林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與環(huán)境保護(hù)效應(yīng)及其法律應(yīng)對(duì)

徐 佳

(天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134)

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林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與環(huán)境保護(hù)效應(yīng)及其法律應(yīng)對(duì)

徐 佳

(天津商業(yè)大學(xué)，天津 300134)

從我國(guó)現(xiàn)行法律的角度分析了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，探討了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使過程中發(fā)包方及承包方的行為對(duì)森林生態(tài)環(huán)境的影響，提出了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律應(yīng)對(duì)措施：應(yīng)當(dāng)落實(shí)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包主體的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，從程序上和實(shí)質(zhì)上落實(shí)承包方的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和收益權(quán)，規(guī)范林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)條件，確保林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)一致發(fā)展。

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；發(fā)包人；承包人；流轉(zhuǎn)限制；環(huán)境保護(hù)

林地是國(guó)家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國(guó)土生態(tài)安全中具有核心地位，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中具有特殊地位?！度珖?guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要2010-2020》明確提出：“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”。第八次全國(guó)森林資源清查(2009-2013)的結(jié)果顯示：我國(guó)森林面積2.08億hm2，森林覆蓋率21.63%。森林覆蓋率遠(yuǎn)低于全球31%的平均水平，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，森林資源總量相對(duì)不足、質(zhì)量不高、森林生態(tài)系統(tǒng)功能脆弱的狀況尚未得到根本改變，生態(tài)產(chǎn)品短缺的問題依然是制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的突出問題。自2003年我國(guó)推行新一輪的集體林權(quán)改革以來，南方集體林區(qū)已基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。采取集體承包經(jīng)營(yíng)方式一方面積極調(diào)動(dòng)了經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)積極性，提高了林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了林農(nóng)的就業(yè)和收入的增加；另一方面，在改革過程中也存在諸多問題亟需解決，其中核心問題是集體組織和林農(nóng)將收益優(yōu)先考慮，追求眼前的短期利益，缺乏可持續(xù)發(fā)展的觀念，濫砍亂伐、拋荒、占用林地進(jìn)行非林建設(shè)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)此行為缺乏有效的監(jiān)管和規(guī)制。雖然經(jīng)濟(jì)效益暫時(shí)獲得提升，但是森林卻遭到嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，尤其是在我國(guó)當(dāng)前面臨如此巨大的環(huán)境壓力的前提下，霧霾、溫室效應(yīng)已經(jīng)嚴(yán)重影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。筆者在進(jìn)一步明確林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，探究林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使過程中各方行為以及流轉(zhuǎn)過程對(duì)環(huán)境的影響，力求解決林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)一致發(fā)展的問題。

1　林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)行法律并未明確界定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，而是籠統(tǒng)地使用了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)概念，根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定以及邏輯關(guān)系可知，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的類型之一。2007年《物權(quán)法》頒布之前，沒有林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一提法，立法上多使用林地使用權(quán)一詞。林地使用權(quán)是指林地所有權(quán)主體在保留林地所有權(quán)的前提下通過一定方式將國(guó)家或者集體所有的林地依法授予自然人、法人或者其他組織使用，使用人因此而依法享有林地的占有、使用、收益和一定情形下處分的權(quán)利[1]。據(jù)此，可將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入林地使用權(quán)范疇之中，承包經(jīng)營(yíng)只是獲得林地使用權(quán)的方式之一，除此以外，還有其他的方式。然而，實(shí)踐和理論中均將二者混淆。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該盡快修訂，以與《物權(quán)法》保持一致，并進(jìn)一步明確林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。該研究認(rèn)為，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指林地經(jīng)營(yíng)者以從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為目的對(duì)集體所有或國(guó)家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期使用的林地行使占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利。相對(duì)于其他的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有如下2個(gè)特點(diǎn)：一是期限具有長(zhǎng)期性。林地的承包期為30～70年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。這一方面體現(xiàn)了國(guó)家維護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，另一方面也是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自身屬性的必然要求，因?yàn)榱帜痉N植、生長(zhǎng)和成熟的周期較長(zhǎng)，如果承包期過短，則將使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人難以對(duì)林木進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)利用，也難以鼓勵(lì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)林地進(jìn)行可持續(xù)的利用。其次，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，這主要是基于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有周期長(zhǎng)、投入大、收益慢、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，如果不允許林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，則可能導(dǎo)致承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人沒有營(yíng)林積極性，從而采取短期經(jīng)營(yíng)行為而不是可持續(xù)發(fā)展經(jīng)營(yíng)模式。

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，學(xué)理上一度存在爭(zhēng)議，主要有“債權(quán)說”[2]“物權(quán)說”[3]“債權(quán)兼物權(quán)說”[4]等不同觀點(diǎn)，2007年頒布的《物權(quán)法》將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定在第3編“用益物權(quán)”第11章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中，明確了林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，即采納了物權(quán)說?！段餀?quán)法》第120條規(guī)定：“用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源的規(guī)定”。該條是對(duì)用益物權(quán)行使必須遵守保護(hù)環(huán)境原則的確定。而林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，當(dāng)然也必須遵守保護(hù)環(huán)境原則。林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人承包林地以后，應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)資源，合理開發(fā)和利用資源并保護(hù)環(huán)境；林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的林地應(yīng)當(dāng)合理利用，不得進(jìn)行掠奪式的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)；同時(shí)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人還有義務(wù)保護(hù)所承包林地的生態(tài)環(huán)境，即使是個(gè)人種植的林木，也不能濫砍濫伐[5]。因此，保護(hù)環(huán)境不僅是行使林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原則，還是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)的重要義務(wù)之一。

當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)問題已經(jīng)成為全國(guó)乃至全世界都高度關(guān)注的問題，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已成為衡量一個(gè)地區(qū)發(fā)展程度高低的重要指標(biāo)之一，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系尤為密切。耕地的保護(hù)更多是基于對(duì)農(nóng)民基本收入來源以及國(guó)家糧食安全的考慮，現(xiàn)行的法律如《物權(quán)法》《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》等法律多以耕地為范本設(shè)計(jì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，但是林地與耕地的性質(zhì)是不同的，林地具有商品性質(zhì)，林木的生長(zhǎng)周期較長(zhǎng)，林業(yè)具有的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)雙重價(jià)值[6]。在新一輪的集體林權(quán)制度改革下，農(nóng)民通過家庭承包方式獲得林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但農(nóng)民基于利益最大化的考慮，只追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽略生態(tài)效益的做法非常普遍。

2　林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使過程中對(duì)森林生態(tài)環(huán)境的影響

2.1發(fā)包主體生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能未能落實(shí)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第12條和《物權(quán)法》第60條均對(duì)集體所有的土地的行使有所規(guī)定，即屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)2個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。據(jù)此，法律上確認(rèn)的林地承包合同中的發(fā)包方為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一直是一個(gè)模糊的概念，缺乏明確的定義和范圍，雖然根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)作為林地承包經(jīng)營(yíng)合同中發(fā)包方的首選，但因其組織結(jié)構(gòu)不完整、缺乏實(shí)際監(jiān)管能力，在實(shí)踐中多由村委會(huì)或村民小組進(jìn)行發(fā)包。而村民小組又是一個(gè)臨時(shí)性的組織，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第19條規(guī)定，作為發(fā)包方的村民小組是由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議選舉產(chǎn)生的，雖然其是法律規(guī)定的林地承包合同的發(fā)包方，但實(shí)際行使其權(quán)利的卻是作為基層群眾自治性組織的村民委員會(huì)。2003年新一輪集體林權(quán)改革至今，南方集體林區(qū)已基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)的任務(wù)，因此在林地發(fā)包與承包過程中扮演重要角色的村民委員會(huì)如今更多的是處于監(jiān)督管理的地位?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第5條第3款規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”。雖然法律同時(shí)賦予村委會(huì)經(jīng)營(yíng)集體財(cái)產(chǎn)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職能，但當(dāng)前林地集中的山區(qū)多為貧困地區(qū)，加之我國(guó)農(nóng)村依舊處在熟人社會(huì)里，這種名義上的生態(tài)保護(hù)職能形同虛設(shè)。由于面臨改善村民生活水平的巨大壓力，在經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)效益的抉擇上，村委會(huì)為了短期的經(jīng)濟(jì)效益而犧牲環(huán)境效益的例子不勝枚舉，但是這種犧牲對(duì)環(huán)境的影響通常是不可逆的，欲使其恢復(fù)，須付出巨大的代價(jià)。

2.2承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和收益權(quán)受阻根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第16條的規(guī)定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品的權(quán)利，在承包地被依法征收、征用、占用時(shí)有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。新一輪的集體林權(quán)制度改革明晰了產(chǎn)權(quán)，分山分林到戶，一定程度上提高了林農(nóng)的營(yíng)林積極性，但是也不可避免地帶來了林地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)和細(xì)碎化等問題。為了解決這些問題，政府便提出了規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，于是，村委會(huì)主導(dǎo)下的“反租倒包”規(guī)模經(jīng)營(yíng)的模式應(yīng)運(yùn)而生?！胺醋獾拱痹臼且环N有利于解決林地小規(guī)模經(jīng)營(yíng)和細(xì)碎化問題的林地流轉(zhuǎn)形式，但是在實(shí)踐過程中，一些地方政府和村委會(huì)為了追求政績(jī)和經(jīng)濟(jì)效益，違背林農(nóng)的意愿，強(qiáng)行“反租倒包”，將林農(nóng)手中的林地通過租賃方式收回，然后再發(fā)包或轉(zhuǎn)租給營(yíng)林大戶，這種行為嚴(yán)重侵害了林農(nóng)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，更有甚者，村委會(huì)通過租賃方式將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回后，改變林地的林業(yè)用途，使林業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞。雖然我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第54條第4項(xiàng)明令禁止“假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”的行為，但是由于缺乏相應(yīng)的懲罰機(jī)制，加之受利益的誘導(dǎo)，“反租倒包”這種變相強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的行為依舊時(shí)有發(fā)生。

林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過林地實(shí)現(xiàn)收益的方式主要有2種：一是將林地作為生產(chǎn)資料自行經(jīng)營(yíng)。雖然理論上提倡的經(jīng)營(yíng)方式多種多樣，但實(shí)際上在南方集體林區(qū)主要還是通過生產(chǎn)并銷售原木獲得經(jīng)營(yíng)收益。二是通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)方式，將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或者全部流轉(zhuǎn)給其他林業(yè)經(jīng)營(yíng)者，以獲得流轉(zhuǎn)收益。為了保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的良好運(yùn)行，法律對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人采取諸多限制，典型的是實(shí)施林木采伐限額制。但從實(shí)踐情況來看，采伐指標(biāo)往往集中于營(yíng)林大戶手中，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的林戶難以獲得采伐指標(biāo)，因此以家庭承包為主的林戶采取自營(yíng)方式，短期內(nèi)難以獲得營(yíng)林收益。此種情況下，有的林戶選擇鋌而走險(xiǎn)，不顧國(guó)家法律法規(guī)的限制，私下采伐林木；有的林戶選擇外出務(wù)工，將承包的林地撂荒。這一方面造成了林業(yè)資源的浪費(fèi)，另一方面使預(yù)防森林火災(zāi)和防治病蟲害等方面的政策無法落到實(shí)處，不僅不利于林業(yè)的發(fā)展，也不利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。通過林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得的流轉(zhuǎn)利益多為一次性收益，相關(guān)法律法規(guī)要求林地流轉(zhuǎn)必須在林業(yè)交易中心進(jìn)行，即場(chǎng)內(nèi)流轉(zhuǎn)，此種流轉(zhuǎn)方式雖有利于保護(hù)林地交易安全，也利于林地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，但是場(chǎng)內(nèi)交易不僅增加了流轉(zhuǎn)成本，也增加了流轉(zhuǎn)的難度，林農(nóng)由于缺乏對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的把握以及對(duì)林業(yè)未來發(fā)展前景的預(yù)期，多數(shù)情況下以低于市場(chǎng)價(jià)格交易或者私下交易，同樣對(duì)森林監(jiān)管埋下了隱患，不利于林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中凸現(xiàn)的環(huán)境保護(hù)問題林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在事實(shí)上系基于土地而設(shè)立的用益物權(quán)，所謂用益物權(quán)，是指“用益物權(quán)是直接支配他人之物而利用其使用價(jià)值的定限物權(quán)”[7]，土地用益物權(quán)則是為了發(fā)揮土地資源的效益而直接利用土地資源的權(quán)利，因此其與自然資源的保護(hù)和有效利用有著密切的聯(lián)系，現(xiàn)代物權(quán)法在制度設(shè)計(jì)上也越來越注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。為了避免“公地悲劇”現(xiàn)象的出現(xiàn)，以有效解決稀缺自然資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，就必須對(duì)自然資源使用者的權(quán)利加以限制和平衡，就林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第37條、第41條的規(guī)定，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓方必須具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，而受讓方必須是其他從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的林戶，且轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過發(fā)包方的同意。這種對(duì)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的限制是有必要的，因?yàn)榱值刈鳛橐环N重要的自然資源，對(duì)于農(nóng)民來說是一種基礎(chǔ)的物質(zhì)生產(chǎn)資料，具有極大的社會(huì)保障意義。但是這些規(guī)定存在許多問題：如何判斷轉(zhuǎn)讓方具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源，受讓方是否只能限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的林戶，發(fā)包方的同意權(quán)具體如何行使，什么情況下發(fā)包方可以行使否認(rèn)權(quán)，等等。最重要的是，這些限定的出發(fā)點(diǎn)都是基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及保障農(nóng)民生存權(quán)的需要，而忽略了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，沒有設(shè)置因生態(tài)保護(hù)原因而限制轉(zhuǎn)讓的條件。在這方面，法律規(guī)定顯得過于粗糙，實(shí)踐中對(duì)環(huán)境的保護(hù)更沒有引起足夠重視。此外，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承將不可避免的導(dǎo)致林地小規(guī)模和細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)，林地將會(huì)被進(jìn)一步細(xì)分，甚至被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員或者沒有林業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的人繼承，這不僅有礙林業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也不利于對(duì)森林生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和監(jiān)管。

3　林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與森林環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律應(yīng)對(duì)

為了落實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本國(guó)策，有必要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)林農(nóng)的營(yíng)林積極性，不斷提高資源的利用效率，達(dá)到資源利用與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面不能片面強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)而忽視林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)營(yíng)收益的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樵跊]有收益的基礎(chǔ)上談環(huán)境保護(hù)是不現(xiàn)實(shí)的；另一方面也不能片面強(qiáng)調(diào)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)而無視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)獲取經(jīng)濟(jì)利益只是短期利益的實(shí)現(xiàn)，最終導(dǎo)致惡性循環(huán)，有關(guān)法律應(yīng)拒絕這種林地資源利用的非可持續(xù)發(fā)展模式。

3.1完善發(fā)包主體的森林環(huán)境保護(hù)職責(zé)如前所述，雖然我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組，但實(shí)踐中行使林地發(fā)包權(quán)的是村民委員會(huì)。法律應(yīng)如實(shí)反映此種實(shí)踐狀況，明確將林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包人規(guī)定為村民委員會(huì)，以避免在對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包和監(jiān)管中相互爭(zhēng)奪、相互推諉的情況出現(xiàn)。

在明確發(fā)包主體的基礎(chǔ)上，法律可進(jìn)一步規(guī)定發(fā)包主體的森林環(huán)境保護(hù)職能及其相關(guān)責(zé)任，避免其濫用發(fā)包權(quán)和監(jiān)管權(quán)。森林生態(tài)保護(hù)不僅是林業(yè)相關(guān)部門的職責(zé)，作為林地承包合同中的發(fā)包方，林業(yè)相關(guān)部門掌握了集體林地的發(fā)包權(quán)，同時(shí)與林地承包人又有密切聯(lián)系，賦予其森林生態(tài)保護(hù)職能是比較合理的，相應(yīng)的法律責(zé)任的設(shè)計(jì)必不可少。若林地發(fā)包人濫用林地發(fā)包權(quán)，給林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人造成相應(yīng)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償；若由于缺乏監(jiān)管造成重大的破壞森林事件，在對(duì)承包人予以處罰的同時(shí)，必須對(duì)發(fā)包人因其監(jiān)管失職而予以相應(yīng)的行政處罰，構(gòu)成刑事犯罪的也應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。只有在權(quán)責(zé)明確的情況下，才能真正落實(shí)發(fā)包方的森林環(huán)境保護(hù)職能，從而有利于林地資源的可持續(xù)利用和森林生態(tài)環(huán)境的良好運(yùn)行。

3.2從程序上確保承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從實(shí)質(zhì)上落實(shí)其收益權(quán)實(shí)踐中，發(fā)包方對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)強(qiáng)加干涉，導(dǎo)致林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)得不到保障的情況時(shí)有發(fā)生，其本質(zhì)原因在于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡程序不健全。因此，要欲保護(hù)承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，就必須通過法律規(guī)范林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。首先，在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中要嚴(yán)格遵循“公平、自愿、有償”原則，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，以規(guī)范發(fā)包方假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行為。其次，建立健全發(fā)包人的發(fā)包程序以及承包信息公開制度，從而明確發(fā)包人在發(fā)包過程中的權(quán)限范圍，通過公開承包信息，也有利于加強(qiáng)公眾監(jiān)督。最后，增加規(guī)定承包人在面臨發(fā)包人惡意侵權(quán)時(shí)的救濟(jì)程序，包括行政救濟(jì)程序和司法救濟(jì)程序，同時(shí)明確規(guī)定救濟(jì)的途徑和救濟(jì)程序的具體運(yùn)行環(huán)節(jié)，以利于承包人依法維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。

林地經(jīng)濟(jì)效益的受益方是林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人，而林地生態(tài)效益的受益方是包括承包人在內(nèi)的社會(huì)大眾，甚至關(guān)涉全人類利益。但是作為林地承包經(jīng)營(yíng)人來說，可能更關(guān)心與自身利益最密切的林地經(jīng)濟(jì)效益，如果法律要求林地承包人不考慮其經(jīng)濟(jì)效益，而僅考慮林地生態(tài)效益，將嚴(yán)重挫傷承包人的營(yíng)林積極性。這就是法律在強(qiáng)人所難了，只有在維護(hù)了林地承包人的收益權(quán)的情況下，森林環(huán)境保護(hù)問題才可以得到有效解決。對(duì)此，一是要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，農(nóng)民沒有了后顧之憂才能放開手經(jīng)營(yíng)，也才有可能更多的關(guān)注森林生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題。二是從制度上和政策上降低林地承包經(jīng)營(yíng)成本和流轉(zhuǎn)成本，如簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)手續(xù)，增加一條龍行政登記服務(wù)；加派技術(shù)人員指導(dǎo)林業(yè)經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)混交林的種植而不是成片速生豐產(chǎn)林；給超額完成種植任務(wù)的林農(nóng)以生態(tài)補(bǔ)貼等等。三是按照公平原則分配采伐指標(biāo)，加大監(jiān)察力度，杜絕發(fā)放指標(biāo)人員以權(quán)謀私，將采伐指標(biāo)集中分配到營(yíng)林大戶手中；鼓勵(lì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者使用擇伐方式取代皆伐方式，加強(qiáng)森林防火和病蟲害防治知識(shí)宣講。以上措施也可有效促使林地承包人樹立林地經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展理念，從而合理利用林地資源，同時(shí)提高其保護(hù)森林環(huán)境的積極性，以達(dá)到林地承包經(jīng)營(yíng)與森林環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3規(guī)范林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)條件隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)日益普遍，在此種情況下，明晰林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的限制條件，以便更好地對(duì)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管，顯得尤為迫切和重要。首先，關(guān)于如何判斷轉(zhuǎn)讓方是否具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源，現(xiàn)有的法律沒有給出明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，符合以下條件之一時(shí)，承包方有權(quán)轉(zhuǎn)讓林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)：①遷入外地生活或者從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；②轉(zhuǎn)向其他行業(yè)；③不再具有勞動(dòng)能力或不能直接從事生產(chǎn)勞動(dòng)[8]。其次，關(guān)于受讓方是否只限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員這一問題，持肯定說的學(xué)者認(rèn)為，林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)是集體的土地承包給集體成員經(jīng)營(yíng)，因此受讓方只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。該研究認(rèn)為應(yīng)采否定說，因?yàn)楸炯w經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部過于狹隘，不利于資源的優(yōu)化配置，不利于實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓方收益的最大化，因此受讓方的范圍應(yīng)包括所有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶、林業(yè)企業(yè)及其他組織[9]。再次，關(guān)于發(fā)包方的同意權(quán)問題，筆者認(rèn)為應(yīng)將其限制在形式審查限度內(nèi)較為合適，即只有法定的拒絕理由存在時(shí)，發(fā)包方才可以在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中行使拒絕權(quán)。具體理由包括：①違反平等協(xié)商、自愿、有償原則強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；②改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；③流轉(zhuǎn)的期限超過承包期的剩余期限；④受讓方不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；⑤侵害了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)；⑥發(fā)包方無穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)也無穩(wěn)定的收入來源的。最后，關(guān)于林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承制度的完善，為了使林地不被進(jìn)一步細(xì)分，在繼承林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)不得將一個(gè)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割為若干個(gè)，當(dāng)有多個(gè)繼承人時(shí)，可協(xié)商由一人繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)，而對(duì)其他繼承者予以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，或者是由多個(gè)繼承人等同承包經(jīng)營(yíng)，從而降低林地被分割的機(jī)率，維護(hù)林地的法律效益和生態(tài)效益。

4　結(jié)語(yǔ)

林地的生態(tài)價(jià)值在當(dāng)下中國(guó)的集體林權(quán)改革中具有重要的地位。因此，從環(huán)境保護(hù)的角度對(duì)我國(guó)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)法律問題進(jìn)行分析和解讀，通過完善發(fā)包主體的森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，從程序上保障承包方的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，從實(shí)質(zhì)上落實(shí)其收益權(quán)，加強(qiáng)監(jiān)管并不斷規(guī)范林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)條件，才能使林地經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益達(dá)到雙贏的狀態(tài)。然而，在林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使過程中，各方行為及各種流轉(zhuǎn)方式都可能對(duì)林地資源的合理利用及森林環(huán)境的保護(hù)產(chǎn)生影響，如何在這個(gè)過程中協(xié)調(diào)各方利益，使林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與森林環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展依然任重而道遠(yuǎn)。

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Effects of Forest Land Contract Management Right and Environmental Protection and Its Legal Countermeasures

XU Jia

(Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134)

From the aspect of existing law in China, the relationship between forest land contract management right and environmental protection was analyzed. Effects of contractor and contracting party behaviors on forest ecological environment were discussed during the exercise of forest land contract management right. Countermeasures were put forward for the coordinated development between forest land contract management right and environmental protection. The environmental protection responsibility of contractor should be implemented in forest land contract management right. The autonomy in management and the right to earnings of contracting party should be ensured essentially. Circulation conditions of forest land contract management right should be regulated, so as to ensure the coordinated development between forest land contract management right and environmental protection.

Forest land contract management right; Contracting party; Contractor; Transfer limit; Environmental protection

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“承包地調(diào)整”法律問題研究[CLS(2011)D29]。

徐佳(1993-)，女，湖南永州人，碩士研究生，研究方向：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

2016-06-10

F 301

A

0517-6611(2016)23-187-04