提高地方政府行政執(zhí)法能力和水平研究

亓　巖

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提高地方政府行政執(zhí)法能力和水平研究

亓巖

摘要：當(dāng)前地方政府依法行政的社會職能越來越受到各界關(guān)注，地方政府的執(zhí)法能力關(guān)系到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到基層政權(quán)作用的發(fā)揮，關(guān)系到社會公眾的合法權(quán)益，關(guān)系到國家的穩(wěn)定以及社會的和諧。因此，提高地方行政執(zhí)法的能力和水平，是加強(qiáng)行政執(zhí)法的保障，是實(shí)現(xiàn)依法行政，建設(shè)法治政府的必然要求。

關(guān)鍵詞：行政；執(zhí)法；能力

一、地方政府行政執(zhí)法能力提高的必要性

1.踐行“法治中國”的需要

隨著社會主義建設(shè)的不斷深入與發(fā)展，依法治國已經(jīng)成為全社會的共識。黨的十八屆四中全會首次就依法治國問題展開專題討論，并發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，由此可見依法治國在我國社會治理中的重要性。依法治國的目標(biāo)是全面構(gòu)建法治中國，深化行政執(zhí)法體制的改革是重點(diǎn)所在，而它同時也是地方政府提高自身行政執(zhí)法能力的主要著力點(diǎn)。地方政府行政執(zhí)法能力的提高是深化我國行政執(zhí)法體制改革的必然途徑，而行政執(zhí)法體制的改革又是踐行法治中國的需要，因此，地方政府行政執(zhí)法能力的提高，是踐行法治中國不可欠缺的一環(huán)。

2.順應(yīng)城市化進(jìn)程的需要

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，城市化進(jìn)程也日益加快。城市化不僅僅是城市常住人口比重或城市戶籍人口比重的簡單提升，同時它還包含人們生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值理念等的轉(zhuǎn)變，因此城市化的過程同時也是政治、法律、價(jià)值觀念等變遷的過程。法治化是一種治國方略，它指黨和政府在治理國家的過程中以法律作為社會調(diào)控最為重要的方式，它是推進(jìn)依法治國，構(gòu)建法治中國的必然途徑。城市化與法治化是相輔相成的，都是社會主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。其中，城市化對法治化有積極的推動作用，而法治化又能給予城市化以必要的保障。所以，地方政府行政執(zhí)法能力的提高是順應(yīng)我國當(dāng)前城市化進(jìn)程的實(shí)際需要。

3.深化行政體制改革的需要

行政體制改革是我國當(dāng)前改革工作中的重點(diǎn)內(nèi)容之一，對提高政府行政水平，推動社會健康發(fā)展有著非常重要的意義。黨的十八屆二中全會明確指出轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心。地方政府的行政執(zhí)法工作是行政體制改革的重要內(nèi)容之一，地方政府行政執(zhí)法能力的提高依托于優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)、簡政放權(quán)以及轉(zhuǎn)變政府職能這三點(diǎn)內(nèi)容，而這三點(diǎn)內(nèi)容正是深化行政體制改革的著力點(diǎn)。因此，地方政府行政執(zhí)法能力的提高是深化行政體制改革的需要。

二、當(dāng)前地方政府行政執(zhí)法中存在的不足

1.地方政府行政執(zhí)法觀念落后

科學(xué)、現(xiàn)代的行政執(zhí)法觀念對政府的行政執(zhí)法水平的提高有著非常關(guān)鍵的影響。就我國當(dāng)前的地方政府而言，行政執(zhí)法觀念落后問題是普遍存在的。如：不少地方政府在行政執(zhí)法過程中未能理清權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系；另外，部分地方政府的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及工作人員還存在著比較嚴(yán)重的公民義務(wù)本位的法律觀念，缺乏理性的公民權(quán)利本位的現(xiàn)代法治精神，一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在具體工作中未能堅(jiān)守依法行政的底線，經(jīng)常出現(xiàn)依權(quán)不依法、依人不依法等現(xiàn)象，嚴(yán)重地?fù)p害了社會的公平正義。

2.地方政府行政執(zhí)法體制存在缺陷

我國當(dāng)前的地方政府行政執(zhí)法體制普遍存在著缺陷，這些缺陷嚴(yán)重制約了地方政府的行政執(zhí)法效能。它一方面體現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)變地不充分、不徹底，職能分散、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理的現(xiàn)象在各地政府中仍然是一個常態(tài)；另一方面，現(xiàn)行的地方政府行政執(zhí)法體制，可以總括為趨利執(zhí)法體制，從而滋生行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部腐敗的重要根源，嚴(yán)重地?fù)p害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的形象，也間接地降低了政府的公信力、權(quán)威以及效能。

3.行政執(zhí)法人員素質(zhì)低下

行政執(zhí)法人員是地方政府行政執(zhí)法工作的具體承擔(dān)者，他們的個人文化水平、道德層次、專業(yè)修養(yǎng)、法治理念等對行政執(zhí)法的效果有著最為直接的影響。當(dāng)前地方政府尤其是基層政府的行政執(zhí)法人員在個人綜合素質(zhì)上存在著很大的欠缺，如部分地方政府的行政執(zhí)法人員，尤其是到縣一級政府的行政執(zhí)法人員，他們不僅文化層次低，而且業(yè)務(wù)素養(yǎng)低下，很多人根本未曾經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)，缺乏依法行政、公正執(zhí)法的理念。這種欠缺不僅影響了其作為國家工作人員在具體工作中所應(yīng)發(fā)揮的作用，而且也直接損害了政府的形象與權(quán)威。

4.行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

地方政府行政執(zhí)法的權(quán)力是人民群眾賦予的，因此權(quán)力的運(yùn)用必須受到相應(yīng)的監(jiān)督與約束，才能有效地遏制行政執(zhí)法環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的行政違法與執(zhí)法不當(dāng)現(xiàn)象。就當(dāng)前我國的地方政府行政執(zhí)法而言，存在監(jiān)督機(jī)制不健全的問題。首先，就行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督而言，我國行政機(jī)關(guān)并未分離行政權(quán)與監(jiān)督權(quán)；其次，就外部監(jiān)督而言，我國針對地方政府行政執(zhí)法的監(jiān)督主要來源于黨、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及人民群眾。因此，監(jiān)督效能難以發(fā)揮。另外，雖然群眾輿論監(jiān)督在地方行政執(zhí)法中的監(jiān)督作用日漸突出，但受限于我國目前民主化程度不高以及管理體制等方面的問題，群眾輿論監(jiān)督的效用還有很大的提升空間。

① 反應(yīng)體系的配制:每個樣品均進(jìn)行A、B兩組的PCR擴(kuò)增。若待檢樣品的數(shù)量為n,則按2x(n+1)個反應(yīng)配制體系,包括A組的(n+1)個反應(yīng)和B組的(n+1)個反應(yīng)。

三、提高地方政府行政執(zhí)法能力的策略

1.轉(zhuǎn)變地方政府執(zhí)法觀念

執(zhí)法觀念深刻地影響著地方政府的具體行政執(zhí)法行為，因此，針對當(dāng)前地方政府中普遍存在的執(zhí)法觀念落后的現(xiàn)象，地方政府需要做好相應(yīng)的更新工作。在當(dāng)前地方政府中，不少執(zhí)法機(jī)關(guān)對權(quán)力來源以及執(zhí)法人員與人民群眾之間的關(guān)系存在錯誤的認(rèn)知。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)基本政治理念教育，對一線執(zhí)法人員展開定期的政治培訓(xùn)工作，使他們牢固樹立權(quán)力來源于人民，且服務(wù)于人民的思想，避免其在工作中出現(xiàn)官僚派的作風(fēng)。因此，地方政府要主動倡導(dǎo)公民權(quán)利本位的法律觀念，引導(dǎo)一線執(zhí)法人員在工作過程中，切實(shí)維護(hù)好、保護(hù)好人民群眾的合法利益。地方政府要在追求實(shí)質(zhì)正義的基礎(chǔ)上，恪守法律底線，依照法律規(guī)章制度的要求來行政執(zhí)法，堅(jiān)決避免先執(zhí)法、后取證的不良現(xiàn)象。

2.改革現(xiàn)行執(zhí)法體制

行政執(zhí)法體制是行政執(zhí)法活動的前提與基礎(chǔ)，目前的行政執(zhí)法體制從根本上而言是不完善的，尤其是在機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置環(huán)節(jié)中存在著多方面的問題，只有按照高效、公正等原則進(jìn)行針對性地革新，才能真正地杜絕不執(zhí)法、亂執(zhí)法的問題。首先，地方政府要明確行政執(zhí)法主體的資格，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)。與此同時，對機(jī)構(gòu)層次以及人員編制數(shù)量做好硬性規(guī)定，避免出現(xiàn)機(jī)構(gòu)重重的現(xiàn)象。地方政府還要對那些不具備執(zhí)法主體資格的人員予以堅(jiān)決地清除，將其清理出行政執(zhí)法隊(duì)伍。其次，地方政府要適當(dāng)?shù)卣{(diào)整行政執(zhí)法權(quán)的配置，使其向法律化、制度化的方向邁進(jìn)。其中，最為主要的便是行政執(zhí)法權(quán)要盡量在縱向上分解，且在橫向上集中，具體工作則包括簡化審批手續(xù)、嚴(yán)格行政處罰、規(guī)范收費(fèi)行為、提倡統(tǒng)一執(zhí)法等。因此，地方政府需要盡快清理目前仍以收費(fèi)和罰款作為運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的執(zhí)法機(jī)關(guān)、而將那些社會確實(shí)需要的機(jī)關(guān)盡可能地納入到財(cái)政撥款范疇，并嚴(yán)格規(guī)定收費(fèi)、罰款以及沒收財(cái)物實(shí)行罰繳分離的制度，從而使得執(zhí)法機(jī)關(guān)與經(jīng)濟(jì)利益徹底脫鉤。

3.提高執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)

4.完善執(zhí)法過程

目前，中國地方政府在行政執(zhí)法過程中存在著諸多欠缺，這些欠缺主要是由外部因素造成的，諸如外部干擾多、經(jīng)費(fèi)不充足以及法律建設(shè)滯后等。因此，完善執(zhí)法過程也必須從這三點(diǎn)入手，才能起到對癥下藥的作用。首先，地方政府要主動改善執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境，增強(qiáng)執(zhí)法透明度，比如各級黨委與政府要密切溝通協(xié)調(diào)好各職能部門之間的工作關(guān)系，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，避免出現(xiàn)以權(quán)壓法，以人壓事的現(xiàn)象，從而營造良好的政務(wù)環(huán)境，盡可能減少一線行政執(zhí)法人員在工作中遇到來自政府層面的阻力，從而提升行政執(zhí)法的效能。其次，各級地方政府要加大對行政執(zhí)法，尤其是基層行政執(zhí)法的投入，比如地方政府需要整合執(zhí)法資源，避免出現(xiàn)那種點(diǎn)多線長的現(xiàn)象，從而造成資源不必要的浪費(fèi)，或者在具體的工作過程中推行聯(lián)合執(zhí)法，不僅可以節(jié)約當(dāng)事人的時間，而且也能夠有效地降低行政執(zhí)法環(huán)節(jié)的經(jīng)費(fèi)支出。因此，地方政府要撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)解決好手提電腦、拍照、攝像以及其他專業(yè)設(shè)備的購置與更新工作，從物質(zhì)條件層面保證好行政執(zhí)法效能。最后，各級政府還要從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢出發(fā)，做好法律規(guī)章的制定與完善工作，根據(jù)社會治理的新情形，賦予法律新內(nèi)容，從而為一線執(zhí)法人員提供強(qiáng)有力的法律支撐。

5.健全監(jiān)督機(jī)制

有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是預(yù)防和制止地方政府行政違法以及行政不當(dāng)行為的重要保障，就我國當(dāng)前的監(jiān)督機(jī)制而言，它主要可以分為內(nèi)、外監(jiān)督兩個層面，當(dāng)然，這兩個層面目前都不同程度的存有一定的問題，因此，健全行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制也必須從這兩個層面出發(fā)。首先，就行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督而言，政府要著力改革內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式。為了避免行政、監(jiān)督不分家的問題，政府需要在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，且監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在賦予其較大權(quán)力、責(zé)任的基礎(chǔ)上，改變其對同級行政機(jī)關(guān)的依賴與從屬地位，從而盡可能減少同級行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作的獨(dú)立性；其次，就行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督而言，它需要落實(shí)好四點(diǎn)工作：一、切實(shí)發(fā)揮好黨對行政執(zhí)法的監(jiān)督，地方黨委要理清黨政關(guān)系，在法律規(guī)章的指引下，發(fā)揮好對政府的黨紀(jì)監(jiān)督工作，對違反黨紀(jì)的行政工作人員予以必要的黨紀(jì)處分；二、權(quán)力機(jī)關(guān)要切實(shí)履行好自身的監(jiān)督職責(zé)，比如在各級人大常委會中設(shè)立相應(yīng)的行政執(zhí)法檢查委員會，從而為人大對政府行政執(zhí)法行為的監(jiān)督提供組織保證；三、強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。國家要做好司法體制改革的工作，構(gòu)建垂直的司法系統(tǒng)，從而保證司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與公正性，并且逐步加大司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍與內(nèi)容；四、發(fā)揮好群眾監(jiān)督的作用。當(dāng)今社會，大眾輿論監(jiān)督已經(jīng)成為改善政府行政執(zhí)法行為的重要方式之一，但這種監(jiān)督仍存在著非理性、無秩序的現(xiàn)象。對此，政府要做好大眾輿論監(jiān)督的規(guī)范化工作，使其步入軌道，從而更好地發(fā)揮其監(jiān)督效能。

參考文獻(xiàn)

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DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.036

［基金項(xiàng)目：2015年山東省行政學(xué)院系統(tǒng)科研合作重點(diǎn)課題（課題編號：SHZKT201515）］

作者單位：（中共聊城市委黨校）