城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐困境與發(fā)展路徑研究

何靜

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城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐困境與發(fā)展路徑研究

何靜

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層治理的重要方式，是協(xié)商民主的重要組成部分，是社會和諧的重要保障。近年來，城鄉(xiāng)各地普遍開展社區(qū)協(xié)商，并取得了顯著的成效。但在實踐中城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商仍面臨著制度困境、組織困境及文化困境，影響了社區(qū)協(xié)商“正能量”的充分發(fā)揮。因此，通過加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的制度化建設(shè)、發(fā)展社區(qū)協(xié)商的組織載體、培育社區(qū)協(xié)商文化，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的系統(tǒng)化發(fā)展。

社區(qū)協(xié)商；基層治理；發(fā)展路徑

隨著社會主義民主的發(fā)展，國家政策規(guī)范的日臻完善，基層社區(qū)協(xié)商也在不斷地積極探索和自主發(fā)展。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作為一種基層民主機(jī)制，它的提出、實踐和探索，對有效制約政府權(quán)力，鼓勵公民有序參與，維護(hù)公民正當(dāng)權(quán)利和利益有著重要的價值。黨的十八大首次確定“協(xié)商民主”的概念，隨后三中、四中全會都對協(xié)商民主制度做了相關(guān)論述，指出社會主義協(xié)商民主制度是我國人民民主政治的重要形式。2015年7月22日，繼中共中央頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》后，又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，進(jìn)一步從總體要求、主要任務(wù)、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面對如何更好地開展城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作，指明了根本方向。2016年政府工作報告再次強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)基層民主協(xié)商?！庇纱丝梢姡青l(xiāng)社區(qū)協(xié)商已成為實現(xiàn)基層有效治理的重要方式與途徑，探索城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的發(fā)展路徑顯得尤為重要。

一、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商：基層民主治理的重要形式

隨著社區(qū)建設(shè)的提出，社區(qū)治理成為當(dāng)前和今后我國的主要任務(wù)。目前，城鄉(xiāng)社區(qū)普遍建立了基層群眾自治制度，并以不同的協(xié)商形式普遍開展，日益成為基層群眾自治的重要途徑。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是指圍繞基層群眾共同關(guān)注的、與自身利益密切相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)，由社區(qū)居民及多元利益主體通過充分的討論、平等的對話、真誠的溝通，從而消除不同利益主體之間的沖突、矛盾，最終達(dá)成共識的基層民主治理形式。由此，共識是協(xié)商的結(jié)果，形成共識是社區(qū)協(xié)商的最終目的。社區(qū)是基層治理的重要載體和基層民主建設(shè)的主打平臺，而城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作為基層治理的重要手段，在協(xié)調(diào)利益，消除分歧、增進(jìn)共識、合作互動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)自治將發(fā)揮更大的作用。

社區(qū)協(xié)商作為一種協(xié)商理論，豐富和發(fā)展了社會主義民主協(xié)商體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展是基層民主治理的需要。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾直接行使民主權(quán)利的有效途徑，有利于找到群眾意愿和要求的最大公約數(shù)，促進(jìn)基層民主健康發(fā)展。改革開放以來，基層治理中不乏協(xié)商的影子，20世紀(jì)90年代末始于浙江溫嶺的“民主懇談”、黨的十八大后四川彭州的社會協(xié)商對話會、云南鹽津的“參與式預(yù)算”、吉林安圖的“民意裁決團(tuán)”等多種協(xié)商民主的形式在基層治理中廣泛實踐，涉及到民主決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。多樣性的協(xié)商民主實踐，是基層群眾自治的生動體現(xiàn)，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。［1］

二、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實踐困境

1.制度困境

社區(qū)協(xié)商作為基層群眾有效參與基層治理的平臺及提高基層自治的平臺，需要一系列體制的支撐。但實踐中，中國的民主進(jìn)程面臨著一系列的制度性風(fēng)險，包括民主制度的不公正、缺失與失效等問題，［2］致使社區(qū)協(xié)商難以發(fā)揮其基層治理的功能。一方面，社區(qū)協(xié)商的協(xié)作機(jī)制尚不健全，上下互動、左右相聯(lián)的社區(qū)居民和利益群體的協(xié)商局面未形成，這與基層黨委對社區(qū)協(xié)商的鼓勵政策和措施缺乏密切相關(guān)。另一方面，協(xié)商內(nèi)容、程序及結(jié)果的落實仍缺乏普遍性指導(dǎo)和程序規(guī)則。雖然中央有關(guān)文件對其有了規(guī)定，但規(guī)定較為籠統(tǒng)。所以，在各地的社區(qū)協(xié)商實踐中出現(xiàn)了一些事無巨細(xì)都進(jìn)行協(xié)商的現(xiàn)象，一些無關(guān)重大問題和事項的瑣事進(jìn)入了協(xié)商平臺，既浪費(fèi)了資源，又削弱了社區(qū)協(xié)商的權(quán)威性。

2.組織困境

作為社區(qū)協(xié)商的重要載體——社區(qū)組織，其在基層協(xié)商中的作用日益明顯。它不但可以將碎片化的公民利益需求整合起來，而且還可以減少組織內(nèi)成員的非理性，減少公民個人與政府之間協(xié)商的成本，是公民個人與黨政機(jī)關(guān)有效聯(lián)系的紐帶。但由于基層政府及其派出機(jī)關(guān)與社區(qū)組織之間權(quán)責(zé)邊界不清晰，政府工作任務(wù)頻繁以分解攤派、簽訂目標(biāo)責(zé)任狀等形式層層下移，與社區(qū)組織缺少有效的協(xié)商渠道和機(jī)制。在實際過程中，協(xié)商性社區(qū)組織發(fā)展的有限性與合法性的缺失，受到強(qiáng)勢集團(tuán)與精英主義的控制而使基層自治流于形式，阻礙了基層民主治理現(xiàn)代化的發(fā)展。同時，在社區(qū)組織內(nèi)部，由于外在的制度約束不力，內(nèi)部的管理也較為混亂，社區(qū)組織的管理體制不健全導(dǎo)致其發(fā)展落后于實際需要、基層服務(wù)能力不強(qiáng)，這也導(dǎo)致了社區(qū)組織在社區(qū)協(xié)商中難以得到真正的尊重。

3.文化困境

社區(qū)協(xié)商文化還未形成，究其原因既有體制因素，也有公民個人因素。在體制上我國社區(qū)協(xié)商的思想觀念基礎(chǔ)比較薄弱，這是客觀之存在。受幾千年封建傳統(tǒng)的影響，人們的民主觀念、開放觀念與協(xié)商精神發(fā)展水平較低，不能有效地滿足多元化、復(fù)雜化的社會需求。加之社區(qū)協(xié)商的先進(jìn)文化的引領(lǐng)作用不夠，導(dǎo)致官本位和等級觀念依然存在并影響著社區(qū)協(xié)商的正常開展。從公民個人看，人們的協(xié)商意識由于受文化水平因素的影響，現(xiàn)實中又缺乏嚴(yán)格的、長期積累的訓(xùn)練，公民的參與意識、民主意識、責(zé)任意識等都難以支撐社區(qū)協(xié)商所需，社區(qū)推動、公民被動接受的狀況比較普遍，這嚴(yán)重影響了社區(qū)協(xié)商的良性發(fā)展。總之，社區(qū)協(xié)商制度尚未能完全走出傳統(tǒng)政治文化的弊端，社區(qū)協(xié)商的文化氛圍尚未形成，從而制約著社區(qū)協(xié)商效能的發(fā)揮。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的發(fā)展路徑

1.加快社區(qū)協(xié)商的制度化建設(shè)

基層民主協(xié)商的制度和政策規(guī)范，是保障和引領(lǐng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商發(fā)展的重要基礎(chǔ)。國家治理現(xiàn)代化要求完善而有效的基層治理必須建立在公眾參與、利益表達(dá)和社區(qū)協(xié)商的基礎(chǔ)上。為此，加快社區(qū)協(xié)商的制度化建設(shè)一方面要不斷完善社區(qū)協(xié)商的制度和程序，鼓勵并規(guī)范多種形式、多種平臺的公民參與，如建立健全信息公開制度、聽證制度、公民質(zhì)詢等，以制度化的程序來吸引不同群體加入社區(qū)協(xié)商。另一方面，必須將其納入法制化的軌道。這不僅是社區(qū)協(xié)商持續(xù)發(fā)展的需要，而且也是依法治國戰(zhàn)略的必然要求。尤其要從憲法上確立社區(qū)協(xié)商的地位，保證協(xié)商主體能夠參政議政，從法律上確定需要進(jìn)行協(xié)商的“大政方針、重要問題、重要事務(wù)”等具體內(nèi)容，明確哪些事項應(yīng)該且必須協(xié)商、由誰提請協(xié)商、在什么時間和范圍內(nèi)協(xié)商、違反協(xié)商程序的補(bǔ)救措施等，只有這樣我國城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商才能逐步細(xì)化，有序展開。

2.發(fā)展社區(qū)協(xié)商的組織載體

在基層，“居民的直接民主必須通過一定的組織形式加以實現(xiàn)，社區(qū)公共權(quán)利也必須通過合理的組織機(jī)構(gòu)加以承載”［3］。社區(qū)協(xié)商的主體多指組織化的公民而非公民個體。因此，發(fā)展社區(qū)協(xié)商的組織載體——社區(qū)組織，通過社區(qū)組織進(jìn)行利益表達(dá)、實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，是城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和基層治理的迫切需要。首先，培育和發(fā)展社區(qū)組織，支持其參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，發(fā)揮社區(qū)組織在協(xié)商過程中反映利益訴求的作用。其次，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，明確政府和社區(qū)組織各自的邊界、權(quán)限和職能所在，充分發(fā)揮社區(qū)組織的功能，在社區(qū)協(xié)商中充分代表自己的成員進(jìn)行對話、交流和溝通，維護(hù)成員利益。第三，加強(qiáng)對社區(qū)組織的培訓(xùn)和評估。另外，在注重發(fā)揮社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用和社區(qū)組織骨干作用、強(qiáng)化社區(qū)居民主體地位的同時，積極拓寬社區(qū)內(nèi)外各類主體的協(xié)商渠道，提高民主協(xié)商的廣泛性。

3.積極培育社區(qū)協(xié)商文化

“在一個有理性的存在者里面，產(chǎn)生一種達(dá)到任何自行抉擇的目的的能力，從而也就是產(chǎn)生一種使一個存在者自由地抉擇其目的之能力的就是文化。［4］”文化一經(jīng)形成，就在人的意識與無意識中起著或隱或顯的支配作用。社區(qū)協(xié)商，其產(chǎn)生、發(fā)展和完善也必須有相應(yīng)的協(xié)商文化作為支撐。社區(qū)協(xié)商是現(xiàn)代民主的產(chǎn)物，需要現(xiàn)代公民文化作為其文化內(nèi)核。這就需要大力培育起與社區(qū)協(xié)商相適應(yīng)的公民精神，基于社區(qū)協(xié)商基礎(chǔ)的公民文化意味著人民通過黨政機(jī)關(guān)、社區(qū)組織就事關(guān)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重大問題以及涉及群眾切身利益的大事進(jìn)行廣泛而公平的協(xié)商所需的態(tài)度、情感、價值取向等要素的積累和凝結(jié)。協(xié)商文化的培育要立足當(dāng)下，著眼長遠(yuǎn)，不能急功近利。因此，必須深化社區(qū)協(xié)商理論研究和宣傳教育，著力培育協(xié)商文化所需要公民的主體意識、參與意識、民主意識、責(zé)任意識等，營造良好的協(xié)商文化氛圍，努力提高社區(qū)協(xié)商的質(zhì)量和實效。

［1］陳家剛.城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主重在制度實踐［J］.國家治理，2015（34）.

［2］姚亮.轉(zhuǎn)型期中國民主化進(jìn)程中的社會風(fēng)險［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［3］吳克昌.中國城市社區(qū)民主自治的理論與實踐研究［M］.北京：人民出版社，2009.

［4］［德］康德.判斷力批判（下卷）［M］.北京：商務(wù)印書館，1985.

（作者單位：西北師范大學(xué)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.044