“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)超前環(huán)保指標(biāo)滯后”解讀

吳玉萍++姜青新++張淼

2013年12月25日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，聽(tīng)取了《“十二五”規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告。中期評(píng)估報(bào)告指出，2011年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)9.3%，2012年增長(zhǎng)7.7%，2013年上半年增長(zhǎng)7.6%，經(jīng)濟(jì)增速高于《綱要》年均增長(zhǎng)7%的預(yù)期目標(biāo)?！笆濉币?guī)劃綱要提出的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程實(shí)施進(jìn)展順利，24個(gè)主要指標(biāo)大多數(shù)達(dá)到預(yù)期進(jìn)度，少數(shù)指標(biāo)已提前完成。但與之形成鮮明對(duì)比的是，能源消費(fèi)強(qiáng)度、二氧化碳排放強(qiáng)度、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、氮氧化物排放量4個(gè)節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標(biāo)完成進(jìn)度滯后。

制約4項(xiàng)指標(biāo)完成的因素分析

中期評(píng)估報(bào)告顯示，氮氧化物排放量指標(biāo)在2011年不降反升，較前一年上升5.74%；盡管2012年這項(xiàng)指標(biāo)下降2.77%，但綜合前兩年的指標(biāo)數(shù)仍比2010年高出2.82%。據(jù)測(cè)算，要完成《綱要》目標(biāo)，后3年需年均下降4.3%。其他3項(xiàng)未達(dá)標(biāo)指標(biāo)的具體情況是：能源消費(fèi)強(qiáng)度（單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗）前兩年下降5.5%，要實(shí)現(xiàn)下降16%的目標(biāo)，后3年需年均下降3.84%；二氧化碳排放強(qiáng)度（單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放）目標(biāo)是下降17%，前兩年只累積下降6.6%；能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)（非化石能源占一次能源消費(fèi)比重）前兩年只累積提高0.8%，要實(shí)現(xiàn)11.4%的目標(biāo)，后3年還要累積提高2%。

如以氮氧化物排放量指標(biāo)為例，《綱要》提出“十二五”期間全國(guó)排放量削減10%的總量控制目標(biāo)。2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中也明確提出，到2015年全國(guó)氮氧化物排放總量控制在2046.2萬(wàn)噸，比2010年的2273.6萬(wàn)噸下降10%。

除了上述4項(xiàng)約束性指標(biāo)滯后外，中期評(píng)估報(bào)告明確指出：“當(dāng)前環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴(kuò)大化、污染影響持久化特征”。在傳統(tǒng)煤煙型大氣污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻的同時(shí)，以細(xì)顆粒物、臭氧為特征的復(fù)合型污染日益嚴(yán)重。按照在1996年版《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上增設(shè)PM2.5濃度限值和臭氧8小時(shí)平均濃度限值，調(diào)整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)。

在分析4項(xiàng)指標(biāo)滯后原因時(shí)，中期評(píng)估報(bào)告將之歸結(jié)為：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度超過(guò)預(yù)期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)較慢、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整進(jìn)展不快、部分企業(yè)減排力度不夠。尤其前一階段節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任考核懲罰機(jī)制沒(méi)有完全落實(shí)到位，一些地方節(jié)能減排的壓力和動(dòng)力不足，節(jié)能減排工作意識(shí)有所淡化，要求有所降低；有的地方單純追求GDP增長(zhǎng)，忽視資源環(huán)境承載能力和產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題，盲目規(guī)劃建設(shè)“兩高一資”項(xiàng)目。部分地區(qū)甚至出臺(tái)了針對(duì)高耗能行業(yè)的優(yōu)惠政策，給節(jié)能減排工作帶來(lái)很大壓力。

強(qiáng)化監(jiān)管和問(wèn)責(zé)以確保4項(xiàng)指標(biāo)如期完成

中期評(píng)估報(bào)告明確指出，節(jié)能環(huán)保的指標(biāo)不能如期實(shí)現(xiàn)，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有密切關(guān)系。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)表明，“十二五”前兩年，我國(guó)累計(jì)淘汰落后火電1329萬(wàn)千瓦以上、煉鐵4242萬(wàn)噸、煉鋼3646萬(wàn)噸、水泥4.3億噸。但是，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業(yè)產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。

中期評(píng)估報(bào)告同時(shí)指出，下一階段將繼續(xù)化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾，抑制“兩高”行業(yè)盲目擴(kuò)張。同時(shí)，要在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面加大力度，實(shí)行新的產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施機(jī)制，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的環(huán)境建設(shè)。

中期評(píng)估報(bào)告指出要進(jìn)一步強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施，“實(shí)施最嚴(yán)格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。最嚴(yán)格的政策包括：實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，進(jìn)一步提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)禁對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)，完善節(jié)能統(tǒng)計(jì)制度；加大主要污染物減排力度，落實(shí)好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價(jià)政策，對(duì)集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問(wèn)題，加大治理和修復(fù)力度；把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各類(lèi)自然生態(tài)空間的領(lǐng)域，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化；對(duì)能源消費(fèi)增量超控或節(jié)能進(jìn)度滯后地區(qū)，暫停核準(zhǔn)新上高耗能項(xiàng)目，實(shí)行能耗等量或減量置換。對(duì)年度減排目標(biāo)未完成、重點(diǎn)減排項(xiàng)目未按目標(biāo)責(zé)任書(shū)落實(shí)的地區(qū)和企業(yè)，實(shí)行階段性環(huán)評(píng)限批。

如燃煤電廠的脫硝電價(jià)政策，能夠?qū)ξ廴緶p排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生較大影響。過(guò)去由于沒(méi)有特別的電價(jià)政策，很多燃煤電廠企業(yè)安裝了脫硝設(shè)備但不運(yùn)行，實(shí)行新的電價(jià)體制可以更好調(diào)動(dòng)企業(yè)減排積極性。

同時(shí)參與中期評(píng)估相關(guān)人士認(rèn)為，過(guò)去兩年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度很快，尤其是2011年，更是達(dá)到了9.3%，隨著近兩年經(jīng)濟(jì)增速回落，污染物排放的問(wèn)題不會(huì)像頭兩年那么嚴(yán)重。再加上決策層對(duì)環(huán)境污染越來(lái)越關(guān)注，各種政策陸續(xù)出臺(tái)，完全有可能實(shí)現(xiàn)4個(gè)約束性指標(biāo)。

解決環(huán)境問(wèn)題的根本途徑是全面深化改革

如果說(shuō)黨的十八大確立了生態(tài)文明建設(shè)的基本方向和目標(biāo)，黨的十八屆三中全會(huì)將生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域改革納入全面深化改革的總體部署，將“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革”作為“六個(gè)緊緊圍繞”之一，把加快生態(tài)文明制度建設(shè)作為當(dāng)前亟待解決的重大問(wèn)題和全面深化改革的主要任務(wù)，可以說(shuō)，進(jìn)一步明確了生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑和方略。從黨中央到最高行政機(jī)關(guān)、最高立法機(jī)關(guān)、最高司法機(jī)關(guān)形成高度共識(shí)，并連續(xù)發(fā)出了生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)音。

據(jù)新華網(wǎng)2013年12月9日消息，黨的十八屆三中全會(huì)閉幕不到一個(gè)月，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），規(guī)定今后對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類(lèi)考核考察，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核?！锻ㄖ酚绕涮岢鰪?qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的考核權(quán)重。

因此，中期評(píng)估報(bào)告強(qiáng)調(diào)，確保如期完成4項(xiàng)指標(biāo)必須強(qiáng)化監(jiān)管和問(wèn)責(zé)。實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任必須嚴(yán)格監(jiān)管和執(zhí)法，強(qiáng)化地方人大監(jiān)督，加快提升監(jiān)管能力，加大責(zé)任追究和處罰力度。

發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，要靠發(fā)展來(lái)解決；而發(fā)展本身的問(wèn)題，則要靠改革來(lái)解決。環(huán)境問(wèn)題是發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，同時(shí)也是發(fā)展本身的問(wèn)題。推進(jìn)生態(tài)文明、解決環(huán)境問(wèn)題的根本途徑是全面深化改革。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光在《建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系》一文中指出：

首先，完善科學(xué)決策制度，提高對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的政治領(lǐng)導(dǎo)力。改革黨政干部考核評(píng)價(jià)任用制度，加大對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)者生態(tài)文明建設(shè)的問(wèn)責(zé)力度，特別是把生態(tài)文明建設(shè)實(shí)績(jī)作為任用干部的依據(jù)。對(duì)重大規(guī)劃和發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的、有廣泛社會(huì)參與的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。加快資源環(huán)境部門(mén)的大部門(mén)制改革，增加資源環(huán)境主管部門(mén)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策中的話語(yǔ)權(quán)。增加各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的立法監(jiān)督問(wèn)責(zé)職能。

其次，強(qiáng)化法治管理制度，提高生態(tài)文明制度的執(zhí)行能力。加快生態(tài)文明建設(shè)立法進(jìn)程，特別是地方人大應(yīng)加快出臺(tái)生態(tài)文明建設(shè)的地方條例。按照建設(shè)“五位一體”總體布局要求，在生態(tài)文明建設(shè)中，推動(dòng)現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整。加強(qiáng)資源環(huán)境等部門(mén)的執(zhí)法力量和軟硬條件，提高執(zhí)法水平。加大司法力量對(duì)建設(shè)生態(tài)文明的保障作用。

再者，形成道德文化制度，提高全社會(huì)的生態(tài)文明自覺(jué)行動(dòng)能力。將生態(tài)價(jià)值觀納入社會(huì)主義核心價(jià)值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績(jī)觀。強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感，形成對(duì)保護(hù)環(huán)境引以為榮的道德風(fēng)氣。對(duì)企業(yè)家進(jìn)行環(huán)境知識(shí)啟蒙教育和可持續(xù)發(fā)展教育，激勵(lì)激發(fā)企業(yè)家的環(huán)境慈善之心。培育公眾的現(xiàn)代環(huán)境公益意識(shí)和環(huán)境權(quán)利意識(shí)，將公民環(huán)境權(quán)明確地確立在憲法中，加大公眾對(duì)政府環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督力度。（作者單位：吳玉萍，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心；姜青新，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)電子商務(wù)學(xué)院；張淼，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）化學(xué)與環(huán)境工程學(xué)院）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.net