淺議創(chuàng)新社會(huì)治理中的公民參與

唐　葵

(中共清遠(yuǎn)市委黨?！⌒姓c公共管理教研部，廣東　清遠(yuǎn)　511520)

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淺議創(chuàng)新社會(huì)治理中的公民參與

唐葵

(中共清遠(yuǎn)市委黨校行政與公共管理教研部，廣東清遠(yuǎn)511520)

摘要：公民政治參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的基石、是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要力量。政府要適應(yīng)社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，從市場(chǎng)、社會(huì)能夠自我治理的領(lǐng)域中逐步退出，并著重從如下四個(gè)方面著手推進(jìn)公民參與，即：重視培育公民精神、拓寬公民參與社會(huì)治理的渠道，重視非政府組織、利益集團(tuán)在社會(huì)治理中的積極作用，確保弱勢(shì)群體在社會(huì)治理中的不缺位及以制度的創(chuàng)新保障公民在社會(huì)治理中的有效參與。這是激發(fā)社會(huì)治理的活力之源，最終實(shí)現(xiàn)善治治理目標(biāo)的重要路徑。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；公民參與；創(chuàng)新

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，離不開(kāi)公民政治參與的不斷擴(kuò)大、提升。公民政治參與是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的基石，是創(chuàng)新社會(huì)治理的重要力量。政府要在法治政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型中加大對(duì)公民、社會(huì)組織、利益團(tuán)體的組織和引導(dǎo)，積極拓展多元主體在創(chuàng)新社會(huì)治理中的參與渠道和途徑，通過(guò)制度建設(shè)，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方、尤其是公民通過(guò)有組織的政治參與，激發(fā)社會(huì)治理的活力之源，最終達(dá)到善治的治理目標(biāo)。

一、重視培育公民精神，拓寬公民參與社會(huì)治理的渠道

在創(chuàng)新社會(huì)治理過(guò)程中，政府要及時(shí)轉(zhuǎn)變理念、重視公民的參與性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步確立，增強(qiáng)了公民的平等意識(shí)，這為公民逐步走向參政議政奠定了良好的思想基礎(chǔ)；20世紀(jì)治理理論的興起，為公民對(duì)于國(guó)家政治事務(wù)的參與提供了理論支撐。治理理論適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府改革的方向，更加強(qiáng)調(diào)公共事務(wù)中的國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的合作、協(xié)調(diào)和伙伴關(guān)系，倡導(dǎo)多元主體的共同參與和責(zé)任；而現(xiàn)實(shí)中法治政府、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型和政府簡(jiǎn)政放權(quán)的行政體制改革又為社會(huì)治理創(chuàng)新中的公民參與提供了現(xiàn)實(shí)土壤。這就要求政府不斷重塑理念，在有限政府、服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府的視域下重新界定政府職能，正視公民和社會(huì)組織在社會(huì)治理中的主體地位，還權(quán)于公民、還權(quán)于社會(huì)。政府要在簡(jiǎn)政放權(quán)這一基礎(chǔ)之上，通過(guò)教育、輿論加強(qiáng)公民精神的培養(yǎng)，提高公民對(duì)民主政治、社會(huì)治理的關(guān)心度與參與度，創(chuàng)設(shè)公民參政、議政、參與社會(huì)治理的良好社會(huì)氛圍，使公民參政議政、參與社會(huì)治理具有更加充分的內(nèi)源動(dòng)力；同時(shí)，通過(guò)制度的創(chuàng)新和技術(shù)手段的支撐，建立和暢通公民參政議政、參與社會(huì)治理的可靠途徑。政府還要加強(qiáng)對(duì)公民有序參與、有組織參與的引導(dǎo)，降低社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，提高公民參與的組織化程度，引導(dǎo)公民從分散的個(gè)人參與向集體的有組織參與轉(zhuǎn)型，從不自覺(jué)參與、有限參與向自覺(jué)和完全參與發(fā)展。

當(dāng)前來(lái)說(shuō)，政府在社會(huì)治理領(lǐng)域重點(diǎn)要從以下環(huán)節(jié)引導(dǎo)公民的有效政治參與。第一是公共政策的制定和執(zhí)行領(lǐng)域?，F(xiàn)代社會(huì)的決策環(huán)境瞬息多變，決策的多元目標(biāo)增加了公共政策制定的復(fù)雜性。政府作為公共政策的制定者不是萬(wàn)能的，它需要改變過(guò)去“包打天下”的思路，既要認(rèn)真聽(tīng)取專家、學(xué)者的專業(yè)意見(jiàn)，也要傾聽(tīng)利益相關(guān)群體的利益訴求。公民不僅是政策主體的構(gòu)成因素，而且也是政策發(fā)生作用的對(duì)象即政策客體，同時(shí)民主與法治的精神賦予了公民在政策合法化中的主體地位，從政策科學(xué)的角度講，公民的主體地位應(yīng)該體現(xiàn)在政策過(guò)程的起點(diǎn)至終點(diǎn)的全過(guò)程，政府要在公共政策的制定與執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)中通過(guò)制度的設(shè)計(jì)和完善，達(dá)到與公民進(jìn)行充分的溝通、協(xié)商與合作的目的。第二是培育公民參與社會(huì)公共事務(wù)的公共精神。所謂公共精神，簡(jiǎn)單地說(shuō)，“可以理解為社會(huì)成員在公共生活中對(duì)人們共同生活及其行為的準(zhǔn)則、規(guī)范的主觀認(rèn)可并體現(xiàn)于客觀行動(dòng)上的遵守、執(zhí)行?！盵1]公眾對(duì)公共事務(wù)的關(guān)心、介入和了解程度，是一個(gè)社會(huì)的公共精神的體現(xiàn)。公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)成為人人關(guān)心的自己的事務(wù)。公共精神的培育依賴于人們對(duì)社會(huì)共同事務(wù)的參與所獲得的知識(shí)和能力的發(fā)展，而政府在這方面責(zé)無(wú)旁貸。政府要在社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)商管理上給予公民充分的參與空間。尤其在社會(huì)矛盾的協(xié)調(diào)中，公民的積極參與是社會(huì)治理創(chuàng)新中政府所需要正視的問(wèn)題。30多年的改革開(kāi)放帶來(lái)了社會(huì)階層分化以及與之相伴隨的社會(huì)利益訴求的多元化，加上轉(zhuǎn)型期各種矛盾的集中凸顯，要協(xié)調(diào)各方利益形成合力，就必須培養(yǎng)公民的理性參與精神。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)矛盾的主體面仍然是人民內(nèi)部矛盾，在處理社會(huì)矛盾的過(guò)程中，政府一方面要著力解決好群眾最關(guān)心、最直接的現(xiàn)實(shí)民生問(wèn)題，贏得民心，這是實(shí)現(xiàn)善治的基礎(chǔ)；另一方面，政府要加強(qiáng)與社會(huì)的對(duì)接，積極搭建平臺(tái)，聽(tīng)取民意，建立和完善社情民意的訴求機(jī)制和協(xié)商機(jī)制，著重源頭治理，這是實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵。

二、重視非政府組織及利益集團(tuán)在創(chuàng)新社會(huì)治理中的參與、監(jiān)督

1.發(fā)揮非政府組織在社會(huì)治理創(chuàng)新中的重要作用。20世紀(jì)的最后20年中，非政府組織(NGO)在全球范圍內(nèi)得以快速發(fā)展，并發(fā)揮著日益重要的作用。NGO以滿足社會(huì)公眾利益為使命，是政府治理公共事務(wù)的重要伙伴。發(fā)達(dá)的非政府組織，既是一個(gè)國(guó)家社會(huì)民主程度的反映，同時(shí)也是培育公民精神的舞臺(tái)。作為公民社會(huì)的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，NGO將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，正日益成為推動(dòng)政府治理理念和治理模式轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)“善治”的基本力量。我國(guó)的非政府組織是伴隨著中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程而逐漸發(fā)展起來(lái)的。改革開(kāi)放之前，政府全面控制社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，在制度安排上限制了非政府組織和利益群體的活動(dòng)和生存空間。改革開(kāi)放以后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，市場(chǎng)化的迅速發(fā)展和國(guó)家權(quán)力從社會(huì)的部分領(lǐng)域中隱退，為NGO發(fā)展提供了活動(dòng)的空間和機(jī)會(huì)。目前，在教育、扶貧、婦女兒童保護(hù)、環(huán)保、國(guó)有企業(yè)下崗職工再就業(yè)及人口控制等領(lǐng)域，我國(guó)的非政府組織都發(fā)揮著重要的作用。像中國(guó)青少年基金會(huì)實(shí)施的希望工程、中國(guó)扶貧基金會(huì)的各項(xiàng)扶貧活動(dòng)、中華慈善總會(huì)的救助活動(dòng)等，都是卓有成效的非政府組織活動(dòng)。但中國(guó)NGO的發(fā)展歷程不長(zhǎng)，官方性高于民間性，由此產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，如其面臨行政機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密控制、相關(guān)法律的不完善和難以實(shí)施以及由此而來(lái)的資源動(dòng)員能力嚴(yán)重不足等。隨著現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)一步成熟，社會(huì)的自主管理能力將不斷擴(kuò)大，“小政府，大社會(huì)”的歷史趨勢(shì)要求我們努力推進(jìn)政府與社會(huì)的合作機(jī)制，發(fā)揮非政府組織的作用，建立NGO的自律與他律相結(jié)合的管理機(jī)制，形成政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系，以有效發(fā)揮NGO“對(duì)政府公共管理中的功能和效率缺損的監(jiān)督和補(bǔ)充作用”，促進(jìn)NGO在社會(huì)治理創(chuàng)新中的積極作用。[2]

2.重視利益集團(tuán)在創(chuàng)新社會(huì)治理中的積極作用。利益集團(tuán)又稱壓力集團(tuán)，它是建立在共同利益的基礎(chǔ)上、試圖參與政治過(guò)程以實(shí)現(xiàn)其共同利益的團(tuán)體。[3]利益集團(tuán)在國(guó)外被認(rèn)為是民主政體中的自然現(xiàn)象，雖然西方學(xué)者對(duì)其褒貶不一，但毋庸諱言，利益集團(tuán)在影響政府公共政策的制定方面發(fā)揮著巨大的作用。他們通過(guò)各種合法渠道，積極表達(dá)自己的政治訴求和意愿，努力使其關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題成為政策問(wèn)題并影響政府政策方案的抉擇；對(duì)于已出臺(tái)的政策，則通過(guò)自己或積極擁護(hù)、或消極反對(duì)以致阻擾的態(tài)度，使政府獲得信息回饋，從而不斷調(diào)整政策，最大程度地滿足大多數(shù)人的意愿。利益集團(tuán)在政治表達(dá)方面的有效性，表現(xiàn)為他們通過(guò)將一個(gè)個(gè)分散的利益訴求綜合化、組織化、放大化，進(jìn)而引發(fā)政府關(guān)注，最終影響政府公共政策，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)的共同利益。利益集團(tuán)這種對(duì)政府公共政策的有效影響，能夠激發(fā)集團(tuán)內(nèi)部的政治參與熱情，能提供公民參與政治的渠道，使得他們的權(quán)利成為有影響力的、受到承認(rèn)和保護(hù)的東西。而且，客觀而言，利益集團(tuán)還監(jiān)督著公共權(quán)威、以阻止其越權(quán)行為。盡管利益集團(tuán)在政治過(guò)程中發(fā)揮著積極作用，但其消極作用也是不容忽視的，當(dāng)某些強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)過(guò)于關(guān)注自己的利益，漠視他人利益或整體利益時(shí)，社會(huì)資源的權(quán)威性分配就可能出現(xiàn)嚴(yán)重不公，從而損害到某些弱勢(shì)團(tuán)體的利益，并給社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)隱患。

我國(guó)的利益集團(tuán)出現(xiàn)時(shí)間較晚，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于缺乏一個(gè)外在于國(guó)家權(quán)威的社會(huì)自治領(lǐng)域，也就沒(méi)有利益集團(tuán)的生長(zhǎng)空間。利益集團(tuán)的產(chǎn)生源自于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和多元政治兩大框架，30多年的改革開(kāi)放使我國(guó)的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了深刻的變化，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善及利益多元化格局的出現(xiàn)，利益集團(tuán)逐漸發(fā)展。目前，我國(guó)的利益團(tuán)體，無(wú)論是在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都與西方國(guó)家有著明顯的差距；同時(shí)，由于國(guó)情不同，我國(guó)的利益集團(tuán)同西方國(guó)家所說(shuō)的利益集團(tuán)既有重合之處，也有巨大差別。重合之處主要是通常所說(shuō)的“既得利益集團(tuán)”，指的是在改革開(kāi)放初期，因?yàn)楦鞣N因素、甚至是由于一些灰色地帶首先嘗到了發(fā)展甜頭，并試圖依靠其在某一領(lǐng)域的壟斷優(yōu)勢(shì)維持其既得利益的團(tuán)體，這種利益集團(tuán)無(wú)疑是現(xiàn)行政策下我們所要積極引導(dǎo)改造的對(duì)象。還有一類利益集團(tuán)是我們通常所說(shuō)的工會(huì)、婦聯(lián)等群眾組織，這些利益團(tuán)體長(zhǎng)期以來(lái)在觀念、組織、職能體制等方面與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，嚴(yán)重依賴于政府，成為政府的附庸，難以獨(dú)立，難以有效適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下個(gè)體利益訴求的綜合、表達(dá)。對(duì)這兩類利益集團(tuán)，政府應(yīng)分別予以不同的對(duì)策，第一類既得利益集團(tuán)，政府要努力建立和完善利益集團(tuán)成長(zhǎng)的法律制度環(huán)境，克服其消極性，引導(dǎo)其在權(quán)力制約、增強(qiáng)公民意識(shí)、滿足社會(huì)多元化需求等方面的積極作用。對(duì)第二類利益團(tuán)體主要是要去行政化，使它們各自回復(fù)自己群眾團(tuán)體的本來(lái)角色，加強(qiáng)其聯(lián)系群眾，反映群眾訴求，組織群眾有序參與社會(huì)治理的作用。

三、確保弱勢(shì)群體在社會(huì)治理中的不缺位

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，使得社會(huì)主義制度下的利益多元化成為了客觀趨勢(shì)，從而直接導(dǎo)致了新的利益結(jié)構(gòu)、利益組織和利益群體的出現(xiàn)。社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)分化，在產(chǎn)生新的有產(chǎn)階層的同時(shí)，也使昔日的部分有產(chǎn)者淪落為社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們作為國(guó)家改革政策的利益受損者，理應(yīng)得到政府的關(guān)注。政府應(yīng)有意識(shí)地發(fā)展社會(huì)各階層的行動(dòng)能力，特別是使弱勢(shì)階層能夠發(fā)出呼聲，并產(chǎn)生影響，促進(jìn)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位的上升。一般而言，“強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益優(yōu)先級(jí)總能成為公共的優(yōu)先級(jí)”，對(duì)于那些擁有龐大社會(huì)資源和影響力的利益集團(tuán)而言，他們是“政治上的積極行動(dòng)者”，他們更接近公共權(quán)力，[4]弱勢(shì)群體則不然，作為社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的邊緣群體，由于能力相對(duì)弱小，集體行動(dòng)的障礙大，他們的利益呼聲和參與需求往往不被重視。為此，政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件，為弱勢(shì)群體創(chuàng)造一個(gè)有力的社會(huì)活動(dòng)空間，通過(guò)采取某些政策的傾斜，作出一些政策、措施的安排，以增加弱勢(shì)群體在社會(huì)治理中的參與機(jī)會(huì)。政府首先應(yīng)該大力簡(jiǎn)約政策參與的成本，在政策程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)有意約束強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，同時(shí)為弱勢(shì)群體的政策參與創(chuàng)造條件。其次，政府要重視弱勢(shì)群體在社會(huì)治理中的有效參與，為節(jié)約弱勢(shì)群體的參與成本，可在制度安排上設(shè)立民意監(jiān)測(cè)體系，通過(guò)制度性的途徑建立普遍的社情民意反映制度，拓寬弱勢(shì)團(tuán)體的利益訴求表達(dá)渠道，傾聽(tīng)民聲、了解民意、貼近民心。

四、以機(jī)制的創(chuàng)新保障公民社會(huì)治理中的有效參與

以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)是利益高度多元化的社會(huì)，政府決策事關(guān)老百姓的切身利益和政府形象的樹(shù)立，也關(guān)系到社會(huì)治理的有效性，因此，政府重大決策必須建立社會(huì)公示制度、行政聽(tīng)證制度，以滿足公民參政的主動(dòng)性、積極性，暢通公民政治參與的路徑。政府重大決策公示制度，就是將政府決策過(guò)程及理由等公開(kāi)，使一些民眾關(guān)心、又需要民眾理解、支持和配合的重大決策，處于公眾的監(jiān)督之下。聽(tīng)證是政府決策前的必要行為。一方面，它保障了政策制定過(guò)程中的透明度，使公民對(duì)政策內(nèi)容有足夠的了解，限制了政府行為的隨意性；另一方面，它也使公民能直接參與政策制定，為政府的公共決策提供了廣泛的智力支持。

此外，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，“構(gòu)建一個(gè)具有回應(yīng)性、透明性、虛擬化的在線政府”[5]200成為當(dāng)前政府改革的重要趨勢(shì)。電子政務(wù)的發(fā)展使得公民與政府之間在信息占有、支配和使用方面的差異日趨縮小，可以很好地克服傳統(tǒng)政府模式下政府與社會(huì)信息不對(duì)稱所帶來(lái)的公民參與難題，它創(chuàng)新了政府運(yùn)作的模式，使政府的組織結(jié)構(gòu)和工作流程更加清晰流暢，方便了群眾辦事。同時(shí)，信息的公開(kāi)透明也為群眾監(jiān)督政府提供了可靠的途徑，有利于促進(jìn)各級(jí)政府及其職能部門(mén)切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，立足百姓需求，增強(qiáng)政府公共服務(wù)、社會(huì)治理的有效性，從而打造為民、務(wù)實(shí)、廉潔、高效的政府。另一方面，它良好的互動(dòng)性和回應(yīng)性也激發(fā)了公民參與的熱情。網(wǎng)上評(píng)議、投訴，咨詢、建議，使公民參與“獲得了前所未有的、痛快淋漓的感覺(jué)，她甚至提高了人們參與政治的興趣”[6]。同時(shí)，電子政務(wù)的發(fā)展對(duì)于落實(shí)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等都產(chǎn)生了積極、深遠(yuǎn)的影響，能吸引越來(lái)越多的公民參與到社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐之中。

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[6]李勇剛.互聯(lián)網(wǎng)與民主的前景[J].江海學(xué)刊,1999,(4).

責(zé)任編輯：王升平

收稿日期：2016—01—29

作者簡(jiǎn)介：唐葵(1973—)，女，江西安福人，中共清遠(yuǎn)市委黨校行政與公共管理教研部副主任、副教授，主要研究方向?yàn)樾姓c公共管理。

中圖分類號(hào)：D616

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008—4533(2016)03—0049—03

DOI:10.13975/j.cnki.gdxz.2016.03.008