警輔人員懲戒制度研究

史全增，歐元軍（中國人民公安大學，北京100038；安徽警官職業(yè)學院，安徽合肥230031）

警輔人員懲戒制度研究

史全增，歐元軍
（中國人民公安大學，北京100038；安徽警官職業(yè)學院，安徽合肥230031）

我國警輔人員的懲戒制度不完善，導(dǎo)致對警輔人員的懲戒具有很大的隨意性，因此，需要從理論和制度兩個層面進行細化研究。警輔人員懲戒制度的建構(gòu)，既不能全盤地接受傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論，更不能一概地拒絕，而應(yīng)考慮到該理論在警輔人員管理中的適用性，并確立相應(yīng)的規(guī)則。警輔人員懲戒制度的建構(gòu)，應(yīng)當遵循懲戒與職業(yè)收益的比例性、懲戒的明確合理性和懲戒的合法性等原則，進而完善懲戒機構(gòu)的模式、違紀行為的形式和懲戒的種類等各方面的內(nèi)容。最終，警輔人員懲戒制度的建構(gòu)，既要有效保障警輔人員的合法權(quán)益，也要實現(xiàn)警輔人員利用的目的。

警輔人員；懲戒制度；特別權(quán)力關(guān)系；建構(gòu)原則

一、問題

長期以來，警輔人員在參與警察執(zhí)法過程中產(chǎn)生的諸多問題雖然受到了社會的廣泛關(guān)注，而相關(guān)討論大多停留在警輔人員能否參與警察執(zhí)法這一層面上，如何對涉事警輔人員施以懲戒卻被社會所忽視，實踐中公安機關(guān)也經(jīng)常是將涉事警輔人員予以開除了事。但是，這種簡單的處理方式并未區(qū)分不同的違紀與過錯情形，導(dǎo)致警輔人員對其職業(yè)沒有認同和安全感，也容易引發(fā)更多的負面問題。警輔人員參與執(zhí)法水平的高低，不僅在于執(zhí)法制度的建構(gòu)與完善，也與警輔人員懲戒制度具有直接的聯(lián)系。盡管立法層面并未授權(quán)警輔人員可以參與警察執(zhí)法，但基層公安機關(guān)警力不足的現(xiàn)實，使其必須利用警輔人員參與各種執(zhí)法活動，并默許警輔人員行使部分警察權(quán)力。［1］如許多基層公安機關(guān)在受理案件后，有時是由民警帶領(lǐng)幾名警輔人員去案發(fā)現(xiàn)場處警，在遇到違法犯罪嫌疑人有逃跑、反抗或其他阻礙執(zhí)行職務(wù)等行為的，警輔人員必然會采取相應(yīng)的制止、控制等強制措施。筆者認為，警輔人員是在警察的指揮下協(xié)助執(zhí)行警務(wù)活動，因此具有“準警察”的身份，是警察機關(guān)的行政助手，也應(yīng)當遵守約束警察的紀律。警輔人員在參與警察執(zhí)法時違法違紀的，不宜于將其視為普通公民的行政違法行為，并施以行政處罰，而應(yīng)當考慮到警輔人員從事活動的特殊性問題。因此，需要建構(gòu)專門的懲戒制度，以規(guī)范警輔人員對警察執(zhí)法活動的參與。

警輔人員懲戒制度的研究，不僅需要分析傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論在此領(lǐng)域的適用性，也需要對警輔人員懲戒制度的建構(gòu)原則、懲戒機構(gòu)的模式、違紀行為的表現(xiàn)形式和懲戒的種類等進行細化研究。本文著眼于以上問題，對警輔人員懲戒制度進行了較為系統(tǒng)地梳理，淺陋之處還請方家指正。

二、特別權(quán)力關(guān)系理論在警輔人員懲戒制度中的適用

（一）特別權(quán)力關(guān)系理論及其流變

特別權(quán)力關(guān)系理論產(chǎn)生于19世紀德國的國家法和行政法理論。為了獲得安寧有序的社會生活，公民首先應(yīng)當服從國家的一般統(tǒng)治權(quán)，這種國家與公眾之間的統(tǒng)治與服從關(guān)系是一般權(quán)力關(guān)系（也稱之為一般權(quán)利義務(wù)關(guān)系）。與此相對，在公法上為實現(xiàn)特定目的所必須的限度內(nèi)，一方總擴地支配他方，他方必須服從的關(guān)系，稱之為特別權(quán)力關(guān)系，如國家與公務(wù)員的關(guān)系、監(jiān)獄與在押罪犯的關(guān)系等。根據(jù)傳統(tǒng)學說，行政法治原理只適用于一般權(quán)力關(guān)系，而對特別權(quán)力關(guān)系，國民基于法律的直接規(guī)定或者本人的同意，取得了公務(wù)員或其他與普通公民不同的行政法上的特殊身份時，在此關(guān)系中，為了達到該行政的目的，在必要的范圍內(nèi)承認法治主義的例外，并排除法治主義的適用。在特別權(quán)力關(guān)系中，為了實現(xiàn)行政目的，公權(quán)力主體有權(quán)行使總括性的支配權(quán)，對處于特別權(quán)力關(guān)系中的相對人發(fā)布命令、采取強制措施。當相對人不服從如上命令時，為維持特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)的秩序，行政機關(guān)有權(quán)根據(jù)其內(nèi)部的行政規(guī)則對相對人施以懲戒，相對人不得向法院申請救濟。該權(quán)力的最高界限是將秩序違反者從特別權(quán)力關(guān)系排除出去，并剝奪其在該關(guān)系中所得到的利益。但是，對于這種懲戒權(quán)可以在多大范圍內(nèi)限制基本人權(quán)的問題，并沒有統(tǒng)一的看法。一般認為，當它構(gòu)成法律上的爭訟并侵害了具體的權(quán)利利益時，應(yīng)當服從司法機關(guān)的審查。［2］

特別權(quán)力關(guān)系理論提出后，基于其對基本權(quán)利的過度限制，受到了學界的質(zhì)疑。1956年，烏勒教授在對該理論進行檢討的基礎(chǔ)上，提出了一種區(qū)分“基礎(chǔ)關(guān)系”與“管理關(guān)系”的理論，以圖取代特別權(quán)力關(guān)系理論。①烏勒教授提出的“基礎(chǔ)關(guān)系”與“管理關(guān)系”的理論，前者是指直接關(guān)系到特別權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅的事項，如公務(wù)員資格的取得、學生被開除等事項，后者是指行政主體為實現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系的目的所采取的管理措施，如公務(wù)員的工資，學生的住宿、獎學金等。行政主體在基礎(chǔ)關(guān)系中所作出的行為視作行政處分，適用法律保留和司法救濟，而在管理關(guān)系中的行為不適用法律保留和司法救濟。參見陳新民著：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第66頁。但是，這兩種關(guān)系在事實上是很難區(qū)分的，并且管理關(guān)系中的某些行為涉及到基本權(quán)利，是同德國《基本法》是相悖的。因此，“重要性理論“作為一種修正就產(chǎn)生了。該理論認為，在特別權(quán)力關(guān)系中，不論是基礎(chǔ)關(guān)系，亦或是管理關(guān)系，只要涉及到重要性事項，即涉及到當事人的基本權(quán)利的，就應(yīng)當適用法律保留與司法救濟；而對于那些非重要性事項，則不適用法律保留與司法救濟。1972年，德國聯(lián)邦憲法法院在一個刑事執(zhí)行案件的判決中承認了重要性理論，由此顯著地壓縮了特別權(quán)力關(guān)系理論的適用范圍。②在該判決中，法院認為：在監(jiān)獄服刑的囚犯同樣享有憲法所規(guī)定的基本權(quán)利，因此對其通訊自由的限制也應(yīng)當由法律或者根據(jù)法律進行，而不能僅僅以監(jiān)獄內(nèi)部的管理規(guī)則作為這種限制的依據(jù)。參見于安編著：《德國行政法》，清華大學出版社1999年版，第34-36頁。

對于特別權(quán)力關(guān)系的當代適應(yīng)性問題，毛雷爾教授雖然認為基本權(quán)利、法律保留和法律保護也應(yīng)適用于傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域，必須全面遵循法治國家原則，但也指出這種關(guān)系在客觀上具有其內(nèi)在的特殊性，需要建構(gòu)符合其特性的法律規(guī)則。而且，1972年的判決之后，特別權(quán)力關(guān)系理論依然具有頑強的生命力，許多學者仍堅持特別權(quán)力關(guān)系，只是作了某些限制。［3］楊建順教授也認為：“在法律關(guān)系中確實存在著某種意義的特殊關(guān)系，對于處于這種特殊法律關(guān)系中的人，也會予以不同于一般市民的各種特殊制約?！保?］因此，對特別權(quán)力關(guān)系理論，不能全盤地接受，更不能一概地拒絕，而應(yīng)考慮到在行政中依然存在的某些特殊關(guān)系，并建構(gòu)具有適應(yīng)性的規(guī)則。

（二）特別權(quán)力關(guān)系理論在警輔人員懲戒制度中的適用性

有學者指出，特別權(quán)力關(guān)系理論是在改革開放之后作為一個學術(shù)術(shù)語而被引介入大陸的，我國《行政訴訟法》和《公務(wù)員法》的主要立法參與者在立法時并未直接參考該理論，乃至并不知道該理論的存在，因此我國立法同特別權(quán)力關(guān)系理論沒有任何關(guān)系。該學者進而指出，我國公務(wù)員同行政機關(guān)之間的關(guān)系，比特別權(quán)力理論的發(fā)明國與倡導(dǎo)國更加保守，依然不受行政訴訟的制約，與其說是受到特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，不如說是受到內(nèi)部行政行為理論的影響。［5］但是，筆者認為這兩種理論在本質(zhì)上都是一樣的，并且考慮到所謂“內(nèi)部行政行為”概念的科學性問題，應(yīng)以“特別權(quán)力關(guān)系理論”來說明更加合理。

在警輔人員同公安機關(guān)的關(guān)系中，不僅有雙方基于合意而產(chǎn)生的“基礎(chǔ)關(guān)系”，即警輔人員同公安機關(guān)簽訂勞動合同這一前提，也包含著公安機關(guān)對警輔人員的“管理關(guān)系”。警輔人員在參與警察執(zhí)法活中，事實上行使著警察權(quán)力。因此，警輔人員同公安機關(guān)之間屬于公法上的勤務(wù)關(guān)系，并承擔著不同于一般行政機關(guān)工勤人員的行政法上的義務(wù)，應(yīng)當受到警察紀律的約束。由此，需要考量適用于警察的懲戒制度，是否也可以約束警輔人員。從邏輯思辨的角度出發(fā)，從事同樣或類似業(yè)務(wù)的人員可以適用同樣的懲戒制度。但是，警輔人員是在警察的指揮之下從事輔助警務(wù)活動，其業(yè)務(wù)范圍具有從屬性、輔助性，很少涉及決定性命令的形成，也即警輔人員在法律地位上是同警察不一樣的，應(yīng)當架構(gòu)適應(yīng)于其法律地位的懲戒制度。結(jié)合重要性理論①重要性理論，是指凡屬重要的事項，就可以列入法律保留的范圍，此說來源于德國學者Ftitz Ousonbuhl教授，在隨后的法律實踐中被德國憲法法院所認可。其主張：有關(guān)公民重要的權(quán)利與義務(wù)，法律都應(yīng)明確地預(yù)以規(guī)定。臺灣大學法學院院長許宗力認為：公共事務(wù)重要性的衡量標準，常與規(guī)范人范圍的大小、影響作用之久、財政影響之大小、公共爭議性之強弱以及現(xiàn)狀改革幅度之大小密切相關(guān)。，對涉及基本權(quán)利的事項，應(yīng)當貫徹法律保留的原則。從另外一個層面，警輔人員的準入機制同作為公務(wù)員的警察并不相同，由此產(chǎn)生的職業(yè)預(yù)期也是顯著不同的。警輔人員同其所屬公安機關(guān)簽訂的勞動合同一般是人事聘用合同，也有許多地方是由其他行政機關(guān)、乃至企業(yè)和警輔人員簽訂合同，并派駐到公安機關(guān)執(zhí)行任務(wù)，并且其合同期限和聘用方式更加靈活。從公安機關(guān)自身的角度出發(fā)，之所以聘請警輔人員參與警察執(zhí)法活動，不僅在于警力的嚴重不足，也在于對警輔人員管理上的靈活性，公安機關(guān)可以根據(jù)需要而隨時增加或減少警輔人員，而無需受到《公務(wù)員法》和《警察法》的約束。但并非說警輔人員的合法權(quán)益就無需保障，在涉及到基礎(chǔ)關(guān)系即被開除或辭退時，警輔人員可以申請外部救濟。

因此，公安機關(guān)可以基于特別權(quán)力關(guān)系，建立相應(yīng)的懲戒制度。首先需要考量警輔人員和警察法律地位的不同，不得將警輔人員懲戒制度和警察懲戒制度等同；其次，應(yīng)當考量警輔人員參與警察執(zhí)法的現(xiàn)實，架構(gòu)較為嚴格和具有實效性的懲戒制度，以此來規(guī)范警輔人員對警務(wù)活動的參與；再次，應(yīng)當確立懲戒制度的邊界，不得非法侵犯警輔人員的基本權(quán)利，并充分保障警輔人員的救濟權(quán)利。

三、警輔人員懲戒制度的建構(gòu)原則

警輔人員懲戒制度的建構(gòu)，需要確立合理的建構(gòu)原則。筆者認為，應(yīng)當遵循懲戒與職業(yè)收益的比例性、懲戒制度的明確性和懲戒制度的合法性等建構(gòu)原則，進而建立具體的懲戒制度。

（一）懲戒與職業(yè)收益的比例性

建構(gòu)警輔人員懲戒制度，需要關(guān)照懲戒與職業(yè)收益之間的比例性。既不能偏重于強調(diào)警輔人員的職業(yè)收益，也不能偏重于強調(diào)對警輔人員的懲戒，而要適當平衡兩者之間的關(guān)系，在規(guī)范警輔人員行為的同時，也要注重保障警輔人員的合法權(quán)益，激勵警輔人員提高工作效率。從事警輔工作的私人，一般是同公安機關(guān)或其他政府部門簽訂了聘用制合同，有些地方則是公安機關(guān)直接同勞務(wù)派遣公司（或保安公司）簽訂用工合同，從業(yè)人員具有較大的流動性。加之目前待遇普遍較低，而工作壓力和職業(yè)風險很大，權(quán)利義務(wù)存在著嚴重不對等現(xiàn)象，使得許多警輔人員并不認同或珍惜這份工作。由于懲戒制度的缺失，許多地方公安機關(guān)在出現(xiàn)涉及警輔人員執(zhí)法的負面新聞后，并不區(qū)分其過錯和應(yīng)當承擔的責任，而是直接將涉事者開除，從而嚴重影響了警輔人員的心態(tài)，認為自己很容易成為替罪羊。較低的收入和社會地位，較高的職業(yè)風險，必然導(dǎo)致警輔人員行為失范或消極現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。因此，應(yīng)當通過建立考核與懲戒制度對其進行嚴格規(guī)范，以提高執(zhí)法質(zhì)量，也要確保警輔人員可以獲得合理的勞動報酬和社會福利，更要對努力工作、敢于創(chuàng)新、英勇立功等表現(xiàn)優(yōu)異者給予適當?shù)莫剟睿钥隙ㄆ涑煽兒拓暙I，從而調(diào)動整個警輔人員隊伍的工作積極性。

因此，要通過厘清懲戒與職業(yè)收益之間的關(guān)系，使警輔人員的收益具有可期待性與現(xiàn)實性，使警輔人員認識到努力工作必然獲得獎勵，而違法亂紀、消極不作為者必然受到懲戒。

（二）懲戒的明確合理性

對警輔人員懲戒制度的建構(gòu)，應(yīng)當從能夠達到規(guī)范警輔人員的目的著手。懲戒制度的設(shè)置應(yīng)當合理、詳細和明確。懲戒制度的架構(gòu)應(yīng)當根據(jù)不同的違法違紀現(xiàn)象設(shè)置相應(yīng)層級的懲戒措施和具體懲罰幅度，可以分為懲戒的種類、懲戒的幅度、懲戒的分則規(guī)定，懲戒的具體實施等方面的內(nèi)容，其中懲戒的種類，是指對警輔人員依法可以實施哪些類型的處罰措施。懲戒的幅度，是指各種不同種類懲戒措施的處罰區(qū)間或數(shù)額。懲戒的分則規(guī)定，是指由相應(yīng)規(guī)范規(guī)定警輔人員的何種違法違紀行為，違反了何種規(guī)定，并應(yīng)當受到何種處罰。懲戒的具體實施，是指懲戒機構(gòu)對警輔人員的違法違紀進行定性、作出并實施懲戒決定的過程。通過合理懲戒制度的建構(gòu)及其實施，促使警輔人員認真地對待工作。

應(yīng)當對現(xiàn)實中存在的各種違法違紀現(xiàn)象納入懲戒制度的調(diào)整范圍，不僅要有對警輔人員違法違紀作為方面的懲戒，也要有對警輔人員不作為方面的懲戒，并設(shè)置合理的懲戒種類和懲戒幅度，警輔人員不得因小錯而重罰，也不得有過錯而不罰。明確合理的懲戒才能促使警輔人員警醒，促進其規(guī)范執(zhí)法，最終達到警察機關(guān)利用警輔人員的初衷。

（三）懲戒的合法性

合法性要求在懲戒制度的建構(gòu)中具有基礎(chǔ)性地位，也是法治政府和依法行政的基本要求，應(yīng)當給予特別的關(guān)注。懲戒的合法性具體表現(xiàn)為兩個方面。其一，涉及到限制或剝奪警輔人員的基本權(quán)利時，懲戒應(yīng)當具有法律依據(jù)。根據(jù)重要性理論，在未涉及警輔人員的基本權(quán)利時，公安機關(guān)可以根據(jù)需要以行政規(guī)則的形式建立相應(yīng)的懲戒制度，而在涉及基本權(quán)利時，在法律沒有授權(quán)的情況下，不可設(shè)置并實施該類懲戒。如現(xiàn)行法律并未規(guī)定對違紀的輔警可以施加禁閉等限制人身自由的懲戒措施，懲戒制度就不得對此進行規(guī)定，公安機關(guān)也不得比照警察違紀而對警輔人員施加禁閉懲戒。其二，懲戒制度不得與上位法相抵觸。任何形式的懲戒都應(yīng)當符合上位法的規(guī)定，在法律已經(jīng)有規(guī)定的情況下，應(yīng)當遵守法律的規(guī)定。在法律缺乏明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當遵守法治的原則與標準。

懲戒制度的依法設(shè)置，既可以更加明確警輔人員的權(quán)利和義務(wù)，也可以有效地規(guī)范和約束用人單位對警輔人員的管理，從而有助于保障其合法權(quán)益，并有助于公安機關(guān)良好行政的實現(xiàn)。

四、懲戒制度的建構(gòu)維度

懲戒制度的建構(gòu)，應(yīng)當完善與明確懲戒機構(gòu)的模式、違紀行為的形式和懲戒的種類等，通過具體制度的合理建構(gòu)，提高公安機關(guān)警輔人員管理的合理化水平。

（一）懲戒機構(gòu)的模式

懲戒機構(gòu)的模式是警輔人員懲戒制度的一個必要組成部分。從不同角度出發(fā)，警輔人員的懲戒機構(gòu)可以分為不同的模式，通過對不同其側(cè)面的研究，有助于更好地建構(gòu)警輔人員懲戒機構(gòu)的模式。

第一，根據(jù)是否為了完成某項任務(wù)或任期長短的不同，懲戒機構(gòu)可以分為長期制模式和臨時任命制模式。長期制模式是指由有權(quán)機關(guān)任命特定人員專門負責警輔人員懲戒的調(diào)查或處理事宜，在任期上并沒有特定的限制。臨時任命制是指由有權(quán)機關(guān)為了調(diào)查處理某項違紀行為的需要，而任命特定人員承擔該事項的調(diào)查處理工作，當該項任務(wù)完成后即不再具有調(diào)查人員的身份。新加坡輔警懲戒機構(gòu)的調(diào)查人員屬于臨時任命制模式，由輔警的雇傭單位或警察部隊總監(jiān)任命調(diào)查人員進行調(diào)查，并以雇傭單位的名義作出懲戒決定。①根據(jù)《新加坡警察法》第86條的規(guī)定，經(jīng)報內(nèi)政部長批準，警察部隊總監(jiān)可以授權(quán)政府、（其他）法定機構(gòu)、（其他）公司或其他在新加坡經(jīng)商的組織設(shè)立一個或多個輔助警察機構(gòu)。而私人只有經(jīng)雇用單位提出，并得到總監(jiān)或其授權(quán)的其他警察頒發(fā)的授權(quán)卡后，才能成為輔助警察。在平時，輔助警察由其雇用單位管理和指揮，總監(jiān)也可以調(diào)動輔助警察的任何或所有成員履行一般或特殊警察職責，但需要給予其雇傭單位合理的補償。這種模式的優(yōu)點在于靈活與公正，缺點在于一事一任命的方式可能降低調(diào)查人員的專業(yè)性，并且在獲得任命之前缺乏工作上的主動性，因此適合于法治較為發(fā)達并且警輔人員違紀較少的地區(qū)。由于我國警輔人員參與警察執(zhí)法的現(xiàn)狀和工作的常態(tài)性，除非涉及重大公眾事件，一般來說不宜于通過臨時任命的方式設(shè)立懲戒機構(gòu)或確定專門調(diào)查人員。

第二，根據(jù)決定作出方式的不同，懲戒機構(gòu)可以分為委員會制模式和獨任制模式。其中，委員會制模式的懲戒機構(gòu)，是由一個委員會對警輔人員是否違紀進行調(diào)查，并作出如何處理的決定。其代表為香港輔警的紀律委員會（boards of discipline）。根據(jù)《香港輔助警隊條例》第13條的規(guī)定，為調(diào)查輔警的違紀行為，輔警總監(jiān)可召開紀律委員會，由處長當其時委任為輔警隊參事的任何正規(guī)憲委級警務(wù)人員及2名憲委級人員組成。紀律委員會有權(quán)對違紀輔警作出相應(yīng)的處罰決定，經(jīng)處長的批準確認，可將違紀輔警革職。這種懲戒模式的好處在于更加專業(yè)和中立，有助于保障警輔人員的合法權(quán)益。缺點是效率較低，周期長。獨任制，也可稱之為首長制，是指由懲戒機構(gòu)的負責人根據(jù)調(diào)查結(jié)果及其建議作出處理決定。獨任制的優(yōu)缺點和委員會制互補。

第三，根據(jù)調(diào)查與決定主體是否為同一機構(gòu)，可以分為同一制模式和分離制模式。新加坡的輔警懲戒機構(gòu)屬于典型的分離制模式。輔警的雇傭單位在收到對某個輔警涉嫌違紀或犯罪的書面投訴后，雇傭單位可以任命一名輔警進行調(diào)查，如果是警察部隊收到該投訴的，警察部隊總監(jiān)也可以任命一名警察進行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查后，如被投訴輔警涉及犯罪的，則轉(zhuǎn)入訴訟程序，由法院作出處罰；如果僅涉及違紀，則由其雇傭單位的輔助警察機構(gòu)指揮官重新任命的紀律警察繼續(xù)進行調(diào)查，或者由警察部隊副總監(jiān)或人力資源主管重新任命的紀律警察繼續(xù)進行調(diào)查。經(jīng)調(diào)查后，紀律警察應(yīng)提出調(diào)查結(jié)論。如果認為輔警沒有違紀行為，則撤銷案件；如果認為輔警違紀，則向其雇傭單位提出處理建議，雇傭單位根據(jù)此建議作出處罰決定。新加坡對輔警的違紀調(diào)查不僅分為兩個調(diào)查階段，而且在第二個調(diào)查階段，當由警察部隊副總監(jiān)或人力資源主管任命的紀律警察進行調(diào)查時，也是由輔警的雇傭單位作出懲戒決定的，在此意義上調(diào)查與決定主體是分離的。分離制的優(yōu)點在于其公正性，而效率較低。同一制則是由同一個機構(gòu)承擔調(diào)查與決定的任務(wù)，如香港的紀律委員會，我國大陸地區(qū)某些公安機關(guān)設(shè)立的警輔人員管理機構(gòu)，都屬于同一制模式。同一制模式的優(yōu)點在于效率較高，但在缺乏制約時容易侵犯警輔人員的合法權(quán)益。

第四，根據(jù)懲戒機構(gòu)與警察機關(guān)之間的關(guān)系，可以分為三種模式。其一是獨立的懲戒機構(gòu)模式，即該類懲戒機構(gòu)同警察機關(guān)并無隸屬關(guān)系，并且有權(quán)以自己的名義作出懲戒決定。該類懲戒機構(gòu)可以是由警察機關(guān)、工會代表和警輔人員代表等共同構(gòu)成，負責警輔人員懲戒事宜的調(diào)查，并有權(quán)作出處理決定。這種模式雖然有助于保障其獨立性和專業(yè)性，但其運轉(zhuǎn)成本高、效率低。其二是附屬于警察機關(guān)的懲戒機構(gòu)，即該類懲戒機構(gòu)是設(shè)置在警察機關(guān)內(nèi)的專門承擔警輔人員懲戒事宜的機構(gòu)，負責調(diào)查與處理建議的作出，并由警察機關(guān)作出懲戒決定。其三是相對獨立于警察機關(guān)的懲戒機構(gòu)，即該類懲戒機構(gòu)雖然是設(shè)置在警察機關(guān)內(nèi)的專門承擔警輔人員懲戒事宜的機構(gòu)，但有權(quán)進行調(diào)查，并有權(quán)以自己的名義作出懲戒決定。

根據(jù)以上幾類懲戒機構(gòu)的模式并結(jié)合中國的警察制度，秉持兼顧公平和效率的考量，筆者建議在縣級以上公安機關(guān)可以建立專門的警輔人員懲戒機構(gòu)，該機構(gòu)是公安機關(guān)負責警輔人員懲戒的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，有權(quán)對警輔人員是否涉及違紀或犯罪進行調(diào)查，如涉嫌犯罪的，應(yīng)移交有權(quán)部門進行調(diào)查。如果僅涉及違紀的，懲戒機構(gòu)可以提出處理建議，并由公安機關(guān)負責人批準做出對警輔人員的處理決定。

（二）違紀行為的形式

對警輔人員違紀行為的界定是懲戒制度建構(gòu)的核心。違紀行為，是指警輔人員違反有關(guān)警務(wù)紀律，并應(yīng)當受到懲罰的行為。對違紀行為的界定需要考量警輔人員的行政助手地位，狹義上講，違紀行為是指警輔人員在工作中違反警務(wù)紀律，而應(yīng)當受到紀律處分的行為。從廣義上講，違紀行為是指警輔人員在工作中違反法律、法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)則和警察機關(guān)的決定、命令等行為，既包括狹義的違紀行為，也包括犯罪行為。

《香港輔助警隊條例》第14條將輔警的違紀行為歸納為如下類別：（a）沒有許可或好的因由而擅離職守；（b）當值時睡覺；（c）執(zhí)行職責時行為對良好秩序及紀律有損；（d）執(zhí)行職責時怯懦；（e）違反根據(jù)第28條訂立的任何規(guī)例的條文；（f）疏于職守，拒絕或沒有服從任何合法命令，不論該命令是以書面或口頭發(fā)出的，亦不論該命令是就一般情況或任何個案發(fā)出的；（g）不服從上級；（h）由于昏醉而不適宜執(zhí)行職責；（i）裝?。唬╦）執(zhí)行職責時，作出在要項上屬虛假的陳述；（k）不合法或不必要地行使權(quán)能，引致他人或政府蒙受損失或損害；（l）故意或因疏忽而損壞或損毀政府財產(chǎn)或因疏忽致令政府財產(chǎn)遺失；（m）刻意致使輔警隊的聲譽受損的行為。該條例也規(guī)定了一些構(gòu)成犯罪的行為，如：第20—25條分別規(guī)定了沒有按指示服務(wù)罪；不當?shù)厝〉谜敭a(chǎn)；為非法目的而假裝隊員；徽章及配備的非法管有、制造或售賣等；煽惑隊員不服從命令；對執(zhí)行職責的隊員襲擊等。

新加坡《輔助警察條例》規(guī)定了15種輔警的違紀行為，在表述和內(nèi)容上和《香港輔助警隊條例》規(guī)定的輔警違紀行為基本相同。①新加坡《輔助警察條例》規(guī)定有15種違紀行為，包括：（a）未經(jīng)請假或沒有正當理由而擅離職守的行為；（b）值班時睡覺；（c）有損于良好秩序和紀律的行為；（d）履行職責時懦弱膽??；（e）違反輔助警察條例；輔助警察部隊指令；輔助警察現(xiàn)行通令或者上級長官的書面或口頭命令；（f）因醉酒不宜上崗；（g）違抗上級；（h）玩忽職守；（i）詐病；（j）執(zhí)行任務(wù)期間作出錯誤失實的陳述；（k）越權(quán)導(dǎo)致他人受到傷害或者損失；（1）侵吞或者肆意破壞財產(chǎn)；（m）未經(jīng)總監(jiān)同意經(jīng)商或從事其他雇傭活動。除了一般的違紀行為外，《新加坡共和國警察法》還規(guī)定了一些構(gòu)成犯罪的行為，如輔警不履行職責（沒有法定權(quán)威人士的批準，故意長期脫崗或不到崗執(zhí)勤；故意擅自離崗逃避輔助警察的勤務(wù)或其他勤務(wù)）；②《新加坡共和國警察法》第95條。被總監(jiān)調(diào)動的輔警沒有正當理由，拒絕或疏忽履行職責；③《新加坡共和國警察法》第97條。除非在履行職責或進行公務(wù)活動中必須為之，輔警泄露其在執(zhí)勤期間獲取的私人信息或秘密的等情形。④《新加坡共和國警察法》第102條。無論是香港還是新加坡關(guān)于輔警違紀行為的界定，都是從輔警的法律地位出發(fā)，不僅有作為方面的違紀，如不合法或不必要地行使權(quán)能、故意損壞政府財產(chǎn)等，也有不作為方面的違紀，如擅離職守、執(zhí)行職務(wù)時怯懦等，特別是《新加坡輔助警察條例》還設(shè)定了許多因不作為構(gòu)成犯罪的情形。因此，我國警輔人員違紀行為的界定應(yīng)特別關(guān)注對不作為方面的梳理。

我國《人民警察法》第22條規(guī)定了警察的十多種禁止性行為。①我國《人民警察法》第22條規(guī)定，人民警察不得有下列行為：（1）散布有損國家聲譽的言論，參加非法組織，參加旨在反對國家的集會、游行、示威等活動，參加罷工；（2）泄露國家秘密、警務(wù)工作秘密；（3）弄虛作假，隱瞞案情，包庇、縱容違法犯罪活動；（4）刑訊逼供或者體罰、虐待人犯；（5）非法剝奪、限制他人人身自由，非法搜查他人的身體、物品、住所或者場所；（6）敲詐勒索或者索取、收受賄賂；（7）毆打他人或者唆使他人打人；（8）違法實施處罰或者收取費用；（9）接受當事人及其代理人的請客送禮；（10）從事營利性的經(jīng)營活動或者受雇于任何個人或者組織；（11）玩忽職守，不履行法定義務(wù)；（12）其他違法亂紀的行為。警輔人員由于是在警察的指揮之下，因此其當然不得有這些行為，但警輔人員并不完全等同于警察，也非公務(wù)員，因此應(yīng)考量該條規(guī)定的適用性。綜合前述域內(nèi)外制度，并結(jié)合其特殊的法律地位，警輔人員的違紀行為可以分為積極的違紀（作為）和消極的違紀（不作為）兩個基本類別。②積極的違紀包括：（1）毆打他人或者唆使他人打人、刑訊逼供等；（2）非法剝奪、限制他人人身自由，非法搜查他人的身體、物品、住所或者場所；（3）泄露國家秘密、或警務(wù)工作秘密；（4）弄虛作假，隱瞞案情，包庇、縱容違法犯罪活動；（5）敲詐勒索或者索取、收受賄賂；（6）侵占公私財物；（7）違法實施處罰或者收取費用；（8）接受當事人及其代理人的請客送禮；（9）言行有損警察機關(guān)聲譽等行為。消極的違紀包括：（1）擅離職守；（2）消極或怠慢履行職務(wù)；（3）遲到早退；（4）不服從命令等。對于各類違紀行為應(yīng)當根據(jù)其主觀惡性、對警務(wù)工作的妨害或耽誤等進行紀律懲處，情節(jié)特別嚴重的應(yīng)當依法追究其刑事犯罪。

（三）紀律懲戒的類型

紀律懲戒的類型是指懲戒機構(gòu)可以對有違紀行為的警輔人員處以哪些紀律懲戒。紀律懲戒類型的架構(gòu)，需要考量不同違紀行為的嚴重程度，并均衡各類懲戒形式之間的關(guān)系。根據(jù)筆者對實務(wù)部門的調(diào)研資料，我國西北某市新市區(qū)對巡防隊員（輔警）違紀的懲戒種類有賠償損失、警告（含經(jīng)濟處罰）或辭退、開除等形式；東部某市對輔警的懲戒種類為警告、罰款和開除；有些地方甚至沒有書面的規(guī)定，在警輔人員違紀時僅是扣除工資和開除兩種處罰模式。因此，需要對警輔人員紀律懲戒的類型進行細化研究。

香港警方對違紀的輔警處罰措施包括降級；不獲付擅離職守期間的薪酬；警誡、警告、譴責或嚴厲譴責；經(jīng)處長批準確認下，從輔警隊中革職。此外，對于“沒有按指示服務(wù)”、“不當?shù)厝〉谜敭a(chǎn)”等犯罪行為，可處罰款$1000及監(jiān)禁6個月。新加坡對于有違紀行為的輔助警察，雇用單位可以開除該輔助警察，或者給予其下列8種處罰的一項或幾項：（a）降銜、降級或降職；（b）延期或暫停加薪；（c）訓(xùn)誡；（d）警告；（e）增加額外的工作；（f）限制休假或/和特惠權(quán)；（g）不超過200新元的罰金或者沒收不超過1個月的薪金，但未請假或缺乏合理理由而離崗的情況除外；（h）未請假或缺乏合理理由而離崗的情況下，作為對其他處罰措施的附加，可以根據(jù)其離崗期間或雇用單位認為少于該期間的其他適宜期間，沒收其薪金。［6］根據(jù)《新加坡共和國警察法》第95條的規(guī)定，輔助警察不履行職責；非法泄露其在執(zhí)勤期間獲取的私人信息或秘密的，應(yīng)處以不超過5千新元的罰金或不超過2年的監(jiān)禁，或兩者并處。被總監(jiān)調(diào)動的輔助警察沒有正當理由，拒絕或疏忽履行職責，應(yīng)處以不超過5千新元的罰金或不超過3年的監(jiān)禁，或兩者并處。

新加坡和我國香港地區(qū)對輔警的紀律懲戒類型主要包括以下幾個方面：（1）行政處分，包括：名譽罰（如訓(xùn)誡、警告、譴責或嚴厲譴責等）；職級罰（如降銜、降級或降職）；增加工作、限制休假；開除等；（2）經(jīng)濟罰，如延期或暫停加薪、一定數(shù)量的罰款或沒收薪金等；（3）刑事處罰（罰金或監(jiān)禁等）。該分類不僅考慮了輔警違紀行為的過錯與危害程度，也同其他法律制度形成了較好的銜接。鑒于此，我國警輔人員的紀律懲戒也可以行政處分、經(jīng)濟懲罰和刑事處罰為基本分類，并細化其下的各個紀律懲戒形式。

1.行政處分

在對警輔人員的行政處分方面，《人民警察法》第48條第2款規(guī)定，對人民警察的行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。對受行政處分的人民警察，按照國家有關(guān)規(guī)定可以降低警銜、取消警銜。對違反紀律的人民警察，必要時可以對其采取停止執(zhí)行職務(wù)、禁閉的措施。這些行政處分同香港和新加坡對輔警的紀律懲戒種類具有高度的類似性?？剂康街贫鹊难永m(xù)性和普遍性，以及警輔人員的法律地位，可以結(jié)合我國和域外的相關(guān)法律制度規(guī)定，設(shè)置有訓(xùn)誡、警告、降級、撤職、開除等幾類警輔人員的行政處分。

其中，訓(xùn)誡是對有輕微違紀行為的警輔人員所施加的口頭的訓(xùn)斥、誡勉等，以使其明白違紀的原因，避免再犯。警告處分是對有違紀行為的警輔人員所施加的書面懲戒，并由懲戒機構(gòu)或其所屬部門民警進行宣讀。降級是指對有較重違紀行為的警輔人員所施加的單獨或同時降低其職務(wù)級別、工資級別的紀律懲戒措施，如設(shè)置有輔警級別的，可以附帶降低其級別。撤職是指對有較重違紀行為的警輔人員撤銷其所擔任職務(wù)的處分，受撤職處分的，同時按照規(guī)定降低其職務(wù)級別、工資級別或輔警級別。其中，警告處分的期限可以設(shè)置為6個月以下；降級處分的期限可以設(shè)置為12個月以下；撤職處分的期限可以設(shè)置為18個月，在處分期間不得提升職務(wù)級別、工資級別和輔警級別。開除是最嚴重的行政處分，是指對有特別嚴重違紀行為的警輔人員，取消其警輔人員身份，并依法強制解除其勞動合同的紀律懲戒措施。

需要說明的是，由于記過和記大過處分對警輔人員并無實際的效力，因此可不予以單獨設(shè)置，并由警告處分對其予以吸收。此外，我國《勞動法》對勞動者施加了較嚴格的保護，因此新加坡法律對輔警施加的“增加工作、限制休假”兩項處分措施并不適用于我國，而監(jiān)禁措施涉及到人身自由問題，必須由法律規(guī)定，否則不能作為對警輔人員的行政處分措施。此外，警輔人員并不具有公務(wù)員的身份，同用人單位之間屬于勞動合同關(guān)系。在符合法定條件下，公安機關(guān)還可以同警輔人員解除勞動合同關(guān)系。但解除勞動合同并不同于“開除”這一行政處分形式。

2.經(jīng)濟懲罰

警輔人員在其職業(yè)生涯中的上升空間十分有限，許多從業(yè)者也都是中年人，或并無其他上升途徑的低學歷者。所以，經(jīng)濟上的懲戒措施相對于行政處分往往具有更大的效力。經(jīng)濟懲戒措施可以分為單獨適用和附加適用兩類。附加適用經(jīng)濟懲罰，是對被處以一定行政處分的警輔人員施加一定數(shù)量金錢的懲戒。如對被處降級、撤職者同時處以一定數(shù)量的罰款，就會對警輔人員產(chǎn)生足夠的經(jīng)濟壓力和精神壓力，促使其良好地履行輔助任務(wù)。其二，單獨處以經(jīng)濟懲罰，即對具有違紀行為的警輔人員僅處以一定數(shù)額金錢的處罰，或剝奪其獲取相應(yīng)薪酬的機會?？紤]到懲戒措施的嚴厲程度，一般來說，單獨處于經(jīng)濟懲罰適用于那些違紀行為較為輕微的情形，而附加經(jīng)濟懲罰適用于違紀情況較為嚴重的情形。但是，在制度的具體建構(gòu)時，也應(yīng)區(qū)分警輔人員參與執(zhí)法和未參與執(zhí)法的情形，并根據(jù)違紀情況，設(shè)置一定的罰款級差。

經(jīng)濟懲罰在本質(zhì)上也屬于行政處分的一種，只是因為其內(nèi)容的特殊性，因此單獨予以表述和研究。經(jīng)濟懲罰同降低工資級別的行政處分不同，經(jīng)濟懲罰是一次性的金錢處罰，并不會影響到其后的工資福利。而受到降低工資級別處分的警輔人員，只能獲得降級后的級別工資和福利，也即其影響是長期的。警輔人員在參與執(zhí)法過程中非法侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，在所屬公安機關(guān)履行國家賠償義務(wù)后，可以向具有過錯的警輔人員進行追償，并可以施以行政處分或經(jīng)濟懲罰。

3.刑事處罰

對警輔人員利用其身份實施的犯罪行為是屬于普通公民犯罪還是國家機關(guān)工作人員犯罪，在理論和實務(wù)中是有爭議的。有些學者認為，警輔人員不具有警察編制，也不具有法律上的執(zhí)法權(quán)，因此不具有國家機關(guān)工作人員的身份，不應(yīng)以公務(wù)犯罪論處。也有學者認為，警輔人員在實際上執(zhí)行具有公務(wù)性質(zhì)的行為，應(yīng)將其視為司法工作人員。［7］在法治實務(wù)層面，不具有國家機關(guān)工作人員的身份而參與公務(wù)活動的私人，在犯罪時被視為國家機關(guān)工作人員是有法律解釋依據(jù)的。全國人大常委會在一份法律解釋中認為，“村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的‘其他依照法律從事公務(wù)的人員'”。①《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋》（2000年4月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過）。全國人大常委會在另外一份法律解釋中也指出：“雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責任?！雹凇度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》（2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第31次會議通過）。因此，全國人大常委會從功能主義的角度出發(fā)，認為從事公務(wù)的人員，即使是不具有國家機關(guān)人員編制，在犯罪時也應(yīng)依照國家機關(guān)工作人員來追究其刑事責任的。

筆者認為，警輔人員的犯罪行為有兩類，一類是在工作時間之外利用非公務(wù)身份而產(chǎn)生的犯罪行為，應(yīng)以普通公民犯罪進行偵查起訴。另一類是在履職期限實施的刑訊逼供、毆打他人、非法侵占涉案財物、收受或索要財物、收取保護費等犯罪行為，由于其是在執(zhí)行職務(wù)時的犯罪行為，可以參照國家機關(guān)工作人員的犯罪行為進行追訴。

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［5］胡建淼.“特別權(quán)力關(guān)系”理論與中國的行政立法——以《行政訴訟法》、《國家公務(wù)員法》為例［J］.中國法學，2005（5）：57-65.

［6］張寶春.新加坡輔助警察制度研究［J］.湖南警察學院學報，2012（5）：134-139.

［7］趙煜，杜宣.輔警犯罪認定難點及解決方法［J］.江蘇警官學院學報，2012（5）：21-25.

On the Disciplinary System of Police Auxiliary Personnel

Shi Quanzeng，Ou Yuanjun
（People's Public Security University of China，Beijing 100038；Anhui Vocational College of Police Officers，Hefei Anhui 230031）

Due to the incomplete disciplinary system of police auxiliary personnel，the discipline of police auxiliary personnel is very arbitrary.Relevant researches are supposed to be carried out both theoretically and systematically.As to the construction of police auxiliary personnel disciplinary system，we can neither totally accept the traditional theory of special power relationship nor reject overwhelmingly.We should consider the possibilities of applying the theory and establish corresponding rules and principles such as the proportion of discipline and income，disciplinary rationality and disciplinary legitimacy in order to perfect the discipline organization mode and the content of misconduct and disciplines.In a word，the construction of police auxiliary personnel disciplinary system aims to effectively protect the legitimate rights and interests of police officers and to achieve the purpose of making good use of them.

police auxiliary personnel；disciplinary system；special power relationship；construction principle

D523.32

A

1671-5101（2016）01-0001-08

（責任編輯：陶政）

2015-11-28

公安部2015年公安理論及軟科學研究計劃項目（項目編號：2015LLYJGADX051）；中國人民公安大學2015年基本科研業(yè)務(wù)費年度重點項目（項目編號：2015JKF01133）。

史全增（1980-），男，河北魏縣人，中國人民公安大學警務(wù)實戰(zhàn)訓(xùn)練部講師，法學博士，研究方向：行政法、警察武力使用、輔警理論。歐元軍（1973-），男，安徽五河人，安徽警官職業(yè)學院教授，法學博士，研究方法：行政法，食品安全法。