領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力的整體性※——兼論與“三嚴(yán)三實(shí)”的統(tǒng)合

○汪火良

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領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力的整體性※——兼論與“三嚴(yán)三實(shí)”的統(tǒng)合

○汪火良

習(xí)近平總書(shū)記提出“既嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，又謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)”的“三嚴(yán)三實(shí)”的重要論述，寓高遠(yuǎn)立意和深邃思想于簡(jiǎn)單樸實(shí)的語(yǔ)詞之中，集中體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人的價(jià)值觀、權(quán)力觀、群眾觀，是一個(gè)相輔相成、不可分割的有機(jī)統(tǒng)一體[1]?！叭龂?yán)三實(shí)”融合了中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，與黨的優(yōu)良傳統(tǒng)一脈相承，具有鮮明的時(shí)代特征，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨員最基本的政治品格和做人準(zhǔn)則，明確了黨員干部的修身之本、為政之道、成事之要，充分表明了黨中央推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依法治黨的態(tài)度和決心?！叭龂?yán)三實(shí)”重在“嚴(yán)”，貴在“實(shí)”?！皣?yán)”字宣示了黨紀(jì)國(guó)法是帶電的高壓線碰不得，“實(shí)”字強(qiáng)調(diào)了恪守法則要融入日常生活，成為自覺(jué)的行為方式。對(duì)于在法治時(shí)代治國(guó)理政的領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”而言，要嚴(yán)在法度，實(shí)在法紀(jì)。說(shuō)到底，“三嚴(yán)三實(shí)”是在新時(shí)期對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力提出的新要求，對(duì)提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力工作提出的新部署，對(duì)建設(shè)高素質(zhì)、強(qiáng)本領(lǐng)的社會(huì)主義法治工作隊(duì)伍提出的新期許。

一、圍繞“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力”的表達(dá)組合

與“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力”相關(guān)的概念，在當(dāng)前學(xué)界和實(shí)務(wù)界有很多的表達(dá)組合，諸如，“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治方式”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治方式能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維法治能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念法治能力”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和依法辦事能力”等等，唯獨(dú)極少見(jiàn)“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力”的表述。個(gè)中原因正是筆者試圖探討的問(wèn)題所在。從中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）以這些概念為“主題詞”所搜索的報(bào)紙雜志的文章中進(jìn)行分類(lèi)歸納，大致情形如下：

第一，學(xué)者們使用這些概念，雖然闡發(fā)都立基于“法治”的架構(gòu)，但解釋的自由度較大，沒(méi)有很好地區(qū)分概念的內(nèi)涵獨(dú)立和外延的交叉，混用概念嚴(yán)重。從這些定義可以看出：“領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治方式”、“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)”和“領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力”這三個(gè)核心概念都有相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)涵，但在具體的使用語(yǔ)言域中則容易出現(xiàn)混用現(xiàn)象。諸如，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)包括應(yīng)有的法治意識(shí)、法治思維、法治觀念和法治能力[2]；“法治能力是指特定主體具有法治思維，運(yùn)用法治方式，認(rèn)識(shí)、處理和決策相關(guān)問(wèn)題的能力”[3]；要提高法治能力需要增強(qiáng)法治意識(shí)，強(qiáng)化法治信仰，樹(shù)立法治理念，強(qiáng)化法治思維，善用法治方式，強(qiáng)化法治實(shí)踐[4]；領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力包括法治思維與法治方式[5]。這些表述給人的印象就是，概念之間交叉使用，循環(huán)論證，邊界不清，涵蓋不嚴(yán)，造成的后果就是以辭害意、任意使用、缺乏權(quán)威性，從而影響政治話語(yǔ)的表達(dá)效果和正能量的釋放。

第二，有些學(xué)者在使用這些概念時(shí)注意到了獨(dú)立性，但卻忽視了關(guān)聯(lián)性割裂了整體性。比如，“所謂法治思維，其實(shí)質(zhì)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部想問(wèn)題、作決策、辦事情，必須時(shí)刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實(shí)保護(hù)人民和尊重保護(hù)人權(quán)，必須始終堅(jiān)持法律面前人人平等，必須自覺(jué)接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任”[6]。“所謂法治方式，是指公權(quán)力執(zhí)掌者在法治理念和法律精神的指導(dǎo)下，通過(guò)制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運(yùn)用法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的制度、機(jī)制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，解決各種社會(huì)矛盾、爭(zhēng)議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的措施、方法、手段”[7]。對(duì)于法治思維和法治方式分別進(jìn)行定義，有利于我們準(zhǔn)確理解概念的內(nèi)涵，把研究推向深入。但筆者反對(duì)在官方正式場(chǎng)合把法治思維和法治方式分開(kāi)表述和割裂使用。因?yàn)閷?duì)領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法治思維和法治方式在實(shí)際工作中是難分彼此、融合貫通的，有什么樣的法治思維就會(huì)以什么樣的法治方式表現(xiàn)出來(lái)，法治思維決定了法治方式，法治方式反映和檢驗(yàn)法治思維，老百姓受益到的是法治思維和法治方式的整體效果，感受到的是法治的整體威信。再比如，很多學(xué)者單獨(dú)探討“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)”和“領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力”。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力，是指領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治理論、法治方針、政策策略動(dòng)員和組織人民推進(jìn)全面深化改革、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、保障人民權(quán)益、維護(hù)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧、增進(jìn)人民福祉，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的本領(lǐng)[8]。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力，是運(yùn)用法律制度來(lái)管理社會(huì)、做好工作的能力，是一個(gè)國(guó)家法律執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，是當(dāng)代國(guó)家治理能力中的核心能力[9]。這樣的定義，看似明確，實(shí)際上用來(lái)定義“領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)”同樣可行，二者可以相互定義。又如，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力是一個(gè)體系，包括：1.行政法律文件的閱讀能力；2.行政糾紛的法律調(diào)解能力；3.行政事務(wù)的法律講解能力；4.行政空白的法律提案能力；5.行政法律條文的運(yùn)用能力；6.行政裁量權(quán)的合理運(yùn)用能力[10]。此定義的內(nèi)涵顯然太過(guò)狹窄，忽視了我國(guó)黨政合一的領(lǐng)導(dǎo)干部組織體制的事實(shí)，缺乏通約性和普遍性。

第三，對(duì)法治素養(yǎng)和法治能力既缺乏界定又缺乏現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，其實(shí)際應(yīng)用效果大打折扣。這里存在一個(gè)普遍的現(xiàn)象：人們?cè)谑褂梅ㄖ嗡仞B(yǎng)和法治能力時(shí)鮮有給出明確定義的，也沒(méi)有對(duì)其詞義來(lái)源的闡釋。似乎這個(gè)詞是一個(gè)司空見(jiàn)慣的存在，因此，就導(dǎo)致了人云亦云，缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的積極回應(yīng)。比如，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的基本要求包括正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待權(quán)力，充分尊重和保障權(quán)利，發(fā)揚(yáng)民主，最大程度促進(jìn)公正；領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)法治素養(yǎng)，體現(xiàn)在對(duì)法治思維認(rèn)識(shí)的提升、法治方式水平的不斷提升、法治實(shí)踐效果的不斷提升[11]；著力提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力包括推動(dòng)深化改革的能力、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的能力、保障人民權(quán)益的能力、維護(hù)公平正義的能力、促進(jìn)社會(huì)和諧的能力、增進(jìn)人民福祉的能力[8]。以上所提出的增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和提升領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的舉措，實(shí)際上，可以交互使用、籠統(tǒng)化之。這樣的危害在于：由于沒(méi)有把問(wèn)題區(qū)分開(kāi)，一把鑰匙開(kāi)多把鎖，研究的結(jié)論和提供的對(duì)策自然是水面打漂，浮而不實(shí)，其結(jié)果是謀事不實(shí)、創(chuàng)業(yè)不實(shí)、做人不實(shí)！

二、領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力的辯證邏輯

領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力是一個(gè)相輔相成、不可分割的有機(jī)統(tǒng)一體。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體而言，法治素養(yǎng)和法治能力是法治素質(zhì)的兩個(gè)必備要素。法治素養(yǎng)功在平時(shí)的修煉，要持之以恒，下滴水穿石的功夫，要求時(shí)時(shí)、處處、事事做到想法、依法、用法、守法、信法、護(hù)法。功到自然成，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的修煉達(dá)到了境界，自然而然，法治能力就源源不斷、接續(xù)給力。領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力包括內(nèi)在的自信力和外在的認(rèn)可力。一個(gè)秉持法治思維和法治方式辦事的領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)心里對(duì)自己的能力有自信，處事的效果又得到人們的認(rèn)可，這樣就樹(shù)立了法治能力強(qiáng)的形象。而這一切的取得根源于平日里法治素養(yǎng)的修習(xí)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力是一體兩面的問(wèn)題，兩者存在辯證統(tǒng)一關(guān)系。具體體現(xiàn)為這樣幾對(duì)關(guān)系：

（一）內(nèi)——外

法治素養(yǎng)是法治能力的內(nèi)在根據(jù)和規(guī)定性，法治能力是法治素養(yǎng)的外在表現(xiàn)和衍生物。法治素養(yǎng)產(chǎn)生、決定、提供法治能力的養(yǎng)分、方式、動(dòng)力。通俗地講，法治素養(yǎng)是內(nèi)藏于心的修養(yǎng)，正如“腹有詩(shī)書(shū)氣自華”；法治能力是外化于行的活動(dòng)，正如“讀書(shū)破萬(wàn)卷，下筆如有神”。

（二）源——流

法治素養(yǎng)重在修養(yǎng)，是領(lǐng)導(dǎo)干部法治精神、法治原則、法律知識(shí)、法治思維和法治方式等的積累與體悟，是個(gè)人法治修養(yǎng)的內(nèi)涵發(fā)酵和正能量的儲(chǔ)存，是法治能力的聚集地和發(fā)源地。聚集起來(lái)的法治能量一旦遭遇法治問(wèn)題和根植法治環(huán)境，其在想問(wèn)題、做決策、解糾紛時(shí)依法辦事的能力就自然涌流，源源不絕。

（三）抽象——具體

法治素養(yǎng)是法治主體的整體樣態(tài)，由于其內(nèi)蘊(yùn)于主體之中，隱藏較深而具有內(nèi)斂性，擴(kuò)展至社會(huì)群體的法治素養(yǎng)就具有類(lèi)型化的樣態(tài)。我們常言：領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)不高，體現(xiàn)在法律意識(shí)淡薄、法治信仰缺失、法治思維和法治方式缺乏等都是抽象化的宏觀描述，正是法治素養(yǎng)的內(nèi)斂性和抽象性給我們認(rèn)識(shí)和增加其效能帶來(lái)很大的困難。法治能力則是外顯的東西，在法治主體的身上則是依法辦事的具體個(gè)案和實(shí)際的法律行為。正是法治能力的外顯性和可操作性，我們可以針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力設(shè)立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行考核，通過(guò)具體的工作舉措來(lái)規(guī)范、導(dǎo)引、督促領(lǐng)導(dǎo)干部增進(jìn)依法辦事能力。通過(guò)法治能力的涓涓細(xì)流的匯集而成法治素養(yǎng)的大河，通過(guò)法治的量化積累而促成法治質(zhì)的飛躍。我們的工作規(guī)律就是從具體到抽象，再由抽象到具體，用理論指導(dǎo)實(shí)踐，用實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)理論。

（四）靜態(tài)——?jiǎng)討B(tài)

法治素養(yǎng)和法治能力集中依附于法治主體，法治素養(yǎng)是靜態(tài)的法治能力，法治能力是法治素養(yǎng)的能動(dòng)涌流。一般而言，法治能力強(qiáng)則法治素養(yǎng)高，但法治素養(yǎng)高卻不一定法治能力強(qiáng)。在具體的法治實(shí)踐中不斷砥礪可以增進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，因此領(lǐng)導(dǎo)干部要在法治的前線，在干中學(xué)、在干中練，實(shí)踐出真知，以此來(lái)克服理論修為有余而實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。我們有些領(lǐng)導(dǎo)干部喜歡思考，能做到慎獨(dú)，能保持自身廉潔，但不喜歡動(dòng)手實(shí)踐，不到群眾中去，不去影響和帶領(lǐng)其他人往正途走，這樣的“獨(dú)善其身”的干部只是做到了自身修養(yǎng)的一個(gè)層面，我們更需要眾多的領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮強(qiáng)大的法治能力來(lái)共同推進(jìn)社會(huì)主義法治事業(yè)的大車(chē)爬溝過(guò)坎，眾人劃槳開(kāi)大船，百花齊放春滿園！

通過(guò)以上分析可以得出一個(gè)基本的結(jié)論：人們習(xí)慣于使用的“法治思維”、“法治方式”、“法治能力”、“法治思維能力”、“法治思維和法治方式能力”、“法治觀念法治能力”、“法治思維和依法辦事能力”等概念實(shí)質(zhì)上可以歸結(jié)為法治素養(yǎng)和法治能力這一對(duì)范疇。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治方式、領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力是一個(gè)不可分割的整體性概念，這種整體性根源于社會(huì)和工作實(shí)際的需要。理論是灰色的，實(shí)踐則是鮮活的。在理論的邏輯上，我們可以把這些概念進(jìn)行拆分，但在實(shí)踐的邏輯上，我們則要求這些概念必須團(tuán)結(jié)。如何讓領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力的研究不再各唱各調(diào)，必須有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)的力量來(lái)團(tuán)結(jié)二者，這個(gè)力量就是針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的修養(yǎng)而提出的“三嚴(yán)三實(shí)”標(biāo)準(zhǔn)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力與“三嚴(yán)三實(shí)”的統(tǒng)合

領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力是公民法治素養(yǎng)和法治能力的重要組成部分，除了要符合公民法治素養(yǎng)和法治能力的基本要求外，基于領(lǐng)導(dǎo)干部的特殊使命和嚴(yán)格責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力有其自身特色和更嚴(yán)格的要求。概括起來(lái)講，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力的“核心是要牢固樹(shù)立權(quán)力的有限性、權(quán)力的合作性、權(quán)力的合法性、權(quán)力的明確性和權(quán)力的制約性理念。具體而言，領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹(shù)立憲法法律至上、法律面前人人平等以及權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法。謀劃工作要運(yùn)用法治思維，處理問(wèn)題要運(yùn)用法治方式，把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式”[15]。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力的辯證統(tǒng)一關(guān)系是矛盾的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，其統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)契合于“三嚴(yán)三實(shí)”的總體要求。在這里，針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)和法治能力提出了兩條標(biāo)準(zhǔn)：一是“嚴(yán)以修身、嚴(yán)以律己、做人要實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)；一是“嚴(yán)以用權(quán)、謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力標(biāo)準(zhǔn)。

我們衡量一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部無(wú)非是兩個(gè)方面：做人和做事。做人看修養(yǎng)，做事看能力，做好人是為了做好事。領(lǐng)導(dǎo)干部不斷自覺(jué)的修習(xí)法律、錘煉法治思維、樹(shù)立法治信仰，牢記法律底線不可觸碰，帶頭學(xué)法尊法用法守法護(hù)法，把法治修養(yǎng)作為必修課，面對(duì)名利能守住本分，面對(duì)職位能格盡職守，則可以做一個(gè)明明白白、坦坦蕩蕩、實(shí)實(shí)在在的人。我黨的宗旨是為人民服務(wù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部必須為人民“鞠躬盡瘁死而后已”。做事必須用權(quán)，權(quán)能就是用權(quán)來(lái)謀事、來(lái)創(chuàng)業(yè)。在“全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨”的號(hào)角吹響之時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部是社會(huì)主義法治事業(yè)的實(shí)踐者、組織者、推動(dòng)者，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行者和使用者，如何用好權(quán)是事關(guān)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、百姓幸福的大事。法治的核心要義在于制約權(quán)力和保護(hù)權(quán)利，權(quán)力和權(quán)利是硬幣的兩面，只有科學(xué)有效限權(quán)才能真正保護(hù)公民權(quán)利?！皣?yán)以用權(quán)、謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)”告訴領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮法治能力做事的標(biāo)準(zhǔn)：嚴(yán)以用權(quán)要做到法定職權(quán)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為；權(quán)為民所用、利為民所謀，做到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、帶頭守法。這樣，在法治素養(yǎng)和法治能力上齊頭并進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)干部才不會(huì)犯“改革必須違法”的錯(cuò)誤，才不會(huì)犯“寧要金山銀山，不要綠水青山”的錯(cuò)誤，才不會(huì)犯“花錢(qián)買(mǎi)平安”、“搞定就是本事”的錯(cuò)誤，才不會(huì)犯庸庸碌碌、“不問(wèn)蒼生信鬼神”的錯(cuò)誤。

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[11]卜泳生.領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺(jué)增強(qiáng)法治素養(yǎng)[N].蘇州日?qǐng)?bào)，2014-12-10.

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[13]楊合理，師憲軍.提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)助推《戰(zhàn)略綱要》落到實(shí)處[N].河南法制報(bào)，2015-09-14.

（作者系湖北師范學(xué)院副教授、武漢大學(xué)法學(xué)院博士生）

（責(zé)任編輯周吟吟）

基金項(xiàng)目：※中國(guó)法學(xué)會(huì)2014年度部級(jí)法學(xué)研究課題《基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的調(diào)查與研究》（課題編號(hào)：CLS（2014）D003）的階段性成果。