論我國警察職能的進化、現(xiàn)狀與憲法規(guī)制

陳華

（廣西警察學院，廣西 南寧 530023）

論我國警察職能的進化、現(xiàn)狀與憲法規(guī)制

陳華

（廣西警察學院，廣西 南寧 530023）

雖然警察職能經歷了近代化到現(xiàn)代化的演變，但其核心內涵：維護公安秩序與安全、保障人權的功能從未改變。警察職能事關警察整體功能的發(fā)揮和作用的實現(xiàn)，在法治國家中需要法律的明確回應與規(guī)范。我國當前的法律對警察職能缺乏明確界定，導致實踐中部門法律間的沖突混亂、警察權運行中的泛化、異化以及警察執(zhí)法權威不足、執(zhí)法環(huán)境趨緊等問題，嚴重阻礙了警察職能的實現(xiàn)。從憲法的角度和高度審視警察職能，輔以必要的警察法律規(guī)制，不失為解決當前我國警察職能錯位，改善警察執(zhí)法環(huán)境的一種思路。

警察；警察職能；警察權；憲法

一、警察職能的嬗變：從西方到我國

（一）西方近現(xiàn)代化過程中的警察

警察對于當今各國而言，無疑是維護公共安全、社會秩序以及人權保護最為仰仗的力量。但從西方近代史看，警察的這一職能卻是歷史演變過程的結果。“警察”一詞在英語中稱Police，最初被認為是從希臘語Polis引申而來；而另一種說法認為其來源于拉丁文Politia，有“民政管理”、“有組織的管理”等意思[1]在古代西方，警察一般是指憲法或者有秩序的共同社會的意思。到了中世紀的法國，警察作為封建領主的一種特別統(tǒng)治權形態(tài)而存在。16世紀以后，“警察”被視為國家行政的象征，即所有國家公權力維持社會秩序的行為都是警察行為。18世紀后，在國家近代化浪潮下，國家的作用范圍不斷擴大以及職能分化，財政、司法、外交等國家職能陸續(xù)從警察中分離出來，此時的“警察”只意味著維持公共福利與秩序安全的內務行政。1786年瑪爾著《警察學》一書專門研究警察問題，警察第一次以理論的形式出現(xiàn)。到了19世紀初，英國以《大都市警察法》創(chuàng)建了世界上第一支享受國家警俸的正規(guī)化職業(yè)警察隊伍，現(xiàn)代意義上的警察制度正式誕生。由此，“警察”才比較穩(wěn)定地成為行使國家治安行政權力并維護公共安全和秩序的政權機構及其人員的專稱。隨著近代立憲主義的發(fā)展，國家通過憲法確立了權力的有限性，伴隨著正當程序、保護人權等核心價值理念的普及，警察職能也深受影響，表現(xiàn)為消極界定警察權邊界、縮小對公民私權的限制與干涉。20世紀以來，伴隨著憲政國家的進一步發(fā)展，各國呈現(xiàn)出國家積極干預社會、人權相對化、權利社會化等特征，警察的職能亦出現(xiàn)新的變化，其階級性逐漸被模糊，行政服務論逐步占據主流，警察的積極行政功能被放大，其促進社會福利的功能正被日益凸顯。

（二）中國警察職能的演變

在古代中國，“警察”雖然曾在古代文獻中出現(xiàn)，但僅僅是文字意義上“警”與“察”兩字的連用，其含義與現(xiàn)代警察含義迥然不同。我國近現(xiàn)代意義上的警察制度源自19世紀末，伴隨著立憲主義與地方自治，警察制度得以大力發(fā)展。例如1902年晚晴政府設立了警務學堂，同時期天津成立了巡警局。這一時期的“警察”被描述為：“警察者，內政之一部，為防止危害，直接保持社會安寧之秩序，而制限人之自由之行政?！盵2]當時的警察職能被定位為保障公共安全、社會秩序以及對公民權利的消極限制，警察是作為一種國家行政權的存在。到了中華民國時期，巡警被改稱為警察，并且伴隨著西方國家警察理論與立法制度的不斷引進和借鑒，警察的內涵較前一時期有了較大豐富和變化：龐大和完備的警察體系得以建立，警察制度得以實現(xiàn)專業(yè)化發(fā)展，出現(xiàn)了鐵路警察、礦山警察等特種行業(yè)警察。新中國成立后，在相當長時期內，“警察”被視為舊法術語而被棄用并改稱 “公安”，直至1957年《中華人民共和國人民警察條例》的出臺。①《中華人民共和國人民警察條例》第1條規(guī)定：“中華人民共和國人民警察屬于人民，是人民民主專政的重要工具之一，是武裝性質的國家治安行政力量?！比目蓞⒁?中國人大網.中華人民共和國人民警察條例[EB/OL].(2000-12-10)[2016-07-20].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/10/content_5004310.htm.雖然此時警察職能突出的是其階級性與工具性，強調其消極行政功能，但卻明確了警察的權力來源于人民，即公權源自于私權的憲政思想。同時明文確立了警察的行政屬性，將警察定義為“國家治安行政力量”，從而否定了警察的司法屬性。改革開放后，我國警察理論與制度建設成果豐碩，但是關于警察的職能界定問題，由于立法的滯后和模糊不清，以及實踐中警察執(zhí)法出現(xiàn)的諸多問題，警察職能法治化一直成為學界研究的熱點議題。

綜上所述，警察的職能不斷隨著社會發(fā)展而不斷演化，警察從一般統(tǒng)治權概念發(fā)展到以維護社會治安為職責的特別統(tǒng)治權概念，并在新的歷史環(huán)境下正逐漸演變成一個職業(yè)化、專門化的概念。從憲政發(fā)展史角度看，作為國家公權力最具代表性的警察，其不斷從國家行政中剝離并專門化、職業(yè)化的發(fā)展變化軌跡直接映射了憲政建設中分權與制衡的思想。伴隨著這一軌跡，警察職能需要法律的明確界定并接受其規(guī)制，這是法治發(fā)達國家的共同經驗。一方面，明確的警察職能體現(xiàn)國家權力的可預期性與穩(wěn)定性，使得對警察權的約束和監(jiān)督成為可能；另一方面，法定的警察職能可以讓警察專注于國家安全與公共秩序的保障，排除不必要的“干擾”，從而最終實現(xiàn)社會公共服務和公民權利保護的價值。

二、我國警察職能運行現(xiàn)狀——基于法律與現(xiàn)實視角的分析

在我國目前的警察法律體系中，警察的“職能”并非嚴格意義的法律術語，立法采用的是“職權”一詞。②按照現(xiàn)代漢語詞典的解釋，所謂“職能”，是指事物、機構本身具有的功能或應起的作用。這與“職權”有所區(qū)別，它更側重從宏觀角度強調事物的整體性功能，而后者側重從微觀層面描述事物實現(xiàn)功能的方式。在我國立法慣例中，“職權”多被認為是“職責”與“權力”的結合體，《人民警察法》第二章“職權”的規(guī)定便是典型。該法第六條規(guī)定了公安機關人民警察的14項“職責”，并在第七條至十九條中列舉了警察在各種情形下的執(zhí)法“權力”。從《治安管理處罰法》到《人民警察使用警械和武器條例》，這樣的立法模式被沿用在幾乎整個警察法律體系中。而實際上，警察職能并不等同于職責，它是更具宏觀性和包容性的概念，警察職能是警察應當具有的功能，是國家在整體上對警察的價值判斷和功能認定?？傮w來看，雖然目前我國法律中未明確規(guī)范“警察職能”，但體現(xiàn)其精神的內容規(guī)定并不缺乏，只是由于不夠明確和科學，造成了法律規(guī)范上的模糊和混亂，如警察的性質、權力來源和法律地位沒有明確界定、警察的范圍和功能發(fā)揮之間存在矛盾、警察職能發(fā)揮的保障性條款缺失等，這勢必在執(zhí)法實踐中產生許多問題。例如，法治社會中任何國家權力都需要明確的法律依據，故警察權的來源、性質和地位應當在憲法或法律中得以明確體現(xiàn)。例如，國家應當以憲法或憲法性法律賦予警察機關明確的權力定位和范圍，使其具有獨立且明確的法律地位并與其他國家部門劃清權限。同時以相應的單行法律、法規(guī)、規(guī)章等法律文件規(guī)范每一個警察機關和警察所擁有或行使的警察權，劃分出他們各自的職權范圍，為具體警察權的獲取和運行劃定明確的條件、程序和方法，形成從憲法、法律、法規(guī)到規(guī)章等不同效力等級的科學統(tǒng)一的警察法律體系，使警察權在整體和個案狀態(tài)下都能夠實現(xiàn)法律的全面規(guī)制。然而在我國，由于警察權缺乏明確的憲法界定，且規(guī)定警察權力來源、性質和地位的法律規(guī)范位階不高、內容模糊，再加上實踐中各種權威極高和級別極高的政策性文件“沖擊”，導致人們對人民警察的性質、地位、功能等認識上的誤讀，混淆了警察機關與其他行政機關的職能，嚴重干擾了警察權的運行和警察職能的發(fā)揮。又如，由于警察法律規(guī)范的不健全，當前我國警察權在授權、分配、委托及法律責任等問題上，缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)定，以致在實踐中各地做法不一，部分地方政府或政府部門隨意擴大、濫用警察權，甚至一些社會組織和個人非法受托濫用警察權的現(xiàn)象時有發(fā)生，警察權正面臨著被嚴重“泛化”和濫用的風險。[3]

更近一步觀察，“警察”在國家和社會治理層面中所發(fā)揮的實際功能，遠遠超出了法律規(guī)范意義上的警察職能，其社會定位遠非西方國家“行政執(zhí)法力量”般存在。由于當前我國憲法和警察法沒有對警察進行明確的法律定位，使得公安機關在事實上早已成為全職全能全天候的“萬金油”部門?，F(xiàn)實中，我國的警察除了要履行維護國家安全、社會穩(wěn)定等傳統(tǒng)職責外，還承載著“貫徹黨委政府領導”、“為地方經濟保駕護航”等政治或政策任務，同時還要“擺平”各種群體性事件和涉法涉訴事件，更要兼顧不計其數的諸如打狗、清攤、收糧、計生、家庭紛爭等其他政府部門的“非警務”活動，警察承載了太多法律之外的職能與任務。如此“泛化”的警察職責最終影響和傷害了警察職能的有效發(fā)揮和整體形象定位，加上各地警力配備嚴重不足，疲于奔命，執(zhí)法效能降低，執(zhí)法縮手縮腳、壓力巨大，嚴重影響了警察執(zhí)法的公信力，損害了警察權威。

由上可見，憲法和法律上的警察職能規(guī)范缺失或混亂，不僅僅造成了部門法在警察權規(guī)范問題上的沖突和混亂，更嚴重影響警察機關和警察作為國家重要執(zhí)法力量的法律定位和社會功能的發(fā)揮?！坝兴粸榉侥苡兴鶠椤?，要解決當下警力奇缺、任務繁重、執(zhí)法效能低下等問題、構筑科學、理性和健康的警務發(fā)展道路，需要憲法和法律對警察的法律功能與社會角色間長期存在的矛盾予以回應和明確，從“源頭”正視和思考問題，從憲法和法律層面重新審視警察及警察權的功能定位，聚焦主業(yè)和主要職責才是破解我國警察職能發(fā)揮難題的根本途徑。

三、以憲法規(guī)范推進我國警察職能法治化

（一）警察職能由憲法明確規(guī)定

如前文所述，由于當前我國憲法和法律對警察職能缺乏明確的界定，致使警察權運行中被“泛化”和“異化”，為此有必要從憲法高度明確警察的職能。從憲治國家的發(fā)展歷程觀察，警察權的功能雖然經歷了巨大的歷史跨越，從最初的一般統(tǒng)治權到特別統(tǒng)治權、再到一般意義上的國家行政權，但警察權在功能上總體保持著行政性特質，且隨著時代發(fā)展日益呈現(xiàn)出職業(yè)化與專門化特征，以往那種“階級性、工具性”等政治附屬功能正逐漸被淡化。雖然我國憲法135條規(guī)定了刑事訴訟中的警察職能，但并不能因其承擔了部分刑事偵查職能就推定其具有司法權屬性。為此，可考慮在憲法第135條中增設第二款，即“公安機關是維護國家安全、社會秩序和實現(xiàn)人權保障的治安性行政力量，其行為應接受司法機關的監(jiān)督”。①為尊重習慣和保持憲法文本前后一致性，此處采用“公安機關”而非“警察”字樣，但其含義可包括警察機關和警察個體。為避免“警察”含義的模糊，建議在《人民警察法》（憲法性法律）修改時對“警察”含義做明確界定。一方面藉此規(guī)范當前飽受詬病的警察刑事偵查權不受監(jiān)督和容易濫用權力的現(xiàn)象；另一方面將警察權功能限定在“治安性行政力量”，以規(guī)避各種政治性、政策性任務及“非警務”活動的干擾，確保警察權的功能發(fā)揮按照憲法設計的方向運行。

（二）警察權限范圍應當由憲法規(guī)定

通過憲法劃定警察的權力范圍，涉及到兩方面內容：一是明確警察職權范圍，與其他行政部門劃清職權界限，以防范警察權的擴張和濫用，同時規(guī)范和保障警察權力的行使，防止其他機關及其規(guī)范附加警察更多職責，突破其憲法上的功能設定。由于警察權的權限范圍具有較強的時代性，其具體內容需跟隨社會發(fā)展及時調整，并不適合在穩(wěn)定性較強的憲法文本中列明，因而在立憲技術上可采用“警察的權限范圍由法律規(guī)定”的法律保留條款和方法，隨后在未來《人民警察法》的修改中，專設一條明列警察權的權力清單，讓所有單項警察權力有法可查。由憲法劃定警察權的范圍，能有效抬高警察權力來源的層級，并以憲法性法律（人民警察法）的形式加大法律修改的難度，能較好地賦予警察權正當性、穩(wěn)定性和嚴肅性；與此同時，清晰的警察權范圍能較好避免其他行政權的不當干涉，制度性地化解各種“非警務”行為壓力，保障警察權依法履行其法定職能。二是劃定警察權力行使的邊界，防范其侵犯公民基本權利，并最終實現(xiàn)保障人權的價值追求?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[4]警察權作為一種與公民關系最密切的國家權力，極易被濫用從而對公民的基本權利造成侵害?！耙乐篂E用權力，就必須以權力約束權力”，人民可以通過最高立法權對警察權進行監(jiān)督和制約，其方法就是以憲法或憲法性法律明確劃定警察權力行使的邊界，讓警察權始終在“法無明文規(guī)定不可為”的狀態(tài)下運行。需要強調的是，在事關公民基本權利保護事項上，立法應沿襲憲法第37條第二款以及第40條的慣例，遵循嚴格的“憲法保留”或“法律保留”原則，凡是涉及重要公民基本權利限制（政治自由、言論自由等）的規(guī)定，都應當由憲法、至少是憲法性法律予以規(guī)定，警察權不可任意地自我賦權從而對公民施加義務?？偠灾瑧椃ㄖ苯訉鞕嗟墓δ芎头秶右砸?guī)范，是將警察權“關入制度籠子里”最好的方式，便于警察和人民直觀地認知警察的性質、功能和權力范圍。退一步看，即便憲法暫時未能修改，在這個事關我國警察制度改革和未來警務發(fā)展的全局性、基礎性問題上，作為憲法性法律的《人民警察法》不能再等待，必須在修法中明確予以界定。

（三）“警察”范圍需法律予以明確規(guī)范

長期以來，學界對“警察”的范圍存在較大爭議。根據《人民警察法》第2條規(guī)定，人民警察是指在公安機關、國家安全機關、監(jiān)獄、勞動改造管理機關工作的人民警察和在人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察。但在實踐中，許多法律規(guī)范卻擴張了《人民警察法》確立的警察范圍，如1992年《國務院批轉公安部評定授予人民警察警銜實施辦法的通知》的規(guī)定①1992年《國務院批轉公安部評定授予人民警察警銜實施辦法的通知》規(guī)定，評定授予警銜的范圍為“各級公安機關（包括公安機關設在鐵道、民航、交通、林業(yè)部門的公安機構）、國家安全機關和勞動改造管理部門中，從事指揮、決策、監(jiān)督、保障業(yè)務工作的人民警察，以及在各級人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察，在警察專業(yè)技術單位、報社、醫(yī)院、院校中擔任人民警察職務的人員。”關于該《通知》的詳細內容，可參見法易網http://law.fayi.com.cn/641685.html.以及2014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門聯(lián)合公布的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》第2條的規(guī)定。②2014年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門聯(lián)合公布的《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》第2條規(guī)定，人民警察的范圍即“在公安機關（包括鐵路、民航、交通、森林等公安機關和海關緝私部門）、國家安全機關、司法行政機關工作的人民警察，以及在人民法院、人民檢察院工作的司法人民警察?！标P于該《辦法》的詳細內容，可參見民政部網站http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/ fvfg/yfaz/201405/20140500634120.shtml.由于憲法文本中并未對警察的含義和范圍作出具體規(guī)定，《警察法》對此規(guī)定又含糊不清，實踐中各種層級的規(guī)范性文件對該問題的規(guī)定不一，再加上相應的法律規(guī)范并未及時修改調整（如勞動教養(yǎng)制度廢除等），遂導致警察范圍的界定從規(guī)范到事實認定的混亂。

警察范圍的界定涉及公安機關與其他國家機關的關系協(xié)調問題，《人民警察法》作為規(guī)范我國警察制度的基本性法律，應當對該問題作出明確規(guī)定。借此警察法修改之際，筆者認為有幾個問題需要注意：第一，法律的制定要嚴格遵循“根據憲法，制定本法”的邏輯，忠實于憲法文本，不可隨意突破憲法規(guī)定。從前述憲法文本的分析看出，我國憲法中對警察的六處規(guī)定均以“公安”或“公安機關”表述，表明憲法中的警察主要指行政機關中的公安機關，并不指向司法行政機關、安全機關、人民法院或人民檢察院中的警察，而憲法文本解釋意義上的警察應當僅指公安。第二，雖然實踐中規(guī)范警察的法律規(guī)范不勝枚舉，但作為基本性法律的《人民警察法》并不必然遷就這種事實性存在，讓各種混亂且沖突的凸顯部門利益的各層級規(guī)范性文件“牽著鼻子走”，破舊立新式的立法思路在“警察范圍”這個問題上，未必不能突破。第三，從現(xiàn)有的征求意見稿來看，高層似乎傾向于將警察法定位于“大警察法”，有其合理性，即除了公安機關外，將國家安全機關、航空、緝私、海事等部門的警察以及在司法行政機關、人民法院、人民檢察院工作的司法警察統(tǒng)統(tǒng)納入警察法中。[5]《人民警察法》應當主要規(guī)定公安機關的人民警察的職責、權限、責任等內容的同時，明確其他國家機關人民警察的規(guī)范則由其他相關專門法規(guī)定。如國家安全機關人民警察由《國家安全法》、《反間諜法》規(guī)定，監(jiān)獄人民警察由《監(jiān)獄法》規(guī)定等。這樣做的最大益處在于，厘清不同國家機關之間的權力關系，以法治方式規(guī)范國家權力，讓權力清晰、透明，更有利于對不同權力的監(jiān)督與問責。

[1]孟憲嘉.警察學[M].重慶:重慶出版社,1990:62.

[2]何維道，譚傳愷.警察學—警察實務[M].長沙:長沙府正街集成書社,1913:4-13.

[3]李元起.警察權法律規(guī)制體系初探[J].河南公安高等?？茖W校學報,2010(2):38，128.

[4][法]孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].嚴復，譯.北京:商務印書館,1992:154.

[5]鄧國良.《人民警察法》修改應協(xié)調的幾個關系之思考[J].江西警察學院學報,2015(6):11.

On the Evolution,Current Situation and Constitutional Regulation of Police Functions in China

Chen Hua
(Guangxi Police College,Nanning Guangxi 530023)

Although the police function has experienced the evolution of modernization,but its core content lies in the maintenance of public security order and safeguarding human rights,which has never changed.Police function is related to the realization of the whole function of the police,and it entails a clear response and standard of law in the country under the rule of law.The current law system in China lacks clear definition of the functions of the police,resulting in conflicts between the legal departments in practice,police power generalization and alienation,lack of authority,law enforcement environment tightening and other issues.These issues seriously hindered the realization of police functions.Reconsidering the function of the police from the perspective of the Constitution plus necessary police legal regulations as supplements is a way to solve the current dislocation of the police functions and improve the environment of the police law enforcement.

police;police functions;police power;constitution

D631，DF2

A

1671-5101(2016)06-0083-05

（責任編輯：王泓）

2016-09-26

本文系2016年度廣西高等教育本科教學改革工程項目警察院校〈人權法〉課程開發(fā)探索與實踐》（編號：2016JGA386）的階段性研究成果。

陳華（1979-），男，四川遂寧人，廣西警察學院法律系副教授，法學碩士。研究方向：憲法學與行政法學、警察法學。