生態(tài)文明視角下的自然資源資產(chǎn)離任審計

彭啟發(fā)　周一春(重慶理工大學會計學院)

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生態(tài)文明視角下的自然資源資產(chǎn)離任審計

彭啟發(fā)周一春
(重慶理工大學會計學院)

【摘要】自然資源資產(chǎn)離任審計是環(huán)境審計中的一個新的領(lǐng)域。近年來生態(tài)環(huán)境問題的頻發(fā)，與領(lǐng)導干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)責任的劃定不清、環(huán)境治理不善和利用自然資源資產(chǎn)責任追究不力存在很大的關(guān)系。在生態(tài)文明背景下，探討自然資源資產(chǎn)離任審計的理論和構(gòu)成要素，提出審計實施方式，最終促進生態(tài)文明建設(shè)和自然資源資產(chǎn)離任審計的和諧統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】自然資源資產(chǎn)生態(tài)文明離任審計

一、問題的提出

中國經(jīng)濟跨越式發(fā)展，獲得的是顯著的經(jīng)濟發(fā)展成果，但同時帶來的是環(huán)境承載能力逼近上限，生態(tài)文明建設(shè)滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。近年來，環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2014年的74個重點城市里，只有8個城市空氣質(zhì)量達標；生態(tài)環(huán)境的惡化開始制約中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八大作出了把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總布局的戰(zhàn)略決策，十八屆三中全會提出加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出，首次提出對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境。2014年7月頒布的《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》指出，自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用保護以及生態(tài)環(huán)境保護是地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的主要內(nèi)容之一。2015年4月25日，國務(wù)院基本確立了生態(tài)文明重大制度，2015年7月習近平在深化改革小組第十四次會議中，再一次強調(diào)，領(lǐng)導干部損害生態(tài)環(huán)境需要追究責任，無論提拔或退休。

自然資源離任審計既是落實生態(tài)文明建設(shè)的一種保障機制，同時又是對領(lǐng)導干部經(jīng)濟職責監(jiān)督的重要舉措，自然資源資產(chǎn)離任審計仍處于探索和起步階段，并未形成制度化、規(guī)范化的流程，在制度支持、審計內(nèi)容及部門協(xié)作方面仍需進一步明確和細化。怎樣才能通過離任審計強化領(lǐng)導干部應(yīng)承擔的自然資源環(huán)境責任以及對損害環(huán)境進行問責的過程中發(fā)揮積極作用?通過哪些路徑可以更好地服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、完善領(lǐng)導干部考核評價體系以及彌補領(lǐng)導干部審計制度中的生態(tài)短板?這些都是問題。本文在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，試圖回答上述問題。

二、生態(tài)文明體制改革與自然資源資產(chǎn)離任審計的目標

（一）我國生態(tài)文明體制改革

新中國成立以來，我國的生態(tài)文明建設(shè)歷程大致經(jīng)歷了環(huán)境整治、生態(tài)示范、生態(tài)環(huán)境綜合建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)四個重要的發(fā)展階段。從“戰(zhàn)勝自然”“人定勝天”到“尊重自然”“人與自然和諧共處”，生態(tài)文明體制改革不斷深化。

十八屆三中全會提出生態(tài)文明體制改革的任務(wù)，明確了關(guān)于自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度和對領(lǐng)導干部環(huán)境損害終身追究制度，建立生態(tài)文明評價和考核制度。

我國經(jīng)濟發(fā)展的速度與自然資源、生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益突出，現(xiàn)有的對于自然資源損耗的評估仍有待進一步完善。生態(tài)文明建設(shè)是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要融入到政治、經(jīng)濟、文化、社會的整體建設(shè)中去，生態(tài)文明的建設(shè)涉及到所有的黨政機關(guān)，不同部門的關(guān)聯(lián)程度不同，就目前的現(xiàn)狀而言，出現(xiàn)問題后，各部門的領(lǐng)導干部相互推卸責任，缺乏協(xié)作力。首先，領(lǐng)導干部作為國有自然資源資產(chǎn)所有者的“代理人”，對自然資源有最終的控制權(quán)，但是權(quán)力、責任、利益呈現(xiàn)出不對稱性；其次，自然資源資產(chǎn)的特殊性導致控制人存在權(quán)力的尋租動機，而缺乏對于保護這些資源資產(chǎn)的激勵，最終成就了一個不計得失的攫取過程，而這將威脅到整個生態(tài)。最后，自然資源的所有者和最終使用者之間存在漫長、復雜的層層委托代理關(guān)系，加大了委托人對代理人進行有效監(jiān)督的難度，增加了代理成本，形成了阻礙改革的地方既得利益和部門既得利益。

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計的性質(zhì)與目標定位

自然資源資產(chǎn)離任審計是在加快生態(tài)文明體制改革的背景下提出來的，只有結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)要求，才能準確的理解自然資源資產(chǎn)離任審計的性質(zhì)與目標。自然資源種類眾多，但是能夠作為資產(chǎn)，為所有者帶來收益的，大多具有不可再生性，一旦破壞很難恢復。從生態(tài)文明建設(shè)的要求上看，健全產(chǎn)權(quán)制度，完善監(jiān)管體制創(chuàng)新，強化生態(tài)補償制度勢在必行。我國國情決定了自然資源的公有制性質(zhì)，其產(chǎn)權(quán)歸全民所有，但有效的自然資源產(chǎn)權(quán)保護制度尚未完全建立，導致真正主體的合法權(quán)益容易受到侵害，承受著利用者不合理的開發(fā)，帶來生態(tài)環(huán)境的沉重代價，未能享受自然資源資產(chǎn)帶來的收益。領(lǐng)導干部作為自然資源資產(chǎn)委托代理的中間環(huán)節(jié)，起著承上啟下的作用。領(lǐng)導干部不僅肩負著“有形之手”的作用，還調(diào)節(jié)著自然資源資產(chǎn)在利用過程中的“失靈”。然而，領(lǐng)導干部通常只顧眼前自我的政績，缺乏可持續(xù)發(fā)展的大格局觀，盲目地發(fā)展經(jīng)濟，犧牲的卻是不可再生的自然資源，領(lǐng)導干部之所以忽視環(huán)境現(xiàn)狀，很重要的一點是，處罰成本微乎其微，領(lǐng)導干部離任后，對于環(huán)境破壞的責任，無人追究，無據(jù)可依。這不僅危害當前社會經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，而且損害下一代人的生存環(huán)境。

推行自然資源資產(chǎn)離任審計，一方面是貫徹落實生態(tài)文明體制改革的要求，另一方面加強對領(lǐng)導人在職、離任責任的監(jiān)督，敦促資源環(huán)境的開發(fā)利用符合可持續(xù)發(fā)展觀，符合法律制度，并且通過審計結(jié)果的公告，給真正作為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的人民一個反饋，營造良好的發(fā)展環(huán)境，提高政府的公信力，透明度，審計的目標在于明確領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)責任，促進生態(tài)、經(jīng)濟、社會三者效益的統(tǒng)一。

三、生態(tài)文明背景下自然資源資產(chǎn)離任審計的理論框架

（一）自然資源資產(chǎn)離任審計的理論基礎(chǔ)

1.公共受托責任觀

政府和公民是委托代理的關(guān)系，國家權(quán)力的根源在于人民，政府接受人民的委托，管理公共資源，并且向公眾報告委托責任的執(zhí)行情況，領(lǐng)導干部作為政府的受托代理人，在公共受托的環(huán)境領(lǐng)域中，承擔的是環(huán)境責任。同樣，受托責任關(guān)系是審計存在的重要條件，審計也是受托責任實施的手段。國家審計，社會審計對于領(lǐng)導干部離任后的監(jiān)督，就是對于公眾的委托的一個回饋，為了構(gòu)建和諧社會，國家審計就應(yīng)審查領(lǐng)導干部在履職過程中，是否公平、合理、合法的完成了公眾的受托。

2.馬克思主義哲學觀

馬克思主義為自然資源資產(chǎn)離任審計提供了哲學指導，而對領(lǐng)導干部進行離任審計的目標是保持自然資源可持續(xù)發(fā)展的前提下，進行管理工作。馬克思哲學觀的核心內(nèi)容是用辯證的、歷史的觀點去處理經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾。資源的利用者如果可以用辯證的思維去看待資源問題，有關(guān)環(huán)境的信息可以自動披露，那么審計的目標也會實現(xiàn)。

3.代際公平

代際公平的思想強調(diào)了當代人和后代人有公平的享有資源的權(quán)利，當代人有責任保護好環(huán)境，完整的交給后代人?，F(xiàn)實中，由于扭曲的政績觀和灰色的經(jīng)濟發(fā)展觀，領(lǐng)導干部在一定程度上損害了代際公平，公共政策的制定，主要主體在于政府，領(lǐng)導干部在任職期間內(nèi)不作為，對公共資源無節(jié)制的開采利用，造成資源、生態(tài)、環(huán)境之間的失調(diào)，最終會造成對于未來資源的破壞。當人們形成代際公平的共識時，政府制定政策，審計機關(guān)加大監(jiān)督力度對于環(huán)境保護的意義重大。

在生態(tài)文明體制改革的背景下，改革越是縱深發(fā)展，越要高度重視思想認知。首先，以公共受托責任觀、馬克思主義哲學觀、代際公平作為理論鋪墊出發(fā)，將生態(tài)文明建設(shè)作為最終的戰(zhàn)略目標，與自然資源資產(chǎn)離任審計目標構(gòu)成相互引領(lǐng)和促進的關(guān)系；其次，建立起自然資源資產(chǎn)離任審計的實施路徑，不斷的試驗和完善；最后，形成一套具有更高針對性與實用性的戰(zhàn)略框架，保障總目標的實現(xiàn)，如圖1所示。

圖1：自然資源資產(chǎn)離任審計的理論框架

（二）自然資源資產(chǎn)離任審計要素

1.審計的主體

審計主體是誰，目前有三種觀點：國家審計為主、多元審計、國家審計為主導，社會審計和公眾共同參與。我國的國家性質(zhì)是人民民主專政，而人民民主專政的本質(zhì)是人民當家做主。自然離任審計的主要目的是評價領(lǐng)導干部的履職情況，歸根到底是檢驗管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的效果，落腳點是有沒有更好的為人民服務(wù)?；诠彩芡胸熑斡^，政府的受托責任包括經(jīng)濟、政治、社會，公眾是政府及其部門的委托人，做好自然離任審計最終受益的是公眾。結(jié)合中國國情，審計對象是領(lǐng)導干部，只有國家審計的權(quán)威性更能作為主導，然而，自然資源資產(chǎn)離任審計專業(yè)性強，需要強有力的審計知識作保障，社會審計的介入，強有力的彌補不足的力量。審計的主體以國家審計為主，多元參與更加符合現(xiàn)狀。

2.審計的客體

在生態(tài)文明背景下，自然資源資產(chǎn)離任審計的客體是地方政府黨政領(lǐng)導人、政府自然資源主管部門負責人和資源型國有企業(yè)負責人，他們直接或者間接的參與監(jiān)督或控制其他部門的環(huán)境行為，或者有權(quán)參與制定影響環(huán)境政策和法規(guī)。

3.審計的內(nèi)容

自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容應(yīng)當是領(lǐng)導干部直接或者間接的負責人在進行相關(guān)活動中，落實國家自然資源重大戰(zhàn)略規(guī)劃的情況，重點審計GDP的換取是否以環(huán)境資源為代價，領(lǐng)導干部在任職期間內(nèi)對自然資源能否實現(xiàn)保值增值，離任時，對于自然資源資產(chǎn)的交接是否合法合規(guī)。

四、自然資源資產(chǎn)離任審計的實施路徑

生態(tài)文明建設(shè)背景下，自然資源資產(chǎn)離任審計的實施需要多部門的協(xié)調(diào)配合，其中政府審計起著重要的主導作用。目前，政府環(huán)境審計制度將審計對象聚焦于領(lǐng)導干部，對領(lǐng)導干部看展自然資源資產(chǎn)審計，相對于一般環(huán)境審計而言，有兩點特殊性。一是審計對象的特殊性。在中國資源地域分布不均的國情下，掌握了不同的經(jīng)濟社會資源決策分配權(quán)，對于領(lǐng)導干部任職區(qū)域的政績和環(huán)境狀況有著非常重要的影響。二是“離任”時期的特殊性。領(lǐng)導干部在任和離任所作的貢獻，不能一刀割裂，要系統(tǒng)全面完整的看問題。離任審計是對任期內(nèi)的審計的一種延續(xù)，圍繞領(lǐng)導干部的責任，多種審計形式相結(jié)合，更好的發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。自然資源資產(chǎn)離任審計的核心在于劃清領(lǐng)導干部的自然資源資產(chǎn)責任，審計的范圍重點關(guān)注領(lǐng)導干部在職期間的政績?nèi)〉檬欠褚原h(huán)境為代價，經(jīng)濟增長的質(zhì)量是否是綠色健康的，是否符合人和自然和諧發(fā)展的生態(tài)文明建設(shè)的新格局，并出具加入自然資源資產(chǎn)考評指標的審計報告，以問責為保障機制，確保整個自然資源資產(chǎn)離任審計的制度化和規(guī)范化。

（一）細分自然資源資產(chǎn)責任，明確責任范圍

在我國，從縣級到中央主要領(lǐng)導干部的任期均為5年，連任不超過兩屆。一方面，由于自然資源資產(chǎn)狀況形成的長期性、持續(xù)性，導致有些經(jīng)濟決策對自然資源資產(chǎn)影響存在一定的滯后性，往往可能在前任領(lǐng)導干部離任時，后任領(lǐng)導干部上任一段時間后還未體現(xiàn)。并且自然資源離任審計涉及范圍廣、系統(tǒng)性強、任務(wù)重、時間跨度大，可能在審計過程中自然資源資產(chǎn)狀況已隨后任領(lǐng)導干部的決策制定而改變，這就使得前后任領(lǐng)導干部自然資源相關(guān)責任混淆。另一方面，有些自然資源資產(chǎn)具有跨區(qū)域性，如河流，其上中下游一般穿越多個地區(qū)。各區(qū)域由于自然資源資產(chǎn)目標、自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用方式不同，往往各自為利、相互影響，導致各區(qū)域同級領(lǐng)導干部或是省、市、區(qū)縣各級領(lǐng)導干部的責任難以可靠區(qū)分。自然資源資產(chǎn)責任的認定，可以細分為執(zhí)行責任、主管責任、領(lǐng)導責任，做到主任的劃分符合情理、規(guī)則。責任的界定應(yīng)與領(lǐng)導干部所承擔的責任、決策行為的危害性或造成的損失相匹配。

（二）完善領(lǐng)導干部權(quán)責一致，終身追究的問責機制

生態(tài)文明美好愿景的實現(xiàn)，最終落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導干部。領(lǐng)導干部要樹立正確的生態(tài)觀和綠色政績觀，堅持依法辦事，明確責任，終身追究，透明公正的問責制。在實現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展的過程中，恪守生態(tài)紅線，嚴守資源消耗上限，對造成生態(tài)環(huán)境損害負有責任的領(lǐng)導干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。各級黨委和政府要切實重視、加強領(lǐng)導，紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門和政府有關(guān)監(jiān)管部門要各盡其責、形成合力。

（三）建立審計監(jiān)督工作機制

在中國特色的國情下，自然資源資產(chǎn)離任審計的對象是領(lǐng)導干部，只有國家審計具備權(quán)威性，能夠成為引導審計多元化的中堅力量，建立以國家審計為主，多元審計為輔，部門公眾聯(lián)合參與的審計監(jiān)督工作機制，不僅是建設(shè)生態(tài)文明的重要保障，也對嚴格落實環(huán)境責任主體，完善領(lǐng)導干部生態(tài)責任績效具有只要意義。對自然資源資產(chǎn)主體責任的鑒定，需要科學可靠的數(shù)據(jù)提供依據(jù)，聯(lián)合環(huán)保部門、國土部門等政府機關(guān)，針對環(huán)境問題突出的重點地區(qū)作為督察對象，開展試點范圍。健全公眾參與機制，為公民、媒體等社會大眾充分表達意見、參與環(huán)境事務(wù)管理提供平臺，民眾對于當?shù)厣鷳B(tài)狀況，可向環(huán)保部門提出建議，也可向?qū)徲嫴块T提供審計意見參考，共同推進生態(tài)文明建設(shè)。

（四）優(yōu)化生態(tài)監(jiān)測的大數(shù)據(jù)庫

自然資源具有復雜性，審計的難度較大，涉及到多學科的交叉，在這樣的現(xiàn)狀下，需要多個部門的有力配合，完善生態(tài)監(jiān)測的大數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，實時追蹤，數(shù)據(jù)共享，開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的大數(shù)據(jù)分析，幫助評價領(lǐng)導干部在任和離職期間的環(huán)境保障狀況，提供績效評價的依據(jù)，全網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍包括審計署、環(huán)保部、國土資源部等多個部門的配合以及公眾的參與，共同形成一個有效的監(jiān)督體系。

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責編:楊雪

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