改革基礎(chǔ)設(shè)施投資體制，大力推廣PPP模式

張璐晶

供給側(cè)改革是今年全國(guó)兩會(huì)的熱點(diǎn)話題，PPP（政府和社會(huì)資本合作）改革作為一項(xiàng)重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施，正在發(fā)揮積極的牽引作用。

3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。

系統(tǒng)性化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要改革基礎(chǔ)設(shè)施投資體制，以資產(chǎn)證券化和PPP模式為核心，消化存量、嚴(yán)控增量?！珖?guó)人大代表、中國(guó)工商銀行資產(chǎn)托管部總經(jīng)理李勇

3月7日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在談到地方融資平臺(tái)的時(shí)候表示，要防止地方政府利用各種方式變相發(fā)債?！拔覀冴P(guān)注著PPP的項(xiàng)目，要把它規(guī)范化，我們也發(fā)現(xiàn)有的地方搞PPP項(xiàng)目是變相的借債?！睒抢^偉說(shuō)，“如果把債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制住，就不會(huì)給經(jīng)濟(jì)造成大的傷害?！?/p>

那么，如何用好PPP模式？如何防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

中國(guó)政府債務(wù)占GDP比重約40%

中國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題，一直備受關(guān)注。去年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)決議，批準(zhǔn)2015年全國(guó)地方政府債務(wù)限額為16萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（下稱(chēng)《報(bào)告》）顯示，2016年政府一般債務(wù)余額限額是10.7萬(wàn)億元，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)余額是6.48萬(wàn)億元，對(duì)比2015年年底的16萬(wàn)億元限額，新增額度約1.18萬(wàn)億元。

樓繼偉表示，中國(guó)的政府債務(wù)占GDP比重大約是40%，這在可比國(guó)家中是比較低的。他認(rèn)為中央政府債務(wù)問(wèn)題不大，關(guān)鍵是地方政府會(huì)不會(huì)在《預(yù)算法》規(guī)定之外出現(xiàn)新的債務(wù)口子，那樣的話債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就可能會(huì)突破，要會(huì)同各級(jí)財(cái)政加緊管理。

全國(guó)人大代表、中國(guó)工商銀行（下稱(chēng)“工行”）資產(chǎn)托管部總經(jīng)理李勇在2010年至2014年曾任工行黑龍江省分行黨委書(shū)記、行長(zhǎng)。一線的工作經(jīng)驗(yàn)讓他在去年就提出關(guān)于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)路徑的議案。

李勇表示，對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題要統(tǒng)籌考慮，不僅要考慮地方政府的償債能力，還要考慮投資方向和融資結(jié)構(gòu)，地方政府債務(wù)問(wèn)題并非簡(jiǎn)單的社會(huì)資本參與不足的問(wèn)題。

對(duì)于系統(tǒng)性化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議，李勇表示要改革基礎(chǔ)設(shè)施投資體制，以資產(chǎn)證券化和PPP模式為核心，消化存量、嚴(yán)控增量。

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》獨(dú)家獲得財(cái)政部PPP中心授權(quán)，在2016年第9期封面文章《中國(guó)PPP大數(shù)據(jù)》中公布了目前中國(guó)PPP項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)信息。該期刊物于3月7日進(jìn)入全國(guó)兩會(huì)代表、委員駐地，引發(fā)代表、委員的熱議。

財(cái)政部“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)”首次披露，目前中國(guó)有PPP項(xiàng)目7110個(gè)，總投資8.3萬(wàn)億元，涵蓋19個(gè)行業(yè)。在按地域統(tǒng)計(jì)中，貴州、山東、四川、河南、新疆居項(xiàng)目數(shù)前五名，合計(jì)4158個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的58.5%。

發(fā)展PPP不能“與民搶利”

從PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額上可以看出，邊遠(yuǎn)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份對(duì)于PPP的重視和熱情程度更高。相反，PPP項(xiàng)目較少的省份集中在兩類(lèi)，一類(lèi)是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財(cái)政資金寬裕的直轄市，比如北京、上海;另一類(lèi)是經(jīng)濟(jì)較落后的省份，比如青海等。

“經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份，并不是對(duì)PPP興趣不大，而是這些地方已經(jīng)基本完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);而‘興趣大的落后地區(qū)則是現(xiàn)階段需求比較大?！崩钣赂嬖V《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者。

財(cái)政部“全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)”中，有78%的項(xiàng)目還處于項(xiàng)目識(shí)別階段，作為多年工作在一線的金融從業(yè)者，李勇認(rèn)為，這在一定程度上說(shuō)明地方政府在讓項(xiàng)目真正落地中存在“與民搶利”的問(wèn)題?！罢畱?yīng)拿出一些有效益的、可以盈利的項(xiàng)目來(lái)重新組織融資結(jié)構(gòu)開(kāi)展PPP合作，不能一廂情愿地拿一些根本就無(wú)法盈利的項(xiàng)目希望社會(huì)資本來(lái)投資?！彼f(shuō)。

“要解決這個(gè)矛盾，需要在PPP項(xiàng)目落地過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目類(lèi)型有具體的劃分、區(qū)別對(duì)待。對(duì)于可以盈利的項(xiàng)目，政府和社會(huì)資本應(yīng)各自擔(dān)當(dāng)責(zé)任。對(duì)于一些前期可能虧損的項(xiàng)目，政府要做好配套的補(bǔ)貼支持。對(duì)于一些特別極端、長(zhǎng)期扭虧無(wú)望的項(xiàng)目，政府為了從長(zhǎng)遠(yuǎn)吸引社會(huì)資金和為人民提供更好的公共服務(wù)的角度要適當(dāng)兜底。”李勇建議。

對(duì)于如何引導(dǎo)更多的社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域，李勇用了一個(gè)生動(dòng)的比喻，即改革開(kāi)放初期的特區(qū)政策“靚女先嫁”，把政府的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)盤(pán)活，把資金先投入到好的項(xiàng)目中，發(fā)揮好示范作用。

他舉例，比如在已上市國(guó)有企業(yè)中，國(guó)有股份占70%以上的，是否可以把股份降到50%，在保持國(guó)有控股地位的前提下，把這部分撤出來(lái)的股份的資金投入新的項(xiàng)目，充分發(fā)揮已有資源，合理利用杠桿，盤(pán)活更大資產(chǎn)。

“目前財(cái)政部全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)上公布的大部分PPP項(xiàng)目還集中在一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，未來(lái)一些涉及民生的項(xiàng)目，如醫(yī)療、養(yǎng)老、健康領(lǐng)域，利用PPP模式升級(jí)、改造的余地可能更大?！崩钣卤硎荆肞PP的手段，解決的不光是資金、銀行惜貸的問(wèn)題，更重要的是引入市場(chǎng)化的管理機(jī)制?！坝捎阢y行貸款周期偏短、PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，項(xiàng)目運(yùn)行中需要再融資，但期限錯(cuò)配從來(lái)不是問(wèn)題，核心是項(xiàng)目要好，好項(xiàng)目要有好的團(tuán)隊(duì)來(lái)管理，融資結(jié)構(gòu)要多元化，更重要的是專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事。”

通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)應(yīng)加快引入PPP模式

今年，航空系統(tǒng)的多位全國(guó)人大代表，包括南昌航空大學(xué)校長(zhǎng)、農(nóng)工黨江西省委副主委羅勝聯(lián)，中航工業(yè)副總工程師、中國(guó)工程院院士樊會(huì)濤，中航工業(yè)南方執(zhí)行董事、總經(jīng)理彭建武等，聯(lián)合提交了《加快全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)“縣縣通”》的議案。

航空界代表建議，以PPP模式統(tǒng)籌推動(dòng)全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，加快構(gòu)建層次清晰、布局合理、定位準(zhǔn)確、通達(dá)性強(qiáng)的全國(guó)性通用機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系，盡早實(shí)現(xiàn)全國(guó)2800多個(gè)縣“縣縣通”，建立健全國(guó)家通用機(jī)場(chǎng)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與管理體系。

中航工業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)林左鳴表示，中國(guó)的通用航空和美國(guó)相比其實(shí)剛剛起步，中航工業(yè)為通航的發(fā)展做了很多鋪墊。中國(guó)要達(dá)到美國(guó)20多萬(wàn)架通用航空飛機(jī)、70多萬(wàn)駕駛員的水平，還有很長(zhǎng)的路要走。

據(jù)公開(kāi)資料顯示，目前我國(guó)的通用航空機(jī)場(chǎng)加上臨時(shí)起降點(diǎn)約400個(gè)（其中獲得民航局機(jī)場(chǎng)許可的通航頒證機(jī)場(chǎng)只有40余個(gè)），每萬(wàn)平方公里僅有機(jī)場(chǎng)0.52個(gè)，而美國(guó)有19500個(gè)通航機(jī)場(chǎng)，美國(guó)、巴西每萬(wàn)平方公里擁有的機(jī)場(chǎng)則分別為15.34個(gè)和2.94個(gè)，若按照人均保有量和經(jīng)濟(jì)總量計(jì)算，差距更加明顯。

林左鳴告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，PPP模式是發(fā)展通用航空機(jī)場(chǎng)、發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的一個(gè)很好的模式，通航機(jī)場(chǎng)如果規(guī)劃好也可以盈利。

“一個(gè)產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，首先認(rèn)識(shí)要到位。拿通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)來(lái)說(shuō)，如果按照全國(guó)2800個(gè)縣（區(qū)）平均每個(gè)縣（區(qū)）建設(shè)1座通用機(jī)場(chǎng)，每座通用機(jī)場(chǎng)投資1.5億元計(jì)算，全國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)將帶動(dòng)投資4200億元，同時(shí)對(duì)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展和周邊產(chǎn)業(yè)起到顯著拉動(dòng)作用?！贝舜巍都涌烊珖?guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)“縣縣通”》議案的牽頭人羅勝聯(lián)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者，“按照產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)比1：10計(jì)算，通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)將帶來(lái)數(shù)萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和大量新的就業(yè)崗位。”

所以?xún)蓵?huì)航空界代表建議以PPP模式加快我國(guó)通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入該領(lǐng)域，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)也有利于機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化。

在翻閱《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》封面文章《中國(guó)PPP大數(shù)據(jù)》PPP項(xiàng)目投資行業(yè)分布情況后，羅勝聯(lián)表示，目前還少有通用航空機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目以PPP形式出現(xiàn)，這既需要政府引導(dǎo)，也要靠企業(yè)家投資。

“當(dāng)然，用PPP模式去建通航機(jī)場(chǎng)也不是唯一模式，機(jī)場(chǎng)建設(shè)的形式還是多樣的，要本著哪種形式有利用哪種形式來(lái)做事。”羅勝聯(lián)說(shuō)。