金融服務(wù)PPP模式的思考

尚晨希

摘 要：PPP模式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮越來越重要的作用，并且能夠很好地解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺和管理效率低下等問題。本文通過梳理PPP基本情況及試點(diǎn)情況，歸納總結(jié)PPP融資模式與傳統(tǒng)融資的區(qū)別，指出PPP過程中金融服務(wù)所存在的問題，并提出針對性建議。

關(guān)鍵詞：PPT；金融服務(wù)；風(fēng)險控制

中圖分類號：F830.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（12）-0080-04

進(jìn)入2015年，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長的“新常態(tài)”時期，但當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力突出。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論提出[，]投資是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要渠道，目前我國仍屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家，在很長一段時期內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)仍然需要投資拉動，尤其對中西部更是如此。在當(dāng)前面臨經(jīng)濟(jì)下行，財政收入增速放緩、政府簡政放權(quán)改革、地方政府去杠桿的背景下，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨資金缺口，為社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打開一條通道。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，首次以行政法規(guī)的形式對政府與社會資本合作（PPP）模式進(jìn)行了規(guī)范。2014年以來，發(fā)改委、財政部等先后對外發(fā)布了20余個PPP政策，全國各地都大力發(fā)展PPP，推出PPP示范項目。PPP的發(fā)展是一個社會性工程，社會資本的進(jìn)入必然要以完善的綜合金融服務(wù)體系為前提，作為經(jīng)濟(jì)助推器的金融服務(wù)必須積極參與，并且是大有可為的。因此，本文通過梳理PPP基本情況及試點(diǎn)情況，歸納總結(jié)PPP融資模式與傳統(tǒng)融資的區(qū)別，指出PPP過程中金融服務(wù)所存在的問題，并提出針對性建議。

一、PPP基本情況

政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。

（一）PPP的基本內(nèi)涵：重新定位公共產(chǎn)品的供給機(jī)制

PPP的理念創(chuàng)新在于對公共產(chǎn)品的認(rèn)識。公共產(chǎn)品是經(jīng)典西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論，系指具有消費(fèi)或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品，具體又分為純公共產(chǎn)品（國防、環(huán)保）和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（教育、公路、市政建設(shè)、城市公共交通等）。傳統(tǒng)上，認(rèn)為只有政府才能提供公共產(chǎn)品尤其是純公共產(chǎn)品。PPP通過引入社會資本來提供部分公共產(chǎn)品，證明了私人資本提供部分公共產(chǎn)品的可行性，這在理論上是對公共產(chǎn)品理論的實(shí)踐性挑戰(zhàn)。

（二）PPP的主要形式：特許經(jīng)營類居多

由于公私合營的形勢多種多樣，PPP的分類并沒有一個完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。綜合比較相關(guān)文獻(xiàn)研究成果，在此選擇了2009年王灝《PPP的定義和分類研究》的觀點(diǎn)，PPP分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三類。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》和《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等文件要求，我國PPP采用特許經(jīng)營類方式，且主要應(yīng)用或擬應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（三）PPP金融服務(wù)與傳統(tǒng)金融服務(wù)的主要區(qū)別

1、服務(wù)對象不同。典型的PPP項目是成立各種特殊目的的實(shí)體（SPV），借以作為項目的運(yùn)作實(shí)體和平臺。在傳統(tǒng)融資中，融資主體是金融機(jī)構(gòu)頗為熟悉的市場化環(huán)境中生存的企業(yè)，或者是隱身在融資平臺后的地方政府。與之相較，在PPP金融服務(wù)中，金融機(jī)構(gòu)的直接交易對手是一個新生的，且信息透明度不如企業(yè)那么理想化的SPV。因此，服務(wù)對象的不同決定了金融風(fēng)險控制要點(diǎn)的不同。

2、風(fēng)險控制方式不同。傳統(tǒng)融資服務(wù)的基本風(fēng)險控制方式是對信用風(fēng)險的評估，重點(diǎn)在于考察政府財力和企業(yè)實(shí)力，比如地方政府融資平臺之所以快速發(fā)展的根本原因就在于金融機(jī)構(gòu)堅信地方政府是不會破產(chǎn)的，是有能力償還債務(wù)的。而 PPP項目是讓地方政府舉債市場化、透明化，剝離融資過程中的行政化現(xiàn)象，在PPP項目中政府的顯性和隱性擔(dān)保將會消失。金融機(jī)構(gòu)控制風(fēng)險的方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷PP項目基礎(chǔ)交易質(zhì)量和現(xiàn)金流的關(guān)注。

3、參與程度不同。以傳統(tǒng)的企業(yè)流動性貸款為例，商業(yè)銀行等介入的環(huán)節(jié)可分為貸款申請-調(diào)查-審批-貸后管理等四個環(huán)節(jié)，流程較為清晰和簡單，商業(yè)銀行不會參與到企業(yè)項目的選擇、建設(shè)等環(huán)節(jié)中，只是充當(dāng)一個資金批發(fā)商的角色。但從中信銀行在重慶的PPP項目發(fā)展來看，金融機(jī)構(gòu)不僅僅是資金的批發(fā)商，將會更深入地參與到項目中，若要做好風(fēng)險控制和保證盈利，金融機(jī)構(gòu)還必須全面參與到項目的整個流程中。甚至在一些特殊情況下，金融機(jī)構(gòu)還會成為整個項目的牽頭人，撮合整個項目的發(fā)展。

二、PPP應(yīng)用的可行性及必要性分析

（一）可行性分析

1、政策保證。新一屆政府履新以來，中央政府及相關(guān)部門多次指出要發(fā)展PPP。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，國有資本投資項目允許非國有資本參與，允許社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。2013年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》提出要吸引民間資本在內(nèi)的社會資金參與基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。2015年《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》提出鼓勵社會資本投資運(yùn)營農(nóng)業(yè)和水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施項目、交通、能源設(shè)施、信息和民用空間基礎(chǔ)、文化等社會事業(yè)項目。4月27日，發(fā)改委等6部門公布《基礎(chǔ)設(shè)施和共用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，首次以部門規(guī)章形式對PPP進(jìn)行了規(guī)范。另外，2014年以來，發(fā)改委、財政部等還先后發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》及《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》等文件，均旨在促進(jìn)PPP的發(fā)展。

2、成功經(jīng)驗。根據(jù)發(fā)改委國際合作中心研究報告顯示，PPP已成為發(fā)達(dá)國家公共管理的重要工具。1985年-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值達(dá)7751億美元。英國、澳大利亞等國家紛紛通過設(shè)立國家級專業(yè)機(jī)構(gòu)來推廣PPP模式。根據(jù)招商證券最新報告顯示，全國各地實(shí)際簽約PPP項目約70個，總投資金額超過3500億元。

3、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。黨的十八大提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時，自2014年以來，中央政府不斷強(qiáng)化“負(fù)面清單”管理，推行混合所有制改革。從經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展趨勢看，政府逐步退出市場是必然趨勢。政府將從公共產(chǎn)品的直接“供給者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”，PPP項目的本質(zhì)在于引入社會資本、打破基礎(chǔ)設(shè)施投資壟斷格局，與當(dāng)前我國政府減政放權(quán)的內(nèi)涵是一致的，是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。

（二）必要性分析

1、彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口。以新疆為例，當(dāng)前新疆正處在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)的歷史性發(fā)展機(jī)遇階段，過去[以往的]基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，因此基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求巨大。從城鎮(zhèn)化進(jìn)程看，截至2013年末，新疆城鎮(zhèn)化率為44.5%，排名在全國末位。新疆城鎮(zhèn)化潛力巨大，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口突出，通過引入PPP有利于彌補(bǔ)這一缺口。

2、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險。長期以來，我國市政和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均按照政府投資和主導(dǎo)的原則進(jìn)行，在財政收入有限的情況下，只能通過政府融資平臺進(jìn)行信貸融資，造成地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，金融風(fēng)險突出，PPP的引入在一定程度上能夠化解地方政府債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險。

3、解決政府主導(dǎo)項目投資效率低和對民間資本擠出效應(yīng)問題。在財政績效考核機(jī)制不健全的背景下，我國地方政府投資效率低，且對民間資本有明顯的擠出效應(yīng)。而PPP模式下，合同相關(guān)方尤其是企業(yè)以盈利為目的，通過PPP能夠提升投資效率，減少資源浪費(fèi)。

三、國內(nèi)實(shí)踐情況

（一）商業(yè)銀行

1、銀行牽頭設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金。2015年5月，國內(nèi)首只千億規(guī)模的中國城市軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金簽約誕生。這只由中國建設(shè)銀行、綠地集團(tuán)、上海建工、建信信托共同發(fā)起成立的基金，將以綠地集團(tuán)簽約的城市軌道交通項目為主要投資對象。該基金將分期發(fā)行，首期規(guī)模240億。

2、理財資金參與投資。2015年6月，中國郵政儲蓄銀行中標(biāo)全國首個地方高鐵PPP項目——濟(jì)青高鐵（濰坊段）征地和拆遷項目。該項目是全國首個按照財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規(guī)范運(yùn)作的地方高鐵PPP項目，計劃投資規(guī)模達(dá)40億元、期限15年，郵儲銀行將以自營和理財資金聯(lián)合投資。

3、貸款融資。銀行等機(jī)構(gòu)直接為項目公司提供中長期貸款。根據(jù)公開資料顯示，建行于2015年2月推出了“O&M、MC貸款”、“BOT、BOO貸款”、“TOT、ROT貸款”3個系列產(chǎn)品，用于滿足PPP模式項目建設(shè)、運(yùn)營以及存量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)再融資需求。

（二）保險機(jī)構(gòu)

由于PPP項目通常資金規(guī)模大、生命周期長，因此非常符合風(fēng)險投資長期性的特征，目前已知保險機(jī)構(gòu)主要通過設(shè)立專項債權(quán)計劃或股權(quán)計劃為PPP融資。2014年12月，新華保險與廣州市政府共同設(shè)立200億規(guī)模的“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

（三）證券公司

具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)從理論上講都能夠證券化，很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項目如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等都具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)。如民族證券設(shè)立的“濮陽供水收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項計劃”，設(shè)立資產(chǎn)支持專項計劃（SPV），投資者收益來自供水收費(fèi)，同時濮陽市自來水公司擔(dān)任差額補(bǔ)足責(zé)任，在現(xiàn)金流不足以支付投資者本息時承擔(dān)差額補(bǔ)足義務(wù)。

（四）信托公司

信托公司可以通過直接和間接兩種模式參與PPP項目。直接參與，即信托公司以直接投資的方式參與PPP項目，通過分紅收回投資。間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資。

四、金融服務(wù)PPP項目存在的難點(diǎn)與障礙分析

（一）項目運(yùn)作缺乏法律約束，各種風(fēng)險疊加現(xiàn)象突出

目前，我國采取發(fā)改委、財政部等部門發(fā)“通知”制定“政策”的方式來推動PPP發(fā)展，這些政策均屬部門規(guī)章，法律效力低。而PPP模式的特殊性要求對項目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題，做出特別規(guī)定，由此導(dǎo)致社會資本進(jìn)入時較為猶豫，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險控制難度過大。從我國實(shí)際情況看，目前對地方政府參與市場經(jīng)濟(jì)行為的相關(guān)法律風(fēng)險、政策風(fēng)險乃至政治風(fēng)險的承擔(dān)都沒有明確，而這正是影響PPP項目后續(xù)發(fā)展的核心所在。

（二）項目融資風(fēng)險控制難度大，金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入顧慮多

傳統(tǒng)上，借款人如企業(yè)等，其法律地位清晰，資產(chǎn)負(fù)債邊際明確，輔之以抵、質(zhì)押后，風(fēng)險水平和預(yù)期損失都較為明確，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的把握性大。但是，PPP項目在抵押上沒有優(yōu)勢，一般都是基于項目載體SPV融資。SPV屬于臨時成立的項目公司，項目都是在建項目，無法抵押。另外，大股東和政府也不會提供全額擔(dān)保。一旦項目運(yùn)營失敗，金融機(jī)構(gòu)只能追索到SPV項目公司這一層面，其風(fēng)險較大。因此，金融機(jī)構(gòu)對其風(fēng)險控制能力就會受到嚴(yán)重制約。

（三）項目盈利能力在短期內(nèi)沒有特別優(yōu)勢，資金成本高

通過對現(xiàn)有的已成功的PPP項目的梳理發(fā)現(xiàn)，PPP項目融資均具有期限長、價格低、規(guī)模大等特征，動輒20年-30年的期限，配之以基準(zhǔn)利率，這對商業(yè)銀行來說，是一件非常難的選擇。一方面，支持PPP發(fā)展符合宏觀政策走向，未來PPP很可能會成為基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的主流模式，錯失這種機(jī)會可能會帶來很大的損失；另一方面，商業(yè)銀行以盈利為目的，并且隨著互聯(lián)網(wǎng)金融、利率市場化等的發(fā)展，對流動性的要求會越來越高，短期流動性/長期流動性的比例將逐步提高，在此情況下，以低價格占用大量流動資金，將會產(chǎn)生一定的市場風(fēng)險。因此，當(dāng)前階段商業(yè)銀行給PPP準(zhǔn)入設(shè)置了非常高的準(zhǔn)入門檻，提高了資金成本高。

五、為PPP提供綜合化金融服務(wù)的建議

通過對PPP項目的分析，不難發(fā)現(xiàn)，為PPP提供金融服務(wù)是一個系統(tǒng)性工程，銀行、證券、保險其中一個行業(yè)或其中一家機(jī)構(gòu)“獨(dú)當(dāng)一面”的難度很大，成本也會很高。因此，一是要發(fā)揮金融行業(yè)協(xié)同性，為PPP提供綜合化金融服務(wù)乃是更佳[最佳]選擇。二是要根據(jù)資金需求、行業(yè)特性、區(qū)域金融實(shí)力等確定差異化發(fā)展思路。

（一）建立金融協(xié)調(diào)機(jī)制，整合服務(wù)PPP金融資源

在PPP項目上，建立金融協(xié)調(diào)機(jī)制的作用非常突出，建議“一行三會”充分重視PPP融資和金融服務(wù)，充分估量PPP發(fā)展對整個金融生態(tài)環(huán)境和金融市場的影響，將PPP發(fā)展作為執(zhí)行貨幣政策、強(qiáng)化金融監(jiān)管的重要手段。可考慮在現(xiàn)有金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度下，成立PPP聯(lián)席小組，專門就銀行、證券、保險、信托等支持PPP項目問題進(jìn)行研究，加強(qiáng)同財政和發(fā)展改革部門等的溝通聯(lián)系，形成規(guī)范性文件，指導(dǎo)相關(guān)金融行業(yè)有序進(jìn)入PPP領(lǐng)域，整合跨行業(yè)資源，形成合力，支持PPP發(fā)展。

（二）加強(qiáng)政策扶持，降低金融服務(wù)PPP的成本

從目前情況看，PPP項目的盈利性還不夠突出，影響金融機(jī)構(gòu)介入的積極性。為此，一是建議監(jiān)管部門可考慮適當(dāng)降低PPP項目下的中長期貸款風(fēng)險權(quán)重，減輕金融機(jī)構(gòu)資本壓力，促進(jìn)PPP項目發(fā)展。二是建立PPP貸款風(fēng)險補(bǔ)償和獎補(bǔ)辦法，或者由政府出資設(shè)立PPP項目擔(dān)?；?，引導(dǎo)商業(yè)銀行對于優(yōu)質(zhì)項目主動跟進(jìn)，設(shè)計開發(fā)與PPP項目相配套的綜合性、創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，對不良貸款或損失給予一定的風(fēng)險補(bǔ)償。三是可建立類似政策性農(nóng)業(yè)保險的機(jī)制，針對PPP建立專門的保費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，降低保險機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險，充分釋放保險資金對信貸資金的杠桿撬動作用。

（三）分類推進(jìn)，發(fā)揮政策性金融和商業(yè)性金融各自優(yōu)勢

政策性及開發(fā)性金融具有資金規(guī)模大、期限長、價格低的獨(dú)特優(yōu)勢，這是商業(yè)性金融所無法比擬的。商業(yè)性金融則具有業(yè)務(wù)靈活、風(fēng)險控制能力強(qiáng)的特點(diǎn)，這又是政策性及開發(fā)性金融所不具備的。在構(gòu)建PPP綜合金融服務(wù)體系中，要采取區(qū)別性政策，分地域看，在地方金融實(shí)力薄弱、資金量小的西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要重點(diǎn)發(fā)揮政策性和開發(fā)性金融的作用，推動國開行等為PPP項目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，努力拓寬PPP項目的融資渠道，提高PPP融資的可獲得性。在資金充裕、金融服務(wù)體系相對健全的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，則應(yīng)以商業(yè)性金融為主，發(fā)揮商業(yè)性金融在產(chǎn)品創(chuàng)新、利率定價、市場退出等方面的優(yōu)勢，按照“讓市場在資源配置中起決定性作用”的思路為PPP提供金融服務(wù)。

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The Reflection on the PPP Mode of the Financial Services

SHANG Chenxi

（Central University of Finance and Economics， Beijing 102206）

Abstract： The PPP is playing a more and more important role in Chinas infrastructure construction， and can effectively solve the problems of the governments shortage of the funds in infrastructure construction and low efficiency in management. By analyzing the basic situation and pilot situation of PPP， the paper summarizes the difference between the PPP financing mode and the traditional financing mode， points out the problems existing in the financial services in the process of PPP， and puts forward recommendations.

Keywords： PPP； financial service； risk control

責(zé)任編輯、校對：楊鈺琳