)抓緊制定配套規(guī)定，合理確定處罰數(shù)額。（作者單位： 姜青新，山東財經(jīng)大學(xué)電子商務(wù)學(xué)院；張淼，中國礦業(yè)大學(xué)（北京）化學(xué)與環(huán)境工程學(xué)院）endprint