頂層設(shè)計(jì)與美國的后發(fā)先至

任劍濤

大國之成為大國，是因?yàn)樗_立了大國建構(gòu)之道。觀察近500年大國興衰的歷史，在世界范圍內(nèi)崛起的國家，出現(xiàn)明顯的命運(yùn)分流：有的迅速沉淪，皆因立國之道晦暗不明；有的長久保持強(qiáng)大國力，均因立國之道彰顯于國家進(jìn)程之中。美國，無疑是一個(gè)強(qiáng)大的國家。這種強(qiáng)大，對(duì)外的表現(xiàn)不盡如人意，有“世界憲兵”的貶稱。但其對(duì)內(nèi)的治理，井然有序。美國建國歷史不長，絕對(duì)是一個(gè)后起的現(xiàn)代國家。但其克制了后發(fā)的劣勢，并且實(shí)現(xiàn)了后發(fā)先至的現(xiàn)代建國目標(biāo)。究其原因，是因?yàn)槊绹慕▏行Т_立起了現(xiàn)代立國之道，從而有力地推動(dòng)了國家的崛起。盡管其對(duì)外的擴(kuò)張，道德上需要責(zé)備，不過美國對(duì)于國家軟硬實(shí)力的巧妙運(yùn)用，值得人們探幽索微。

美國何以能夠迅速將國家做大做強(qiáng)呢？講清楚這個(gè)故事，需要從歷史、文化與傳統(tǒng)，政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)諸方面著手。不過，這樣的講法常常過于專業(yè)，聽者也許會(huì)喪失傾聽的興致。一書在手，便可了然于心，準(zhǔn)確了解美國迅速崛起的緣由。這恐怕是任何有興趣傾聽美國崛起故事的人都樂意去做的事情。近期，中國國家主席習(xí)近平訪美，就著重指出“中國人民一向欽佩美國人民的進(jìn)取精神和創(chuàng)造精神”，這樣的欽佩心情，促使國人閱讀美國。而習(xí)近平主席開出的閱讀美國書單，第一本就是《聯(lián)邦黨人文集》（程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版），可見此書價(jià)值非同小可。衡諸美國歷史，這本書堪稱象征美國立國精神、預(yù)示美國后發(fā)先至的現(xiàn)代建國驕人成就的經(jīng)典名作。

《聯(lián)邦黨人文集》何以能夠發(fā)揮如此巨大的作用，足以讓人將之視為理解美國的經(jīng)典作品之不二之選？習(xí)近平主席的推薦，在引發(fā)國人熱讀此書的同時(shí)，也促人求解，這本書在美國建國史上如此重要的深沉理由。在具體分析之前，一言以蔽之：此書向人們展現(xiàn)了美國的立國之道。

《聯(lián)邦黨人文集》是一部解釋美國憲法的著作。該書由美國三位重要政治家漢密爾頓、麥迪遜和杰伊，寫于《美利堅(jiān)合眾國憲法》剛剛制定出來的時(shí)候。這本書的重要性由此得到保證。一者，三位作者并非普通的憲法學(xué)者對(duì)憲法進(jìn)行的學(xué)究式闡釋，而是直接參與制定憲法的重量級(jí)政治家對(duì)憲法的解釋。這就使這本書的憲法闡釋具有了相當(dāng)?shù)恼畏至亢驼紊疃?。同時(shí)由于三人對(duì)現(xiàn)代建國中憲法內(nèi)涵的深刻把握，因此足以根據(jù)美國建國的憲法需要，對(duì)憲法精神進(jìn)行深刻而周到的揭示。對(duì)一部高度濃縮的國家基本法來說，確實(shí)需要既深知其對(duì)立國所具有的絕對(duì)重要性，又完全明白實(shí)行這部法律對(duì)立國成敗所包含的重大政治意義的超然卓絕之士，對(duì)之進(jìn)行深入闡釋。這是避免憲法僅僅成為一部法律文獻(xiàn)，而無法通向現(xiàn)實(shí)政治的必要工作。

二者，這部文集寫于美國憲法制定之初，全書貫穿著幾個(gè)重要的著述意圖：一是闡釋美國必須的政體選擇，何以落在共和國上；二是針對(duì)反聯(lián)邦黨人強(qiáng)烈主張的直接民主理念，有破有立地申述共和建國的憲法精神；三是切中依憲執(zhí)政、依憲治國必須遵循的基本方略，對(duì)國家結(jié)構(gòu)、權(quán)力體系、行政方式和預(yù)期效果，進(jìn)行簡明扼要的解釋。使美國人民明確剛剛制定出來的憲法，究竟對(duì)國家建構(gòu)能夠發(fā)揮怎樣的作用，更加發(fā)揮出推動(dòng)各州批準(zhǔn)這部憲法的積極作用。一部憲法的制定與實(shí)施，是在需要包含立國所涉及的重大問題。一旦憲法條規(guī)對(duì)立國要義有所遺漏，這部憲法的實(shí)際命運(yùn)就令人擔(dān)憂。而現(xiàn)代憲法之作為體現(xiàn)政治共同體全體成員至上意志的基本法，需要將之交給人民審度。向人民負(fù)責(zé)地進(jìn)行闡釋憲法，也就成為人民對(duì)制定法之憲法是否贊同，也就是是否批準(zhǔn)其實(shí)施的首要事務(wù)?？梢?，《聯(lián)邦黨人文集》的作者們之撰寫該書，切中了制定憲法與批準(zhǔn)憲法、制定基本法與闡釋基本法、制定者與審批者的雙關(guān)性要旨，從而為現(xiàn)代國家立國之初以成文憲法作為有力工具提供了典范。

閱讀此書可知，作者們撰寫這本書的宗旨非常明確：他們以自己對(duì)美國憲法的曉暢解釋，讓美國社會(huì)、尤其是美國精英階層，理解憲法精神，辨析建國難題，形成憲法共識(shí)，認(rèn)同聯(lián)邦理念，從而在邦聯(lián)與聯(lián)邦、民主與共和之間，提供給有識(shí)之士以政體選擇的理性參考，有力地捍衛(wèi)了美國建國必須確立的聯(lián)邦制度。借此，避免美國革命后建立的邦聯(lián)制度讓國家陷入分崩離析境地的危險(xiǎn)。并進(jìn)一步指出了讓國家維持繁榮的政體基礎(chǔ)。

由于《聯(lián)邦黨人文集》不僅需要反駁反聯(lián)邦黨人主張的邦聯(lián)制這種近乎直接民主政治的政體，而且還要向準(zhǔn)備審批聯(lián)邦憲法的各州議會(huì)議員提供更為可行的聯(lián)邦替代方案，以此保證新制定出來的聯(lián)邦憲法為美國公民所接受，這就注定了這部文集是一部既具有挑戰(zhàn)性、更具有說服性與聚合性的著作。其挑戰(zhàn)性體現(xiàn)在，國家運(yùn)行在既定的邦聯(lián)制度軌道上，已經(jīng)呈現(xiàn)出令人極度憂慮的低效率、離心力。國家的有效治理，已經(jīng)無法依賴邦聯(lián)制度了。美國面臨一個(gè)國家發(fā)展的重大考驗(yàn)：國家必須應(yīng)對(duì)政體決斷問題，當(dāng)機(jī)立斷重新尋求立國之道。

但恰當(dāng)此時(shí)，主張維持小規(guī)模共同體直接民主的反聯(lián)邦黨人，卻堅(jiān)決拒斥將美國引上聯(lián)邦制度的軌道。雙方對(duì)美國應(yīng)當(dāng)建成一個(gè)什么樣的國家，都有自圓其說的理由：聯(lián)邦黨人當(dāng)然認(rèn)定，唯有建構(gòu)強(qiáng)有力中央政權(quán)的聯(lián)邦制，美國才有望解決已經(jīng)暴露無遺的治國弊端。這些弊端，恰恰就是邦聯(lián)制度造成的：邦聯(lián)是一個(gè)松散聯(lián)盟，沒有統(tǒng)一而強(qiáng)大的中央政府機(jī)構(gòu)。邦聯(lián)大會(huì)沒有獨(dú)立的行政和司法機(jī)關(guān)。因此在政治、經(jīng)濟(jì)、外交、軍事上都顯得軟弱無能，沒有中央征稅機(jī)制、沒有統(tǒng)一武裝力量、沒有專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)、無權(quán)調(diào)節(jié)貿(mào)易爭端。邦聯(lián)與各州的權(quán)力有效性都得不到保證。對(duì)內(nèi)已經(jīng)呈現(xiàn)這些弱點(diǎn)，對(duì)外也就難以抵御強(qiáng)大外敵的侵?jǐn)_。但邦聯(lián)是美國革命后確立起來的制度體制，不僅人們習(xí)以為常，而且還有像反聯(lián)邦黨人那樣的人士對(duì)之進(jìn)行政治理論的論證。這種論證，不僅基于小規(guī)模共同體最有利于維持民主政體，而且深深扎根在美國人不信任國家權(quán)力的政治心理沃土中。

《聯(lián)邦黨人文集》的三位作者，借助自己說服力極強(qiáng)的筆觸，為新通過的聯(lián)邦憲法辯護(hù)：現(xiàn)代大國必須建立共和政體，并以此突破民主的規(guī)模限制，開辟西方政治史上的嶄新政體形式。這樣的政體形式，在國家權(quán)力來源上承接傳統(tǒng)的民主制，確認(rèn)人民主權(quán)原則；在國家行政權(quán)的安排上，突出了國家行政首腦的重要地位與作用，引入了一種近乎君主制的要素；在國家治理的依托對(duì)象上，強(qiáng)調(diào)了精英群體的重要作用，保留一種接近貴族制的因素。這是一種巧妙的混合政體建構(gòu)。它把國家的規(guī)模、授權(quán)的機(jī)制、權(quán)力的結(jié)構(gòu)、權(quán)力的運(yùn)用加以綜合考慮，得到適宜的安頓。從而有助于解決現(xiàn)代國家建構(gòu)中遭遇的權(quán)力腐敗、人民墮落、國家癱瘓等難題。這是一種典型的混合政體。這種混合政體，在政治精神上秉承了西方源遠(yuǎn)流長的政體思維與主流設(shè)計(jì)，并不追求反聯(lián)邦黨人推崇邦聯(lián)所潛含的那種較為純粹的民主政體。這樣的選擇，意味著聯(lián)邦黨人意識(shí)到現(xiàn)代民主政體，不再可能建立在小規(guī)模的共同體基礎(chǔ)上，因此必須回應(yīng)大型國家的政體創(chuàng)新挑戰(zhàn)，建構(gòu)符合國家發(fā)展需要的聯(lián)邦政體形式。大國的政體選擇問題，大國適于聯(lián)邦制度的主張，首次極為清晰地展示給人們。

歷史證明，《聯(lián)邦黨人文集》在應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)上，是非常成功的。它在各種建國意見的沖擊下，以一種高度綜合、巧妙協(xié)調(diào)的方式，將不同的建國主張有效整合起來，使美國承受住了處在十字路口的嚴(yán)峻建國考驗(yàn)。如果說美國立國之初確立的邦聯(lián)制，乃是脫離英國殖民統(tǒng)治的十三州適宜的政體決斷，那么，在聯(lián)邦黨人的筆下，美國已經(jīng)游走到了與立國緊迫需求內(nèi)在嵌合的政體選擇關(guān)頭。應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)所展現(xiàn)出來的使命感與責(zé)任心，便成為他們足以幫助國家克服立國困境的主觀條件。

僅僅是通過論戰(zhàn)性的憲法理論闡釋，還不足以達(dá)到確立憲法共識(shí)、維護(hù)國家根基的目的?！堵?lián)邦黨人文集》最值得肯定的價(jià)值，還在于它的說服力和聚合性。說這部書明顯有助于美國人接受新憲法的建國原則，正是基于它的強(qiáng)大說服力。之所以它明顯有助于美國人接受新憲法原則，是因?yàn)槿蛔髡卟扇〉臅灾岳?、?dòng)之以情的憲法闡釋方式，足以打動(dòng)人心。尤其是足以打動(dòng)那些對(duì)憲法是否被廣為接受發(fā)揮著關(guān)鍵作用的社會(huì)中堅(jiān)階層的人心。

這不僅是一種有效的論述策略，也是一種將成文憲法激活，使之成為人們心中的國家根本大法的論述歸宿。無疑，闡釋憲法，如果脫離了憲法實(shí)施的目的性要求，它就一定會(huì)變成憲法條文的智性疏解活動(dòng)，甚至陷入書呆子氣的知識(shí)堆積。這就完全與推進(jìn)憲法實(shí)施的釋憲目的背道而馳了。這不是聯(lián)邦黨人撰寫這部著作的指向。三位作者對(duì)此是有自覺意識(shí)的：從全書的謀篇布局來看，作者從維持聯(lián)邦繁榮的目的性入手，漸次將國家有效拒斥外敵，在國家范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)更為有利的治理方式開誠布公地告知讀者。接著闡述聯(lián)邦在商業(yè)、海軍、征稅、薪資、國家維續(xù)、拒斥專制、防止無政府狀態(tài)等方面顯示出的優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢在邦聯(lián)那里是不明顯的。然后對(duì)共和政體相比于民主政體所具有的優(yōu)勢，即維持大國規(guī)模、有效促進(jìn)國民認(rèn)同、發(fā)現(xiàn)大國善治模式進(jìn)行了比較論述。這讓人們?cè)谝环N說理性的憲法闡釋中，樂于接受新的憲法規(guī)則。事后看，他們對(duì)央地關(guān)系的憲法解釋、對(duì)議會(huì)兩院制的說明、對(duì)行政權(quán)機(jī)制的梳理、對(duì)司法部門的分析等，都發(fā)揮出極為重要的引導(dǎo)作用，對(duì)促成美國的憲法認(rèn)同，其實(shí)也就是國家共識(shí)有著顯著的推進(jìn)作用。

作為一部國家基本法，新制定的聯(lián)邦憲法，因?yàn)槿狈ν菩泻蟪尚У闹С?，人們?duì)之將信將疑，也在情理之中。試圖使人們、尤其是各州負(fù)責(zé)審批憲法的人們信從新法，一種比較化的憲法闡釋，就是一種說服人們接受這部法律的必須進(jìn)路。三位作者對(duì)新憲法的闡釋，處處都是在邦聯(lián)制與聯(lián)邦制的對(duì)比中進(jìn)行的。盡管兩種制度的表述常常是在共用federal這個(gè)詞匯的時(shí)候得到呈現(xiàn)的，因此給人們留下一個(gè)兩種制度的理論邊界模糊的印象。其實(shí)，三位作者在兩種政體的辨認(rèn)上，是非常清楚的：此消彼長的立國績效，正是他們促使人們認(rèn)同新憲法確立的聯(lián)邦制度，拒斥維護(hù)國家繁榮成效明顯衰變的邦聯(lián)制度的政體選擇界限所在。

闡釋憲法的政治策略是重要的，而闡釋憲法的論述策略選擇也相當(dāng)關(guān)鍵。據(jù)說漢密爾頓在撰寫《聯(lián)邦黨人文集》之前，已經(jīng)以筆名發(fā)表過釋憲的文章，但美國社會(huì)反應(yīng)甚是冷淡。在撰寫此書時(shí)，作者不僅以羅馬著名執(zhí)政官普布利烏斯為筆名，以引起讀者關(guān)注，而且對(duì)文章的篇幅、用語、表述都相當(dāng)講究。人們熟知，《聯(lián)邦黨人文集》是一系列解釋憲法的短文匯編，每一篇短文，可以針對(duì)一個(gè)具體的問題，讓人們?cè)谏钊霚\出的憲法闡釋、也就是普及憲法的啟蒙中，知曉憲法的精神，領(lǐng)會(huì)憲法所蘊(yùn)含的權(quán)利宗旨與權(quán)力目的，了解國家的結(jié)構(gòu)與功能。從而形成人民參與國家事務(wù)的理性觀念，介入國家事務(wù)的理性能力。進(jìn)而深刻理解，依憲執(zhí)政、依憲治國的現(xiàn)代國家，乃是建立在憲法法條的基礎(chǔ)上，有條不紊地運(yùn)轉(zhuǎn)的制度化體系。因此，每一篇短小的解釋文本，一旦匯編成一個(gè)文本，也就足以體現(xiàn)出憲法之作為根本法的豐富含義。加之三位作者有著審慎對(duì)待依憲建國諸問題的相當(dāng)明確的政治意識(shí)，它能夠綜合聯(lián)邦制與單一制優(yōu)勢、協(xié)調(diào)中央與地方權(quán)限、規(guī)范三種主要權(quán)力形式、激發(fā)公民理性參與積極性的傳播優(yōu)勢，就完全在情理之中。這樣的闡釋，不是排斥性的，而是聚合性的。一國人民面對(duì)憲法，“人人均需根據(jù)本人的良知與理解做出回答，并根據(jù)本人真實(shí)、清醒的判斷行事，此乃每人責(zé)無旁貸的義務(wù)。凡我公民均被召喚，不，均受社會(huì)義務(wù)的約束，以嚴(yán)肅和誠實(shí)態(tài)度履行之”?！皺?quán)為民所賦”，民得有如何賦權(quán)的責(zé)任心；“權(quán)為民所用”，當(dāng)政者得有審慎用權(quán)的制度規(guī)范。如此，國家幸甚：向美國革命后散漫連接起來的邦聯(lián)式國家，才能強(qiáng)化認(rèn)同，以促成國家發(fā)展的憲法共識(shí)，真正成為緊密聯(lián)系起來、并具有內(nèi)聚力的中央權(quán)力機(jī)制有力維系的美利堅(jiān)合眾國。

《聯(lián)邦黨人文集》諸篇的撰述目的，就是試圖促成憲法共識(shí)。憲法共識(shí)是國家層面的共識(shí)，是保證國家穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的決定性法制條件。一個(gè)缺乏強(qiáng)有力憲法共識(shí)的國家，很難成為穩(wěn)定、有序和持續(xù)發(fā)展的國家。因?yàn)閲疫\(yùn)轉(zhuǎn)中缺乏長效的內(nèi)聚力量，缺乏兜住國家分離的機(jī)制，缺乏各個(gè)階層和集團(tuán)認(rèn)可的底線規(guī)則，缺乏限制權(quán)力和保護(hù)權(quán)利的準(zhǔn)則，這個(gè)國家的發(fā)展是絕對(duì)說不上了，而且其國家的維持也一定會(huì)成為懸疑的問題。

為了更多的人士接受新憲法，必須將憲法闡釋做成有利于法律程序的判準(zhǔn)，更做成有利于公眾認(rèn)同與樂于維護(hù)的政治動(dòng)員。這里“更多的人士”，無論是針對(duì)美國政治精英，還是針對(duì)美國普通民眾，都有一個(gè)數(shù)量上明顯增加的意涵；這里的“政治動(dòng)員”，意味著它不是一項(xiàng)知識(shí)普及工作，盡管文集篇篇文章有效發(fā)揮了普及新憲法的功能，但更為重要的是動(dòng)員其各州的政治勢力、進(jìn)而動(dòng)員了全國公眾對(duì)憲法的政治認(rèn)知，不僅有利于憲法的程序批準(zhǔn)，更有力奠立了美國走向聯(lián)邦政體的政治基礎(chǔ)。基于此，《聯(lián)邦黨人文集》的作者還必定選擇一種調(diào)和性的論述策略。對(duì)這樣的論述的策略，一些不明白憲法闡釋應(yīng)有取向的人士，將之引入一種列奧·施特勞斯所說的顯白教誨與隱微言說的解釋框架中，認(rèn)為文集作者使用的明白曉暢的修辭方式，其實(shí)著意在誘引公眾不去深究憲法條文的隱微內(nèi)涵，而滿足于表面條款的規(guī)定。因此不僅有可能無法理解憲法深層含義，而且失去政治上爭取自己權(quán)利的契機(jī)。這樣的分析，也許在分析者那里只是其依據(jù)價(jià)值趣味做出的詮釋。但顯然體現(xiàn)出故弄玄虛的政治神秘主義傾向，而且忽略了憲法闡釋的聚集性必要。這種旨在讓各方拒斥憲法的離心解釋，顯然忽視了向心闡釋憲法的政治意義。如果不采取抓大放小的原則性闡釋策略，不采取多方能夠認(rèn)同的共識(shí)性表述，不采取放下分歧的合作性解釋而取挑唆性解釋的進(jìn)路，一個(gè)大國，試圖達(dá)成一部有利于維護(hù)國家統(tǒng)一、有力運(yùn)轉(zhuǎn)的憲法，那簡直就是癡人說夢。在這里，憲法的純粹學(xué)理性解釋與憲法的政治聚合性闡釋之間的差異，需要人們高度重視。換言之，旨在實(shí)施一部規(guī)范國家的憲法的政治聚合性解釋，不能不以它的政治動(dòng)員、國家整合為闡釋目的。至于學(xué)理上對(duì)憲法的玩味，那只是一種知識(shí)人的書齋趣味表現(xiàn)而已。后者秉持的反政治以理解政治的憲法理解進(jìn)路，是不可能有效推進(jìn)國家規(guī)范進(jìn)程的。

回觀美國200余年的治國歷史，可以發(fā)現(xiàn)，依憲執(zhí)政、依憲治國，果然強(qiáng)有力地推動(dòng)美國成為世界公認(rèn)的強(qiáng)大國家。固然，美國的強(qiáng)大，不能簡單歸之于一部憲法，更不能粗率歸功于《聯(lián)邦黨人文集》對(duì)憲法的闡釋。一個(gè)國家，建立起現(xiàn)代化國家治理體系、具備現(xiàn)代化國家治理能力，自然需要聚集方方面面資源，并加以精巧有效的配置，而且主動(dòng)抓住各種歷史機(jī)運(yùn)。但不能不看到的是，讓所有成員形成強(qiáng)有力的憲法認(rèn)同，促成一個(gè)國家的共識(shí)，是一個(gè)國家長治久安的前提條件之一。制定一部好的憲法、向公眾有效解釋清楚這部憲法，是形成憲法認(rèn)同、促成國家共識(shí)的重要?jiǎng)恿ΑＣ绹慕?jīng)驗(yàn)驗(yàn)證了這一點(diǎn)?！堵?lián)邦黨人文集》在其中發(fā)揮了功不可沒的推進(jìn)作用。在制定聯(lián)邦憲法的時(shí)候，政治家們一起為新生的美利堅(jiān)合眾國進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，考慮了建國的諸重要原則，為國立憲的目的達(dá)到了；在闡釋憲法，并將之作為批準(zhǔn)與實(shí)施憲法的重要步驟的時(shí)候，政治家兼思想家的文集作者，幫助人們理解建國處境、大國政體選擇的比較進(jìn)路，厘定相關(guān)憲法條規(guī)的緣由，從而有力推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)成為國家層面的運(yùn)行規(guī)則。這就是美國足以在比較現(xiàn)代化進(jìn)程中取得后發(fā)先至偉大成就的兩種重要?jiǎng)恿Α?/p>

中國正處在國家發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。依憲執(zhí)政、依憲治國，已經(jīng)成為國家共識(shí)。一般而言，人們同意1982年公布實(shí)施的《中華人民共和國憲法》是一部好的憲法。但如何深入理解這部憲法，讓憲法真正成為治國的總綱，成為國家的共識(shí)，還是一個(gè)需要花大力氣解決的政治要?jiǎng)?wù)。誠如現(xiàn)任中國國家主席習(xí)近平指出的，“憲法的根基在于人民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)，憲法的偉力在于人民出自真誠的信仰。只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺行動(dòng)”?？梢姡U釋憲法，使憲法深入人心，讓國家形成強(qiáng)大共識(shí)，有力推動(dòng)中國的未來發(fā)展，具有極為重要的政治意義。這正是習(xí)主席訪美時(shí)提及《聯(lián)邦黨人文集》，在幫助人們熟知美國發(fā)達(dá)史的依憲執(zhí)政動(dòng)能之外，對(duì)中國公眾所具有的獨(dú)具功效的啟發(fā)。