解讀新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》

姜青新++張淼

2014年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)了《環(huán)保法修訂案》，新法將于2015年1月1日施行。至此這部中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”完成了25年來(lái)的首次修訂。此次新《環(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)了4次修訂草案的審議，才由全國(guó)人大正式表決通過(guò)。新環(huán)保法從原來(lái)的47條增加到了70條，是常委會(huì)史上收集到來(lái)自委員會(huì)的修改意見最多的一部法律。這部法律增加了政府、企業(yè)各方面責(zé)任和處罰力度，被專家稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”。

一、明確保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策

新的環(huán)境保護(hù)法進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位，被定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，主要規(guī)定環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，解決共性問(wèn)題。新法增加規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策”，并明確“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則?！?/p>

受限于原有的法律規(guī)定，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)環(huán)保部門的處罰力度、執(zhí)法手段都相當(dāng)有限。此次法案修訂，再次明確保護(hù)環(huán)境的重要地位，將對(duì)未來(lái)環(huán)境保護(hù)工作提供強(qiáng)有力的支持與保障。

二、突出強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)督管理責(zé)任

新修改的環(huán)境保護(hù)法調(diào)整篇章結(jié)構(gòu)，突出強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、監(jiān)督和法律責(zé)任。與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法關(guān)于政府責(zé)任僅有一條原則性規(guī)定相比，新法將其擴(kuò)展增加為監(jiān)督管理一章，強(qiáng)化監(jiān)督管理措施，進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級(jí)人民政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。

新法的修訂，有利于糾正地方政府在環(huán)境保護(hù)工作中的缺位和監(jiān)管不力等現(xiàn)象。通過(guò)“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”、“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限制達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)”等規(guī)定，建立了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度等，增加了現(xiàn)場(chǎng)檢查的具體內(nèi)容，明確了上級(jí)政府及主管部門對(duì)下級(jí)部門或工作人員工作監(jiān)督的責(zé)任。在政府對(duì)排污單位的監(jiān)督方面，針對(duì)當(dāng)前環(huán)境設(shè)施不依法正常運(yùn)行、監(jiān)測(cè)記錄不準(zhǔn)確等比較突出的問(wèn)題，新法增加了現(xiàn)場(chǎng)檢查的具體內(nèi)容。新法在上級(jí)政府機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督方面，加強(qiáng)了地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任。同時(shí)，增加規(guī)定了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，并規(guī)定了上級(jí)政府及主管部門對(duì)下級(jí)部門或工作人員工作監(jiān)督的責(zé)任。

三、加強(qiáng)環(huán)保處罰力度、執(zhí)法手段

新的《環(huán)境保護(hù)法》針對(duì)目前環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”的突出問(wèn)題，進(jìn)一步加大對(duì)違法行為的處罰力度。新的《環(huán)境保護(hù)法》提供了一系列執(zhí)法利器。

1.新增“按日計(jì)罰”的制度

“按日計(jì)罰”是指對(duì)持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日、連續(xù)的罰款。新法規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額進(jìn)行按日連續(xù)處罰。同時(shí)規(guī)定，地方性法規(guī)還可增加按日連續(xù)處罰的違法行為種類。這意味著，非法偷排、超標(biāo)排放、逃避檢測(cè)等行為，違反的時(shí)間越久，罰款越多。新法施行“按日計(jì)罰”之后，罰款數(shù)額上不封頂，將倒逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。

2.規(guī)定了行政拘留的處罰措施

新的《環(huán)境保護(hù)法》作為一部行政法律，罕見地規(guī)定了行政拘留的處罰措施，對(duì)污染違法者將動(dòng)用最嚴(yán)厲的行政處罰手段。新法規(guī)定：對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留；對(duì)有弄虛作假行為的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，規(guī)定承擔(dān)連帶責(zé)任。

四、設(shè)信息公開和公眾參與專章

新的環(huán)境保護(hù)法修正案專章規(guī)定了環(huán)境信息公開和公眾參與，加強(qiáng)公眾對(duì)政府和排污單位的監(jiān)督。新法規(guī)定以下內(nèi)容：一是明確公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”?！案骷?jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”。二是明確重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開環(huán)境信息，規(guī)定“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況”，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。三是完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與，規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向公眾說(shuō)明情況，充分征求意見”?！柏?fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的部門在收到建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書后，除涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的事項(xiàng)外，應(yīng)當(dāng)全文公開；發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見”。

五、設(shè)置了環(huán)境公益訴訟制度

新《環(huán)境保護(hù)法》還是一部開放的立法，將民間力量有序地納入環(huán)境治理的機(jī)制中，設(shè)立了環(huán)保公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是環(huán)境保護(hù)法修改中備受關(guān)注的問(wèn)題。在修訂草案二審時(shí)，曾將環(huán)保公益訴訟的主體限定為一家“國(guó)字號(hào)”環(huán)保組織；在之后的幾次修訂中，法律訴訟主體得到進(jìn)一步擴(kuò)大，最終被規(guī)定為：“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織”。新法增加了環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，明確規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的相關(guān)社會(huì)組織，和專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的社會(huì)組織，可以向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。但是，提起公益訴訟不得以牟取利益為目的，對(duì)公益訴訟行為設(shè)置了規(guī)范要求。此外，為了防止社會(huì)組織以訴訟謀取利益情況的發(fā)生，新法明確規(guī)定，提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟謀取利益。（作者單位：姜青新，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)；張淼，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.netendprint