跨年度預(yù)算平衡機(jī)制有效運(yùn)行的難點(diǎn)及改革思路

李 燕 彭 超 張曉蕾

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制有效運(yùn)行的難點(diǎn)及改革思路

李 燕 彭 超 張曉蕾

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

隨著財(cái)稅體制改革的不斷深入，社會(huì)各界對(duì)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的實(shí)施展開(kāi)了一系列研究，但對(duì)于跨年度預(yù)算平衡機(jī)制內(nèi)涵的理解及有效運(yùn)行，還缺乏更深層次的探討。本文從跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的內(nèi)涵出發(fā)，探討它的作用機(jī)理和運(yùn)行機(jī)制，認(rèn)為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制不是單一的制度建立，其有效運(yùn)行還應(yīng)涉及多項(xiàng)制度機(jī)制的變革和完善，需要通過(guò)深化改革以及政府、財(cái)政、部門(mén)等的互聯(lián)互通與協(xié)同配合。此外，在分析我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)施跨年預(yù)算平衡機(jī)制存在的難點(diǎn)后，提出優(yōu)化跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的運(yùn)行所需要的外界條件，包括改變政府財(cái)政政績(jī)觀、實(shí)現(xiàn)財(cái)政包容性增長(zhǎng)、建立赤字彌補(bǔ)機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃等。

跨年度預(yù)算平衡 運(yùn)行機(jī)制 實(shí)施條件

一、對(duì)跨年度預(yù)算平衡內(nèi)涵和運(yùn)行機(jī)制的理解

從黨的十八屆三中全會(huì)決議①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò))。首次提出跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的改革方向，到將這一改革方向?qū)懭胄骂A(yù)算法，再至國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》②國(guó)發(fā)(2014)45號(hào)。(下稱《決定》)對(duì)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的具體實(shí)施做出部署，應(yīng)該說(shuō)，在理想層面完成了對(duì)實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)及奠定了法律基礎(chǔ)和相應(yīng)的制度安排。然而，作為我國(guó)預(yù)算管理的一種新的制度構(gòu)建，關(guān)于什么是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，它的作用機(jī)理、運(yùn)行機(jī)制及運(yùn)行環(huán)境等問(wèn)題，仍需做深入分析和改革層面的思考，以防止該機(jī)制的“空轉(zhuǎn)打滑”，保障機(jī)制的落地和有效運(yùn)行。

(一)跨年度預(yù)算平衡是對(duì)年度預(yù)算平衡的否定嗎？

關(guān)于跨年度預(yù)算平衡如何定義的問(wèn)題，從現(xiàn)有文獻(xiàn)的表述來(lái)看，一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制其實(shí)就相當(dāng)于周期預(yù)算平衡機(jī)制，預(yù)算平衡不是在年度內(nèi)實(shí)現(xiàn)而是在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)跨年度實(shí)現(xiàn)平衡，并認(rèn)為應(yīng)該給出跨年度平衡的期限，如三年為期。此外，一些觀點(diǎn)將跨年度預(yù)算平衡與三年滾動(dòng)規(guī)劃等同①李燕,王曉.構(gòu)建中的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制：文獻(xiàn)評(píng)述及討論.經(jīng)濟(jì)研究參考,2016.31(F-4)10-17.。

我們認(rèn)為要正確理解跨年度預(yù)算平衡機(jī)制應(yīng)該建立在其提出的背景及預(yù)算法的法律含義基礎(chǔ)之上，也就是明白為什么和是什么的問(wèn)題，因此涉及到整個(gè)機(jī)制的設(shè)計(jì)及運(yùn)行。

一是從跨年度預(yù)算平衡機(jī)制提出的背景來(lái)看，初衷是為了解決以收支平衡為考核重點(diǎn)以至預(yù)算“逆周期”調(diào)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)的情況，以及規(guī)范收支避免收支亂象的發(fā)生。因?yàn)樵谠A(yù)算法的規(guī)定下，實(shí)踐中對(duì)預(yù)算的審查重點(diǎn)是收支平衡。在現(xiàn)實(shí)財(cái)政收支矛盾的處理中，面對(duì)大量的支出需求，收入不足永遠(yuǎn)是主要矛盾，因而也成為了各級(jí)黨委、人大及政府的主要關(guān)注點(diǎn)，特別是往往被“寬打”的預(yù)算草案經(jīng)過(guò)各級(jí)人大審批通過(guò)后就具有了法律效力，預(yù)算平衡成為了各級(jí)政府及財(cái)政部門(mén)的“緊箍咒”。雖然原預(yù)算法也有應(yīng)當(dāng)依法組織收入的規(guī)定，但實(shí)踐中預(yù)算收入征收部門(mén)往往忽視規(guī)定，將實(shí)現(xiàn)收入任務(wù)視為第一要?jiǎng)?wù)，客觀上使得預(yù)算作為宏觀調(diào)控手段在實(shí)踐中本應(yīng)進(jìn)行的“逆周期”調(diào)節(jié)，變成了“順周期”問(wèn)題，即在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，政府本應(yīng)通過(guò)減稅增支，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力加油，但在平衡限制的情況下，為了不突破預(yù)算赤字規(guī)模又滿足支出需要往往“竭澤而漁”，收入征收部門(mén)往往不考慮稅源實(shí)際情況一味強(qiáng)調(diào)和固化稅收的任務(wù)意識(shí)，在稅源不足的情況下為完成收入任務(wù)反而通過(guò)增加稅收來(lái)實(shí)現(xiàn)平衡，造成收“過(guò)頭稅”，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雪上加霜”；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，稅源充裕，本應(yīng)該增加稅收進(jìn)行“踩剎車(chē)”的逆向調(diào)節(jié)，但此時(shí)政府基于預(yù)算平衡目標(biāo)以及避免抬高收入預(yù)算基數(shù)反而搞“藏富于民”，對(duì)采取這種逆向調(diào)節(jié)的手段不積極，從而加劇了經(jīng)濟(jì)的過(guò)熱。

這種在僵化的“收支平衡”要求下出現(xiàn)的簡(jiǎn)單而不是動(dòng)態(tài)調(diào)整的“稅收任務(wù)意識(shí)”扭曲了正常的征管行為，特別是在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)容易引發(fā)“寅吃卯糧”、“殺雞取卵”以及為爭(zhēng)搶稅源竟相違規(guī)采取稅收優(yōu)惠制造“稅收洼地”等稅收?qǐng)?zhí)法的亂象，從而增加了經(jīng)濟(jì)實(shí)體的負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步加劇了經(jīng)濟(jì)的衰退以及擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序②李燕.實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的思考[J].中國(guó)財(cái)政,2005.2.。

二是跨年度預(yù)算平衡并不是對(duì)年度預(yù)算平衡的否定。首先，新修訂的預(yù)算法第十二條第一款規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”。第三十五條第一款規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字”，這里的“本法另有規(guī)定”主要體現(xiàn)在新預(yù)算法第三十五條第二款關(guān)于允許地方有條件發(fā)債的法律規(guī)定、第四十一條第二款關(guān)于各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金,用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足的法律規(guī)定以及第六十六條第三款有關(guān)出現(xiàn)短收時(shí)對(duì)增列赤字的例外情形的法律規(guī)定上。這充分體現(xiàn)了新預(yù)算法的基本精神，即預(yù)算的平衡仍然是以年度預(yù)算為基礎(chǔ)，建立在收支平衡的基礎(chǔ)之上。此時(shí)的收支平衡是指在預(yù)算年度內(nèi)，預(yù)算收入和預(yù)算支出在總量上基本相等，結(jié)構(gòu)上合理協(xié)調(diào)。但在預(yù)算被作為宏觀調(diào)控手段的當(dāng)今，堅(jiān)持預(yù)算收支平衡原則，并不是說(shuō)不能有赤字，而是指要嚴(yán)格控制財(cái)政赤字③中華人民共和國(guó)預(yù)算法釋義[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.2015.11.，即編列赤字預(yù)算的前提是因?qū)嵤┖暧^調(diào)控政策(中央一般預(yù)算)及滿足為沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展 (地方一般公共預(yù)算)，執(zhí)行中增列赤字是在依法取得收入的規(guī)范前提下做出的，并且要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序。收支平衡、嚴(yán)控赤字是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)供求總量平衡的內(nèi)在要求，是保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的主要條件。這一點(diǎn)體現(xiàn)在新預(yù)算法關(guān)于債務(wù)管理、預(yù)算調(diào)整、限制預(yù)算執(zhí)行中隨意出臺(tái)收支政策以及赤字彌補(bǔ)機(jī)制等多個(gè)方面的法律規(guī)定中。在預(yù)算收支平衡的規(guī)范性要求與靈活性實(shí)施的協(xié)調(diào)上，新預(yù)算法第十二條在提出收支平衡的預(yù)算原則的基礎(chǔ)上又新增了第二款，即“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”④中華人民共和國(guó)預(yù)算法.[M].法制出版社.2014.9.適用本文對(duì)新預(yù)算法的引用.?？梢钥闯?，這一機(jī)制的提出是對(duì)預(yù)算收支平衡要求的一種擴(kuò)展和補(bǔ)充。

由此可以說(shuō)，跨年度預(yù)算平衡的提出并不應(yīng)該是對(duì)年度預(yù)算平衡的否定或代替，而是在構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的改革中，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，基于預(yù)算收支平衡的規(guī)范性與預(yù)算宏觀調(diào)控的靈活性有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上的一種預(yù)算管理的重大制度創(chuàng)新，是滿足經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，目的是為了規(guī)范收入取得及解決“順周期”調(diào)節(jié)問(wèn)題，硬化支出預(yù)算約束，為依法理財(cái)打下基礎(chǔ)，是對(duì)預(yù)算制度的改革與優(yōu)化，是走向現(xiàn)代預(yù)算之路的重要舉措。

(二)構(gòu)建什么樣的運(yùn)行機(jī)制以保證跨年度預(yù)算平衡？

為保證機(jī)制的運(yùn)行，我國(guó)的預(yù)算審批制度進(jìn)行了重大變革，黨的十八屆三中全會(huì)決議提出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由財(cái)政收支的平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”①中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定.[M].人民出版社.2013.11.，這一要求也體現(xiàn)在新預(yù)算法對(duì)于人大審查預(yù)算的重點(diǎn)內(nèi)容之變化中。由此，收入任務(wù)將由法定變?yōu)轭A(yù)期，與此相適應(yīng)，新預(yù)算法對(duì)于收入管理就更強(qiáng)調(diào)要依法征收、應(yīng)收盡收，并增加規(guī)定：“各級(jí)政府不得向預(yù)算收入征收部門(mén)和單位下達(dá)收入指標(biāo)”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。

這是一種理想的前后接序的法律規(guī)范和制度安排，但是體現(xiàn)在實(shí)踐中則涉及政府治理及財(cái)政治理問(wèn)題，需要一整套制度機(jī)制加以保障，通過(guò)打出深化改革的“組合拳”才能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椋杖腩A(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，而支出預(yù)算的約束性增強(qiáng)，則年度預(yù)算數(shù)與決算數(shù)的差異就會(huì)成為常態(tài)，要實(shí)現(xiàn)收入規(guī)范及有序調(diào)控就要建立滿足新的預(yù)算平衡理念的平衡機(jī)制，即跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

關(guān)于跨年度預(yù)算平衡的運(yùn)行機(jī)制在國(guó)務(wù)院《決定》中做了較為清晰的設(shè)計(jì)。一是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理。預(yù)算的跨年度平衡機(jī)制必將使得以往收支預(yù)算的年度考量改為瞻前顧后的跨年度預(yù)算視野范圍中。與此相適應(yīng)，就要實(shí)行與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要及國(guó)家宏觀調(diào)控政策相銜接的中期財(cái)政規(guī)劃管理。通過(guò)建立起中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，并強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，以增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性。國(guó)務(wù)院《決定》將這一要求具體化為，在基于規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)并分析未來(lái)三年的重大財(cái)政收支情況，編制三年滾動(dòng)的財(cái)政規(guī)劃。同時(shí)，根據(jù)財(cái)政規(guī)劃與部門(mén)規(guī)劃的緊密聯(lián)系，要推進(jìn)部門(mén)編制三年滾動(dòng)規(guī)劃，并要使其與三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃相銜接?；谶@種邏輯，中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)該是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的基礎(chǔ)制度安排，起著源頭作用。二是預(yù)算超收及短收的平衡機(jī)制，即充分發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金蓄水池的調(diào)蓄作用。按照國(guó)務(wù)院《決定》精神，對(duì)于一般公共預(yù)算②跨年度預(yù)算平衡機(jī)制僅限于一般公共預(yù)算。執(zhí)行中出現(xiàn)的超收收入，按照沖減赤字或化解地方債務(wù)的順序安排后用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，即強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行中的超收一般不能安排當(dāng)年的支出，即便需要安排預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金也要按新預(yù)算法要求走預(yù)算調(diào)整程序，經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。而出現(xiàn)短收則要按照調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金進(jìn)行補(bǔ)充、削減支出等實(shí)現(xiàn)平衡，如若仍不能平衡則通過(guò)調(diào)整預(yù)算，增列赤字解決?？梢钥闯觯缒甓阮A(yù)算平衡并不是要擯棄年度預(yù)算平衡，而仍是要在堅(jiān)持量“入”③這里的“入”是以依法依規(guī)為前提的。為出，嚴(yán)控支出規(guī)模的基礎(chǔ)上，確因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)及政策調(diào)控等特殊需要未能實(shí)現(xiàn)年度內(nèi)預(yù)算平衡的，可以按規(guī)定啟動(dòng)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。三是預(yù)算赤字的彌補(bǔ)機(jī)制。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制必須對(duì)不可避免的預(yù)算赤字的彌補(bǔ)做出制度安排。對(duì)此，國(guó)務(wù)院《決定》做出了相關(guān)規(guī)定，中央一般公共預(yù)算赤字在經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡，省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后增列的赤字，在報(bào)財(cái)政部備案后，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)；市、縣級(jí)政府通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)政府臨時(shí)救助實(shí)現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算中歸還。

可以看出，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制對(duì)所出現(xiàn)的預(yù)算赤字進(jìn)行彌補(bǔ)時(shí)仍要經(jīng)過(guò)法定程序按照規(guī)定的彌補(bǔ)方式辦理。特別強(qiáng)調(diào)的是為了避免增列赤字的隨意及可能產(chǎn)生的滾雪球效應(yīng)，這種赤字的彌補(bǔ)不應(yīng)是無(wú)限期的，也不是類(lèi)似一些國(guó)家要求在一個(gè)固定周期(如三年內(nèi))彌補(bǔ)，而是明確了需要結(jié)合下年度的預(yù)算安排予以彌補(bǔ)。這一點(diǎn)在新預(yù)算法第三十二條中也有所體現(xiàn)，即編制預(yù)算時(shí)要考慮“跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況”等進(jìn)行編制，這一規(guī)定對(duì)地方來(lái)說(shuō)尤為重要。

因此，如何完整的理解跨年度預(yù)算平衡機(jī)制應(yīng)該是在改變年度預(yù)算控制方式的前提下，建立起中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算超收短收的平衡機(jī)制(或稱預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金機(jī)制)、預(yù)算赤字彌補(bǔ)機(jī)制等，涉及多項(xiàng)預(yù)算管理制度的變革與完善。

二、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制有效實(shí)施的難點(diǎn)

以上可以看出，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制應(yīng)是一個(gè)制度體系，既有收入側(cè)的政府取得收入的法定約束，又有支出側(cè)的嚴(yán)格控制要求，還有立法機(jī)構(gòu)審批預(yù)算重心的改變等等。這一切既會(huì)涉及政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府施政理念及職能調(diào)整、政績(jī)觀的轉(zhuǎn)變及考核指標(biāo)的調(diào)整等深層次的變革，又會(huì)涉及現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建。而這些改革的前置要求又會(huì)具體落實(shí)在作為調(diào)控手段的中期財(cái)政規(guī)劃如何建立、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金如何運(yùn)行以及赤字如何增列及彌補(bǔ)等等問(wèn)題上。所以說(shuō)，這一機(jī)制的構(gòu)建不是某種單一的制度的制定，而是一個(gè)制度體系的構(gòu)建，各種制度之間有著緊密的聯(lián)系和相互的作用，因此是一項(xiàng)互聯(lián)互通的系統(tǒng)工程。它的建立及實(shí)施并不能一蹴而就，立竿見(jiàn)影，也不是某項(xiàng)改革的單兵獨(dú)進(jìn)就可解決，而需要通過(guò)協(xié)同配套的改革才能完成。否則跨年預(yù)算平衡機(jī)制就會(huì)成為現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府?dāng)U大開(kāi)支、增列赤字、調(diào)整預(yù)算的制度借口。所以，系統(tǒng)的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的設(shè)立邂逅當(dāng)前并不完備的實(shí)施環(huán)境就會(huì)出現(xiàn)實(shí)施層面上的一些困難。

(一)關(guān)于建立中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)問(wèn)題

從世界范圍來(lái)看，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃或中期預(yù)算的主要目的是增加財(cái)政預(yù)算的預(yù)期性和可持續(xù)性，通過(guò)設(shè)置支出限額實(shí)現(xiàn)支出的控制問(wèn)題，而對(duì)于世界銀行在不發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃的目的來(lái)說(shuō)，還有控制政府的決策隨意及投資饑渴癥帶來(lái)的赤字增長(zhǎng)問(wèn)題。

但目前我國(guó)在實(shí)踐層面，這一規(guī)劃的建立還存在種種約束性的障礙。主要表現(xiàn)在：一是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)尚不確定，因此財(cái)政政策在一個(gè)規(guī)劃期內(nèi)也存在不確定性，難以保持持續(xù)的穩(wěn)定，各項(xiàng)預(yù)算管理制度也在不斷的建立及規(guī)范之中，加上政府的決策機(jī)制尚不完善，特別在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的情況下臨時(shí)決策頻出，中期財(cái)政規(guī)劃難以對(duì)其形成實(shí)質(zhì)性約束。如2016年5月1日全面完成“營(yíng)改增”的時(shí)間表推出及中央與地方分成政策的臨時(shí)出臺(tái)就是如此，影響了預(yù)算執(zhí)行數(shù)與預(yù)算數(shù)，產(chǎn)生較大的偏離。二是從國(guó)際以及國(guó)內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中期財(cái)政規(guī)劃的有效實(shí)施與具有約束力需要建立在對(duì)未來(lái)若干年經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的走勢(shì)具有較為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，以及財(cái)政政策具有相對(duì)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)之上，而我國(guó)目前還沒(méi)有建立起能夠適合我國(guó)國(guó)情及各地具體情況的科學(xué)有效預(yù)測(cè)方法。三是國(guó)家規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和部門(mén)規(guī)劃基本都涉及財(cái)政資金和預(yù)算安排問(wèn)題，但并未明確的發(fā)布跨年度財(cái)政規(guī)劃與各規(guī)劃銜接的具體措施，尤其是這些規(guī)劃的發(fā)布又往往晚于財(cái)政預(yù)算。通過(guò)調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，一些部門(mén)在按要求編制三年滾動(dòng)規(guī)劃時(shí)并未建立在準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上(目前的決策機(jī)制下也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè))，并且只是財(cái)務(wù)部門(mén)在落實(shí)，并未有部門(mén)中的規(guī)劃部門(mén)的參與。同時(shí)由于現(xiàn)有的三年滾動(dòng)機(jī)制主要在于編制年度間的滾動(dòng)，而財(cái)政資金滾動(dòng)的方式、途徑以及激勵(lì)約束機(jī)制尚未明確，所以導(dǎo)致人們對(duì)滾動(dòng)的效應(yīng)認(rèn)識(shí)不清、估計(jì)不足，并且缺乏編制行動(dòng)指南，很多地方還一頭霧水，亟須從制度設(shè)計(jì)上加以明確。從各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，中期財(cái)政規(guī)劃如果不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，不能建立起與國(guó)家、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)及部門(mén)發(fā)展規(guī)劃的緊密聯(lián)系，不能約束決策的隨意性，就會(huì)出現(xiàn)規(guī)劃與預(yù)算“兩張皮”而徒有其名，使得財(cái)政滾動(dòng)規(guī)劃失去前瞻性、科學(xué)性和可靠性或支出限額在執(zhí)行過(guò)程中頻繁調(diào)整而失去約束力，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

(二)關(guān)于超預(yù)算權(quán)力下達(dá)收入任務(wù)問(wèn)題

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制所要解決的核心問(wèn)題是要解決現(xiàn)實(shí)中普遍存在的因各級(jí)政府超預(yù)算權(quán)力的行使，以及由此帶來(lái)的各級(jí)政府為完成收入任務(wù)而對(duì)征收部門(mén)下達(dá)硬性的收入任務(wù)指標(biāo)且層層加碼所帶來(lái)的“順周期”調(diào)節(jié)問(wèn)題，這一問(wèn)題的徹底解決在現(xiàn)實(shí)中并不容易。為此，我們查閱了已經(jīng)公布的2015年及2016年部分省市縣的政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算報(bào)告，發(fā)現(xiàn)大部分在對(duì)預(yù)算收入目標(biāo)的完成上能夠根據(jù)新預(yù)算法的規(guī)定，描述為應(yīng)以實(shí)事求是的原則，做到“依法征收、應(yīng)收盡收”，但是也發(fā)現(xiàn)不少地方仍表述為要“確保全年財(cái)政收入目標(biāo)”。這與我們對(duì)地方政府及財(cái)政部門(mén)的調(diào)研得出的結(jié)果是一致的。既不管文件中如何描述或?qū)嵺`中是否以收入任務(wù)指標(biāo)下達(dá)，實(shí)際上許多地方收入征收部門(mén)頭上仍或明或暗的高懸著“收入任務(wù)”的達(dá)摩克利斯之劍。用他們的話說(shuō)“不下任務(wù)怎么行？下任務(wù)還完不成呢！”特別在是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度放緩，社會(huì)對(duì)政府提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品及服務(wù)的期望不斷加大，前期已經(jīng)形成了高支出基數(shù)基礎(chǔ)上，又面臨穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生及“三去一降一補(bǔ)”的政策實(shí)施帶來(lái)的支出壓力，對(duì)收入完成情況的壓力持續(xù)增大，特別是在收入狀況是評(píng)判地方財(cái)政的可持續(xù)性，從而成為能夠獲得多少發(fā)債限額的重要依據(jù)情況下，許多地方絕不敢懈怠，多地仍在為保衛(wèi)“錢(qián)袋子”千方百計(jì)忙于挖掘和穩(wěn)住稅源，以保證稅收任務(wù)完成。一些地方在經(jīng)濟(jì)下行稅源有限的情況下，又多將眼光瞄向了非稅收入，我們?cè)谡{(diào)研中也發(fā)現(xiàn)企業(yè)對(duì)變相增加的稅費(fèi)抱怨聲仍不絕于耳，一些地方在既要保證非稅收入增大又要保證收入質(zhì)量考核指標(biāo)(收入中稅收占比)的情況下，甚至不惜弄虛作假。

(三)關(guān)于壓縮支出和限額控制問(wèn)題

按照跨年度預(yù)算平衡運(yùn)行機(jī)制，在收入下行的壓力下，要想收支平衡就要在壓縮支出，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)上下功夫。新預(yù)算法將各級(jí)人大審批預(yù)算調(diào)整的重點(diǎn)放在了預(yù)算總支出，即預(yù)算支出的“天花板”控制上。這些年我們的改革，一是在政府職能邊界上進(jìn)行大刀闊斧的調(diào)整，大力壓縮和取消政府的行政審批權(quán)，進(jìn)行事業(yè)單位改革，在厘清政府與市場(chǎng)邊界的同時(shí)，也喻含著控制財(cái)政供養(yǎng)人口，實(shí)現(xiàn)李克強(qiáng)總理提出的“只減不增”的目標(biāo)，以壓縮財(cái)政的行政成本。二是對(duì)于“三公經(jīng)費(fèi)”的嚴(yán)控，使得一般行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)。但問(wèn)題是“民生類(lèi)”的支出大幅上漲以及穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)政策對(duì)財(cái)政政策的“托底”要求也對(duì)地方財(cái)政帶來(lái)了不小的壓力。并且新預(yù)算法也將“需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的”情況列入了預(yù)算調(diào)整范圍，需經(jīng)各級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能實(shí)施，而現(xiàn)實(shí)中地方人大會(huì)對(duì)此采取審慎的態(tài)度。因此，在預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)收入下降，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金彌補(bǔ)有限的情況下，壓縮一般公共服務(wù)支出的回旋余地也在縮小。

(四)關(guān)于預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金作用問(wèn)題

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的內(nèi)涵來(lái)看，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立成為機(jī)制運(yùn)行不可或缺的內(nèi)容之一。我國(guó)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金從2007年3月正式設(shè)立并運(yùn)行。從2000年開(kāi)始，中央預(yù)算出現(xiàn)較多的超收收入，由于原預(yù)算法關(guān)于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定，超收超支只要不增加赤字，就不屬于預(yù)算調(diào)整，不需要報(bào)本級(jí)人大審批。因此，中央每年上千億元的超收基本上全部用于追加支出，缺少全國(guó)人大常委會(huì)的審批和監(jiān)督，在客觀上形成了部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中追加支出，以年底超收解決問(wèn)題的預(yù)期，對(duì)此引起了有關(guān)各方的普遍關(guān)注和頗多議論。所以，當(dāng)時(shí)中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的設(shè)立背景主要是為解決超收收入問(wèn)題提供一個(gè)通道，通過(guò)設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，既可以加強(qiáng)對(duì)超收資金的預(yù)算監(jiān)督和源頭控制，以規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督的嚴(yán)肅性，又可以通過(guò)基金的設(shè)立將超收儲(chǔ)備起來(lái)，為應(yīng)對(duì)因?yàn)闇p收而發(fā)生的不時(shí)之需提供一種救濟(jì)和保險(xiǎn)機(jī)制。這次在新預(yù)算法中明確規(guī)定各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，并明確了基金的來(lái)源、用途和編制、審批程序等程序，這是根據(jù)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的需要而提出，從而在各級(jí)預(yù)算建立起一種“以豐補(bǔ)歉”機(jī)制，有利于化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算的穩(wěn)定及可持續(xù)，是我國(guó)預(yù)算管理的一次革新。

但是，由于法律沒(méi)有規(guī)定必須設(shè)立，因而在實(shí)踐層面還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)各級(jí)完全建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，特別是一些基層政府由于近年來(lái)的連續(xù)減收，已經(jīng)入不敷出，調(diào)節(jié)余地及空間在縮小，從而大大降低了其調(diào)蓄作用。

(五)關(guān)于赤字及彌補(bǔ)機(jī)制問(wèn)題

如前所述，我國(guó)預(yù)算的原則還應(yīng)是建立在預(yù)算平衡的基礎(chǔ)之上，只是由于年度預(yù)算控制方式的改變，即為適應(yīng)“一般公共預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。強(qiáng)化支出預(yù)算約束，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性”所帶來(lái)的制度安排。也就是說(shuō)，除了發(fā)揮年度預(yù)算的剛性約束作用之外，還應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)所帶來(lái)的收入不確定性，需要建立一定的彈性機(jī)制。這一點(diǎn)如果認(rèn)識(shí)不清就會(huì)引致在預(yù)算決策階段以跨年度預(yù)算平衡為由帶來(lái)的預(yù)算硬赤字增加從而導(dǎo)致的債務(wù)增長(zhǎng)。

三、深化改革創(chuàng)造實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的協(xié)同環(huán)境

如前所述，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制若能夠順利運(yùn)行涉及多方面的問(wèn)題，是與建立科學(xué)規(guī)范、調(diào)控有力的現(xiàn)代預(yù)算制度聯(lián)系在一起的，需要通過(guò)全面深化改革才能實(shí)現(xiàn)。

(一)深化改革創(chuàng)造條件，建立中期財(cái)政規(guī)劃

中期財(cái)政規(guī)劃可以避免年度預(yù)算平衡下的預(yù)算安排短視化和隨意性，應(yīng)建立跨年平衡視野下長(zhǎng)短結(jié)合的預(yù)算安排，特別是跨年進(jìn)行的項(xiàng)目支出安排。中期財(cái)政規(guī)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性與年度預(yù)算的約束性呈正相關(guān)，因此中期財(cái)政規(guī)劃的合理編制可使跨年度預(yù)算平衡機(jī)制愈加平穩(wěn)地發(fā)揮調(diào)控作用。

從我國(guó)目前來(lái)看，中期財(cái)政規(guī)劃的構(gòu)建，一是要提高認(rèn)識(shí)水平，建立各方統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，即不能只是從技術(shù)層面看待中期財(cái)政規(guī)劃的編制，而是要將其放在規(guī)范政府決策機(jī)制，約束政府決策隨意性，實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的高度去認(rèn)識(shí)?？山梃b一些國(guó)家的做法,成立一個(gè)類(lèi)似促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展協(xié)調(diào)委員會(huì), 其成員包括政府、財(cái)政、銀行、部門(mén)等各方代表，任務(wù)主要是研判未來(lái)的經(jīng)濟(jì)走向，討論維持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的宏觀調(diào)控措施、財(cái)政戰(zhàn)略政策、應(yīng)對(duì)赤字的措施等綱領(lǐng)性內(nèi)容，為中期財(cái)政規(guī)劃的編制定下總基調(diào)，也有助于各級(jí)政府以及多部門(mén)的配合協(xié)作，提高相關(guān)政策特別是財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)性。從具體實(shí)施來(lái)看，建立由財(cái)政部門(mén)部署，部門(mén)、單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，所有業(yè)務(wù)部門(mén)密切配合的工作機(jī)制，由此形成高度重視三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃編制工作的氛圍。同時(shí)建議出臺(tái)規(guī)劃編制操作指南，加強(qiáng)培訓(xùn)，不僅應(yīng)從財(cái)政規(guī)劃編制的形式上講明滾動(dòng)的方式，還應(yīng)從資金管理的角度確定滾動(dòng)的機(jī)制，并將資金的滾動(dòng)情況與部門(mén)、單位的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，與基于績(jī)效目標(biāo)導(dǎo)向的項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制和項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)結(jié)合起來(lái)，從而有效發(fā)揮財(cái)政規(guī)劃資金的滾動(dòng)效應(yīng)。二是應(yīng)有序漸進(jìn)進(jìn)行。由于目前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的不確定，財(cái)政政策在一個(gè)規(guī)劃期內(nèi)也難以保持穩(wěn)定，加上現(xiàn)代預(yù)算制度也在建立及規(guī)范之中，所以，規(guī)范的中期財(cái)政規(guī)劃編制的環(huán)境基礎(chǔ)尚不完全具備。因此，應(yīng)在試點(diǎn)基礎(chǔ)上不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐步推開(kāi)：(1)分階段逐步推行。先中央后地方、先財(cái)政后部門(mén)和單位、先重點(diǎn)部門(mén)后所有部門(mén)、先項(xiàng)目支出后全部支出、先中期規(guī)劃后中期預(yù)算等。(2)允許實(shí)施中的適度調(diào)整。由于實(shí)施環(huán)境的不確定因素影響，可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，編制初始階段應(yīng)該允許在執(zhí)行中對(duì)后兩年的規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，一開(kāi)始調(diào)整的范圍和頻次不妨可適當(dāng)增加，而后逐漸減少直至規(guī)范。在未來(lái)的預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，嚴(yán)格按照財(cái)政規(guī)劃約束年度預(yù)算的原則進(jìn)行總量控制，規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序，從而倒逼各部門(mén)、各單位從只重視年度預(yù)算，轉(zhuǎn)變?yōu)榛谌隄L動(dòng)預(yù)算基礎(chǔ)上的年度預(yù)算的觀念上來(lái)。三是應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)及部門(mén)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃緊密聯(lián)系。注重將財(cái)政收支預(yù)測(cè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行預(yù)測(cè)銜接，在收入端依據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行趨勢(shì)科學(xué)預(yù)測(cè)建立起中期財(cái)政收入預(yù)測(cè)機(jī)制；在支出端則應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及宏觀調(diào)控的目標(biāo)，以及依靠科學(xué)的項(xiàng)目論證機(jī)制、績(jī)效目標(biāo)評(píng)估機(jī)制制定出相應(yīng)的支出政策與跨年滾動(dòng)的支出限額等等。建議成立綜合性的專門(mén)的財(cái)政預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政收支預(yù)測(cè)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、匯總和上報(bào)預(yù)測(cè)結(jié)果，應(yīng)對(duì)財(cái)政收支的預(yù)測(cè)涉及多個(gè)部門(mén)，應(yīng)多視角進(jìn)行的現(xiàn)實(shí)需求，給決策機(jī)構(gòu)提高決策的科學(xué)性提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。建立大數(shù)據(jù)下的國(guó)家、行業(yè)、部門(mén)、財(cái)政等的信息共享機(jī)制等。四是建立中期規(guī)劃的質(zhì)量保證和監(jiān)督制約機(jī)制。適當(dāng)延長(zhǎng)規(guī)劃編制時(shí)間，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量；建立中期財(cái)政規(guī)劃的公開(kāi)透明機(jī)制，將其放在人大和社會(huì)公眾的監(jiān)督視野下，有利于倒逼中期財(cái)政規(guī)劃的規(guī)范性和約束力。

(二)強(qiáng)化收入法定原則，改變政府財(cái)政政績(jī)觀

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制要求收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，是現(xiàn)代預(yù)算制度依法征稅而不是依任務(wù)征稅的客觀要求，是改善國(guó)家政策“逆周期”調(diào)控效果，提升現(xiàn)代治理水平的必然要求，是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理制度的重大改革。但這需要各級(jí)政府全方位的改革，從觀念轉(zhuǎn)變到法律法規(guī)及制度建設(shè)的完備。一是切實(shí)擯棄下達(dá)收入任務(wù)的習(xí)慣做法。因?yàn)轭A(yù)算收入大部分都與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)，在相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)預(yù)算收入征收范圍、計(jì)收依據(jù)既定情況下，應(yīng)征預(yù)算收入數(shù)量的多少在很大程度上是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而變化的。如果通過(guò)政府行政命令對(duì)預(yù)算收入設(shè)置考核指標(biāo)、下達(dá)收入硬任務(wù)，難免出現(xiàn)脫離現(xiàn)實(shí)、違法亂征的現(xiàn)象，不僅損害公眾利益、有礙經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展，而且有損于政府的公信力。不下收入任務(wù)，依法征收的要求有利于從源頭上解決多征、提前征收甚至虛假征收預(yù)算收入的問(wèn)題，同時(shí)也增強(qiáng)了預(yù)算收入征收部門(mén)依法征收的權(quán)力和責(zé)任。但是實(shí)踐中需要從各級(jí)黨委、人大、政府、部門(mén)轉(zhuǎn)變觀念，協(xié)同一致才能真正實(shí)現(xiàn)。二是需要法律制度保障。對(duì)此，黨的十八中全會(huì)決議已經(jīng)給出了改革方向、新預(yù)算法給出了法律約束、國(guó)務(wù)院《決定》做出了具體的部署。具體為加強(qiáng)稅收征管，建立與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化情況而非與收入任務(wù)實(shí)現(xiàn)相銜接的考核體系，約束征收部門(mén)必須依法及時(shí)足額征繳稅收。各地區(qū)、各部門(mén)還應(yīng)依法加強(qiáng)非稅收入分類(lèi)管理，完善非稅收入征繳制度和監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)非稅收入依法征收，禁止通過(guò)亂收費(fèi)、亂罰款虛增財(cái)政收入，同時(shí)全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

(三)厘清政府財(cái)政職能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政包容性增長(zhǎng)

在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、防風(fēng)險(xiǎn)的政策目標(biāo)下，社會(huì)對(duì)財(cái)政的期望值在加大，使得收入下行的情況下支出的壓力也在加大，對(duì)收支平衡帶來(lái)很大壓力。對(duì)此，如期望建立起解決矛盾的長(zhǎng)效機(jī)制，而不是滿足短期的技術(shù)修補(bǔ)，則需要進(jìn)行全方位的考量。一是厘清政府與市場(chǎng)邊界，以及政府間財(cái)政事權(quán)及支出責(zé)任的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)支出的包容性增長(zhǎng)。在保障對(duì)象上要厘清政府與市場(chǎng)的邊界，政府職能范圍是解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題，因此，該政府做的事政府要“盡力而為”，該市場(chǎng)做的事，政府要“無(wú)為而治”，同時(shí)在保障程度上要根據(jù)階段性財(cái)力可能，如我國(guó)現(xiàn)階段政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)還只能是“?；尽焙汀巴械住保攸c(diǎn)是“雪中送炭”而非“錦上添花”。同時(shí)在體制上要解決中央地方與地方之間及各級(jí)地方提供公共服務(wù)的范圍及標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，這些均涉及預(yù)算支出的范圍及程度。二是注意妥善處理各種收支矛盾。收支之間的矛盾是永恒的，在收入端收緊的情況下，則要在支出端下功夫。要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)相結(jié)合。統(tǒng)籌兼顧要求財(cái)政支出的安排要考慮到政府各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展對(duì)資金的客觀需要，在統(tǒng)籌兼顧的同時(shí)，還應(yīng)該根據(jù)不同時(shí)期政策要求有所側(cè)重，突出重點(diǎn)；要分清主次、先后有序。安排財(cái)政支出時(shí)，在考慮彌補(bǔ)上年赤字的前提下，應(yīng)按照先維持、后發(fā)展的順序進(jìn)行，即先要保障用于維持政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的經(jīng)常性開(kāi)支，而后考慮用于擴(kuò)展社會(huì)公共事業(yè)及用于經(jīng)濟(jì)投資等方面的支出。要處理好法定支出與預(yù)算固化的矛盾，規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的事項(xiàng)，加強(qiáng)預(yù)算資金的統(tǒng)籌能力。三是建立厲行節(jié)約的長(zhǎng)效機(jī)制。要做好預(yù)算決策編制工作。計(jì)劃的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)，合理的預(yù)算安排可以從源頭上消除財(cái)政資金浪費(fèi)現(xiàn)象。對(duì)預(yù)算支出實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，主要是抓好財(cái)政支出從撥款到資金使用各個(gè)環(huán)節(jié)的管理工作。近些年來(lái)，我國(guó)從預(yù)算全過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政支出的管理，細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制，嚴(yán)格機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)管理，建立了動(dòng)態(tài)調(diào)整的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用。對(duì)人員的編制模式進(jìn)行完善，將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理進(jìn)行銜接，實(shí)施規(guī)范化的政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度等等。只有全面的以科學(xué)的思維推進(jìn)這些控制支出的基礎(chǔ)性制度建設(shè)與完善，才能使預(yù)算支出的規(guī)范具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。四是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)逐步向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變。在處理收支矛盾中重要的舉措是要講求支出的績(jī)效管理，對(duì)此，新預(yù)算法在預(yù)算原則、預(yù)算編制及預(yù)算審查監(jiān)督等方面均作了績(jī)效規(guī)定。由此我國(guó)的績(jī)效管理從以管理末端的績(jī)效評(píng)價(jià)向績(jī)效預(yù)算轉(zhuǎn)變，建立起“以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，以績(jī)效執(zhí)行為保障，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為核心，覆蓋所有財(cái)政資金”的績(jī)效預(yù)算管理機(jī)制。通過(guò)這種以花錢(qián)結(jié)果為導(dǎo)向的全過(guò)程資金分配機(jī)制，就可以有效解決長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)存在的預(yù)算部門(mén)要錢(qián)“頭戴三尺帽”，財(cái)政撥款“重分配，輕效果”的現(xiàn)象，促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的進(jìn)一步發(fā)展，也倒逼預(yù)算管理能力和水平的提升。

(四)設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，建立赤字的彌補(bǔ)機(jī)制

在基于改革基礎(chǔ)上的收入依法征收，支出預(yù)算約束前提下，各地都應(yīng)按照新預(yù)算法要求和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)逐步建立起預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，起到依法有序調(diào)節(jié)超收及短收的作用。同時(shí)，建立起赤字的彌補(bǔ)機(jī)制。赤字是對(duì)未來(lái)收入的預(yù)支，在目前的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制下，本年赤字彌補(bǔ)是要結(jié)合下年度預(yù)算安排綜合考慮的。因此，一個(gè)地方是否增列赤字，一定是要綜合考慮收入的可能和未來(lái)年度的預(yù)算安排。

〔1〕李燕，王曉.構(gòu)建中的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制：文獻(xiàn)評(píng)述及討論[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016.31.

〔2〕李燕.實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的思考[J].中國(guó)財(cái)政，2015.2.

〔3〕中華人民共和國(guó)預(yù)算法釋義[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015.11.

〔4〕中華人民共和國(guó)預(yù)算法[M].中國(guó)法制出版社，2014.9.

〔5〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定.[M].人民出版社，2013.11.

〔6〕李燕.新《預(yù)算法》釋解與實(shí)務(wù)指導(dǎo)[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2015.5.

【責(zé)任編輯 王東偉】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0014-07

2016-10-21

李燕，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎A(yù)算理論與政策；彭超、張曉蕾，財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)檎A(yù)算理論與政策。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度研究—基于制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的視角”(14AZD022)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)重大科研培育項(xiàng)目“國(guó)家治理能力提升下的政府施政行為規(guī)范研究”、中財(cái)—鵬元投融資研究所研究項(xiàng)目。