完善人大代表聯(lián)系群眾制度的實踐與思考
——以北京市為例

袁達毅

（中共北京市委黨校 政治學(xué)教研部，北京 100044）

完善人大代表聯(lián)系群眾制度的實踐與思考
——以北京市為例

袁達毅

（中共北京市委黨校 政治學(xué)教研部，北京 100044）

代表聯(lián)系群眾制度，是規(guī)范和推動代表聯(lián)系群眾活動的制度保障。北京市完善和實施代表聯(lián)系群眾制度的做法和經(jīng)驗是：地方立法與基層工作制度建設(shè)相結(jié)合；實踐創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合；改善代表履職狀況與提高代表履職能力相結(jié)合；提高代表履職積極性與規(guī)范代表履職活動相結(jié)合。代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)存在的主要問題是：制度建設(shè)呈現(xiàn)出不平衡性；制度規(guī)范的層次較多，內(nèi)容分散，不便于使用；部分單位制度建設(shè)相對滯后；制度內(nèi)容的差異較大；對代表自主履職的制度建設(shè)不夠重視；少數(shù)制度規(guī)定的要求偏高。要解決這些問題，需進一步提高對完善和實施代表聯(lián)系群眾制度的認(rèn)識；完善地方立法，增強代表聯(lián)系群眾制度的剛性和約束力；完善人大代表選舉制度，依法進行人大代表選舉；完善代表聯(lián)系群眾的工作機制、保障機制和激勵監(jiān)督制度。

北京市；人大代表聯(lián)系群眾制度；地方立法

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民代表大會制度的最大優(yōu)勢是密切聯(lián)系群眾，最大危險是脫離群眾。人大代表聯(lián)系群眾，是人民代表大會的本質(zhì)要求，也是代表執(zhí)行代表職務(wù)、履行代表職責(zé)的要求。人大代表只有密切聯(lián)系群眾，才能充分了解人民群眾的意見和要求，代表人民的利益和意志，履行好代表職責(zé)，人民代表大會制度的優(yōu)勢和作用才能得到充分發(fā)揮。代表聯(lián)系群眾制度，是規(guī)范和推動代表聯(lián)系群眾活動的制度保障。完善和實施代表聯(lián)系群眾制度，加強代表聯(lián)系群眾工作，規(guī)范和推動代表聯(lián)系群眾活動，也是從根本上暢通人民群眾的政治參與渠道，激發(fā)人民群眾的政治參與熱情，調(diào)動人民群眾的政治參與積極性，推動人民群眾政治參與經(jīng)?；?，實現(xiàn)人民群眾政治參與有序化的一項重要措施。本文以北京市為例，對完善和實施代表聯(lián)系群眾制度的情況進行研究分析。

一、完善和實施代表聯(lián)系群眾制度的主要經(jīng)驗

在完善和實施代表聯(lián)系群眾制度過程中，北京市各級人大進行了大量的實踐探索和制度創(chuàng)新，先后制定和完善了代表聯(lián)系群眾的組織制度、工作制度、活動制度、激勵制度、監(jiān)督制度和服務(wù)保障制度，積累了一些非常有價值的經(jīng)驗。

（一）地方立法與基層工作制度建設(shè)相結(jié)合

這是北京市在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)上的一條重要經(jīng)驗，也是全國各地在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)上的一條經(jīng)驗。根據(jù)代表法規(guī)定，“與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)”［1］，是代表應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。但這一規(guī)定較為原則，在代表兼職制和以集體活動為主的情況下，制定相應(yīng)的制度規(guī)范，對這一規(guī)定進行細化，使其更具操作性，從而保證這一法律規(guī)定的有效實施，就顯得十分必要。在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)中，北京市把加強地方立法與基層工作制度建設(shè)結(jié)合起來，形成了地方立法和基層工作制度建設(shè)并舉的局面。一方面通過修改代表法實施辦法完善代表聯(lián)系群眾制度，在實施辦法中單獨設(shè)立一章對代表與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾的聯(lián)系進行規(guī)定，結(jié)合北京市的情況將代表法的規(guī)定具體化。另一方面通過加強工作制度建設(shè)，完善代表聯(lián)系群眾制度。一是各區(qū)都根據(jù)代表法和北京市代表法實施辦法制定了專門的制度規(guī)定。此外，還制定了與代表聯(lián)系群眾密切相關(guān)的視察、調(diào)研、述職等方面的制度規(guī)定；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和區(qū)人大在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機構(gòu)制定了組織代表小組和聯(lián)組活動制度，以及代表聯(lián)系群眾的服務(wù)保障制度。三是選區(qū)或者社區(qū)的代表工作服務(wù)機構(gòu)制定了相關(guān)的制度規(guī)范。如代表工作室、工作站、接待室、接待站、代表之家的組織和運行制度等。目前，北京市已經(jīng)初步形成了代表聯(lián)系群眾的制度體系，它由層次和效力不同的各種制度規(guī)范構(gòu)成，包括國家法律；地方性法規(guī)；區(qū)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、區(qū)人大在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機構(gòu)、選區(qū)或者社區(qū)的代表工作服務(wù)機構(gòu)制定的工作制度。這些制度規(guī)定對于規(guī)范和促進代表履職，加強代表與群眾的聯(lián)系發(fā)揮了極其重要的作用。

（二）實踐創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合

實踐經(jīng)驗是制度的重要淵源，制度是實踐經(jīng)驗的規(guī)范化，理論是實踐經(jīng)驗的概括和總結(jié)，是實踐經(jīng)驗的升華，沒有實踐創(chuàng)新，就很難推進制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。把實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新結(jié)合起來，是北京市代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)的一條重要經(jīng)驗。2010年以來，隨著代表法的修改，北京市各級人大、人大工作機構(gòu)和代表工作服務(wù)機構(gòu)在組織和開展代表集體活動、服務(wù)代表履職等方面，進行了許多有益的探索和創(chuàng)新，并在總結(jié)實踐創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行制度創(chuàng)新，把實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新結(jié)合起來，形成了代表聯(lián)系群眾的組織制度、工作制度、活動制度、激勵制度、監(jiān)督制度和服務(wù)保障制度等一系列制度規(guī)范。

從北京市人大的情況看，北京市人民代表大會在總結(jié)本級人大和基層人大實踐創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對代表法實施辦法和《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例》進行了修正，把實踐創(chuàng)新經(jīng)驗寫進地方性法規(guī)，形成制度規(guī)范；北京市人大常務(wù)委員會主任會議制定了《北京市人大代表聯(lián)系區(qū)縣人大代表制度（試行）》，在總結(jié)本地實踐經(jīng)驗和借鑒其他地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行了制度創(chuàng)新。特別值得關(guān)注的是，為了適應(yīng)人民代表大會制度發(fā)展和完善的要求，2014年12月11日，北京市人民政府重新制訂了《北京市人民政府辦理人民代表大會代表建議、批評、意見和人民政治協(xié)商會議提案辦法》，對辦理代表建議、批評、意見進行規(guī)范和約束，這對于激勵代表履職，促進代表聯(lián)系群眾制度的實施已經(jīng)產(chǎn)生并將繼續(xù)產(chǎn)生重要的作用。

從區(qū)人大的情況看，與市人大相同的是，制度創(chuàng)新是在實踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上進行的。不同的是，區(qū)人大在實踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，制定了代表聯(lián)系群眾的專門制度，有的還根據(jù)代表法和代表法實施辦法的修改和實踐創(chuàng)新情況，對專門制度進行了修改。西城區(qū)的《關(guān)于加強市、區(qū)人大代表之間聯(lián)系的意見》、朝陽區(qū)的《代表聯(lián)系選民辦法（試行）》、石景山區(qū)的《關(guān)于人大代表密切聯(lián)系選民的暫行辦法》、昌平區(qū)的《關(guān)于加強區(qū)人大代表與選民聯(lián)系的意見》、房山區(qū)的《關(guān)于加強區(qū)人大代表與人民群眾聯(lián)系的若干意見（試行）》、豐臺區(qū)的《關(guān)于加強區(qū)人大代表與選民聯(lián)系的辦法》等，都是專門的制度規(guī)定。除了專門的制度規(guī)定外，還在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定或者修改了代表視察調(diào)研和述職制度，人大常務(wù)委員會聯(lián)系代表制度。有的還就代表聯(lián)系群眾的某些事項單獨制定全區(qū)統(tǒng)一的規(guī)定，如東城區(qū)的《人大代表聯(lián)組、小組活動辦法》《東城區(qū)人大代表在社區(qū)定期接待群眾日試行辦法》，朝陽區(qū)的《代表接待選民制度》《代表考勤登記制度》《檔案管理制度》《選民意見處理制度》等。

從街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和服務(wù)機構(gòu)的情況看，制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的結(jié)合更加緊密，都在各自探索和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，制定和形成了許多正式（成文的）或非正式（非文本）的制度規(guī)定。例如，豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)人大制訂的區(qū)鄉(xiāng)代表聯(lián)系選民機制和代表接待選民日、代表固定聯(lián)系選區(qū)單位和選民、代表定期走訪選區(qū)單位和選民、代表聯(lián)系選民信箱和聯(lián)系選民交流會等制度；平谷區(qū)峪口鎮(zhèn)建立的“鎮(zhèn)代表聊村事”機制，濱河人大街工委和辦公室工作職責(zé)，人大代表6項活動制度，代表活動“五簿”“一冊”制度①等；通州區(qū)潞城鎮(zhèn)區(qū)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)系選民工作室的“四到位”（代表活動方案到位、工作程序到位、熱線電話到位、代表聯(lián)系選民活動情況記錄到位）和“三有、三公開”（有接待選民日、有代表聯(lián)系選民信箱、有代表聯(lián)絡(luò)員；公開代表身份、公開代表聯(lián)系方式、公開代表職責(zé)）制度，等等，這些制度規(guī)范都是在實踐探索中形成的，具有較強的操作性。一些制度雖然解決的問題是相同的，但制度名稱和具體內(nèi)容有較大區(qū)別，大多帶有本地區(qū)實踐探索的明顯特點。

（三）改善代表履職狀況與提高代表履職能力相結(jié)合

各級人大代表是各級人民代表大會的組成人員，人大代表作用的發(fā)揮，直接關(guān)系到人民代表大會制度的制度優(yōu)勢和作用的發(fā)揮，關(guān)系到人民當(dāng)家作主權(quán)利的實現(xiàn)。長期以來，由于各級人民代表大會履行法定職權(quán)不到位，在國家和地方事務(wù)治理中發(fā)揮的作用不到位，在選民和人大代表中，很多人在思想觀念上把人民代表大會當(dāng)作“橡皮圖章”，把人大代表當(dāng)作一種榮譽。很多代表特別是間接選舉產(chǎn)生的代表認(rèn)為，當(dāng)選人大代表主要是組織上的安排，自己當(dāng)代表只是服從組織安排而已。與這種思想認(rèn)識相應(yīng)的是，選民不認(rèn)識代表，不重視代表的作用，有事也不找代表；代表不重視選民，不聯(lián)系選民，不了解選民。在各級人大代表中，存在著不少“五不代表”，即不下基層的“瘸腳代表”，不參加視察調(diào)研和思考問題的“瞎子代表”，不聽或者聽不到、聽不見群眾意見建議的“聾子代表”，開會不發(fā)言和不提批評建議的“啞巴代表”，不提或者提不出議案和批評、建議的“斷臂代表”［2］。這種狀況對于充分發(fā)揮人民代表大會制度在國家治理中的作用、推進國家和地方治理現(xiàn)代化是十分不利的。加強代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)，就是為了從總體上和從根本上不斷改善代表履職狀況。

在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)上，北京市以改善代表履職狀況，發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢和作用，保障人民當(dāng)家作主為價值取向，代表聯(lián)系群眾的組織制度、工作制度、活動制度、激勵制度、監(jiān)督制度和服務(wù)保障制度的建立和完善，始終圍繞著這一價值目標(biāo)進行，把從總體上和根本上改善代表的履職狀況作為制度建設(shè)的目標(biāo)與任務(wù)。

代表履職狀況與代表履職能力密切相關(guān)。人大代表要履行好法定職責(zé)，光有履職意識和履職熱情是不夠的，還必須具備履行代表職務(wù)的能力。作為人大代表，在履行代表職務(wù)時，必須清楚自己的權(quán)利義務(wù)，具備一定的知識和能力。具體地說就是，在視察活動中，代表需要了解和掌握與視察對象或者事項相關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)知識；在調(diào)研走訪選民活動中，代表需要具備發(fā)現(xiàn)問題，分析和整合民意的能力；在人民代表大會上，代表需要具備把聯(lián)系群眾的成果轉(zhuǎn)化為議案或者建議、批評和意見的能力，等等。正是因為如此，北京市各級人大、人大工作和服務(wù)機構(gòu)在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)上，十分重視培養(yǎng)和提高代表的履職能力問題，把改善代表履職狀況與提高代表履職能力結(jié)合起來。一是制定和實施了提高代表履職能力的專門制度——培訓(xùn)制度。通過培訓(xùn)，提高代表對代表職務(wù)的認(rèn)識，提高代表履職能力和履職水平。二是在制定其它制度時，重視提高代表履職能力問題，將代表履職的要求、方法和措施等寫進制度，督促代表在履職過程中注意提高自身能力。

（四）提高代表履職積極性與規(guī)范代表履職活動相結(jié)合

代表履職積極性高低，決定代表聯(lián)系群眾活動能否深入持久地進行下去，影響代表聯(lián)系群眾的效果。代表履職積極性高，就會自覺地參加各項履職活動，積極主動聯(lián)系群眾，傾聽群眾的意見和要求，自覺地學(xué)習(xí)和掌握代表履職所需要的知識和技能，提高自己的履職能力。反之，就會缺乏參加代表活動的自覺性，即使是參加了，也往往是為了應(yīng)付，更不會積極主動聯(lián)系群眾，學(xué)習(xí)履職所需的知識和技能。如果代表履職積極性非常高，但不知道如何履行職責(zé)，履職行為不規(guī)范，甚至是亂作為，就會在很大程度上影響代表履職活動的實際效果。因此，在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)中，把調(diào)動代表履職的積極性和規(guī)范代表履職行為結(jié)合起來，就顯得十分重要。北京市各級人大和人大工作服務(wù)機構(gòu)自覺地把調(diào)動代表履職的積極性和規(guī)范代表履職活動結(jié)合起來，通過制度建設(shè)增強代表聯(lián)系群眾的積極性和主動性，提高代表聯(lián)系群眾的效果，發(fā)揮代表在地方和基層社會事務(wù)治理中的作用。

在提高代表履職積極性方面，北京市制定和實施了以下制度：一是市區(qū)兩級制定了代表建議、批評和意見辦理的制度規(guī)定，規(guī)范和約束代表建議、批評和意見辦理工作，對代表建議、批評和意見及時作出回應(yīng)，激發(fā)代表的履職熱情。二是制定了代表述職制度和選民詢問代表制度。通過代表述職和選民詢問制度的實施，加強選民對代表履職情況的監(jiān)督，促使代表提高履職的積極性。三是制定了聯(lián)系代表制度。市人大常委會制定了市人大代表聯(lián)系選舉單位制度，市人大常委會聯(lián)系市人大代表制度，區(qū)人大制定了區(qū)人大代表聯(lián)系市人大代表制度、區(qū)人大常委會聯(lián)系區(qū)人大代表制度。通過這些制度的實施，增強代表履職意識，提高代表履職的積極性，加強代表同選民的聯(lián)系。四是制定了代表信息和代表履職情況公開制度。通過公開代表所在選區(qū)、電話、郵箱、QQ等，督促代表開展履職活動，提高履職的積極性。五是一些地方還制定了代表履職評選和測評制度。例如，東城區(qū)制定了《評選優(yōu)秀議案試行辦法》，按照評選辦法對代表議案進行評選；通州區(qū)的于家務(wù)鄉(xiāng)人大按照熱愛代表工作、認(rèn)真履行代表職責(zé)、及時反映群眾的意見及建議和要求、主動開展聯(lián)系選民活動、積極參加鄉(xiāng)人大組織的各項活動等6項評選條件，在代表中開展“人民滿意的代表”評選活動；朝陽區(qū)建外地區(qū)向選民發(fā)放《代表工作測評表》，圍繞代表參加聯(lián)系選民活動等情況進行綜合評議；八里莊地區(qū)組織選民現(xiàn)場填寫了《人大代表述職滿意度測評票》，對代表履職情況進行評議，并當(dāng)場公布評議結(jié)果；亞運村地區(qū)組織選民對代表履職情況、參與社區(qū)活動情況等方面進行了面對面的評議；小紅門、金盞利用社區(qū)公開欄公示代表的述職報告，并對所有代表進行述職評議；和平街、呼家樓、將臺、十八里店等街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)也組織選民對代表的履職情況進行了滿意度測評，等等。通過評選和測評制度的實施，激勵和監(jiān)督代表的履職活動，提高代表履職積極性，加強代表同人民群眾的聯(lián)系。

就規(guī)范代表履職活動的制度建設(shè)而言，制定和實施了以下制度：一是制定了代表視察制度。北京市人大常委會制定了《北京市人民代表大會代表視察辦法》，對市人大代表視察的要求、程序和方式作出規(guī)定。根據(jù)該辦法規(guī)定，代表應(yīng)當(dāng)積極參加視察活動，因故不能參加時，應(yīng)當(dāng)請假；代表在視察中應(yīng)當(dāng)積極宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的方針政策；堅持一切從人民的利益出發(fā)，依法監(jiān)督、實事求是、調(diào)查研究、注重實效；代表參加視察，應(yīng)嚴(yán)格遵守憲法、法律規(guī)定，廣泛聽取群眾意見，通過現(xiàn)場察看、座談會、個別交談等方式，了解掌握實際情況，聽取意見；可以向有關(guān)單位提出建議、批評和意見，但不直接處理問題，等等。北京市各區(qū)、縣人民代表大會代表以及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表的視察，可以參照該辦法執(zhí)行。一些區(qū)在市人大視察辦法和總結(jié)本區(qū)代表視察實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定了區(qū)人大代表視察辦法，對本區(qū)人大代表的視察活動進行規(guī)范。二是制定了代表述職制度，規(guī)范代表的述職活動。三是制定了代表接待選民制度和選民意見處理制度，對代表接待選民活動和處理選民意見進行規(guī)定，等等。通過這些制度，逐步實現(xiàn)代表聯(lián)系群眾的制度化、規(guī)范化。

二、代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)存在的主要問題

在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)上，存在的問題主要有以下幾個方面。

（一）制度建設(shè)呈現(xiàn)出不平衡性

代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)的不平衡性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是區(qū)域性不平衡。有的區(qū)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和社區(qū)從實際情況出發(fā)，制定了各種制度規(guī)范，初步形成了較為完備、操作性較強的制度體系，有的雖然制定了一些制度，但操作性不是很強，尚未形成較為完備的制度體系。二是制度體系的結(jié)構(gòu)性不平衡。這是指構(gòu)成代表聯(lián)系群眾制度體系的制度規(guī)范存在不平衡性。代表聯(lián)系群眾的制度體系主要由代表聯(lián)系群眾的組織制度、工作制度、活動制度、激勵保障制度、監(jiān)督制度構(gòu)成。從我們調(diào)查和檢索到的情況看，一些區(qū)的制度體系中，基本上包括這些制度的內(nèi)容，一些區(qū)的制度體系中，缺少某一方面的制度或者某一方面的制度較為薄弱。在某項具體制度建設(shè)上，也表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)的不平衡性。例如，在代表聯(lián)系群眾的監(jiān)督制度方面，為了督促市、區(qū)兩級人大代表依法履行職責(zé)，有的區(qū)制定了區(qū)人大常委會和區(qū)人大代表聯(lián)系市人大代表辦法，這是對市、區(qū)兩級人大代表履職都能起到督促作用的制度，而有的區(qū)則沒有制定這項制度。為了規(guī)范代表聯(lián)系群眾活動和相關(guān)工作，有的區(qū)制定了代表接待選民制度、代表考勤登記制度、選民意見處理制度、檔案管理制度，有的區(qū)則沒有制定。

（二）制度規(guī)范的層次較多，內(nèi)容分散，不便于操作

2010年對代表法進行修改后，各地為了便于代表小組在閉會期間開展集體活動，調(diào)動代表履職的積極性，組織和督促代表履職，先后建立了代表工作室或其他形式的代表工作平臺。隨著各種工作平臺的建立，規(guī)范代表聯(lián)系群眾活動和工作的制度建設(shè)，也提上了人大工作的議事日程。從此，各級人大及其工作機構(gòu)和派出機構(gòu)，代表聯(lián)系群眾的工作機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)，在實踐探索的基礎(chǔ)上，加強了代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)工作，將代表法的有關(guān)規(guī)定進一步細化，發(fā)展和完善了代表聯(lián)系群眾制度，初步形成了代表聯(lián)系群眾的制度體系。從北京市乃至全國的情況看，代表聯(lián)系群眾的制度體系由層次和效力不同的各種制度構(gòu)成。在這個制度體系中，有國家法律、地方性法規(guī)和不具有地方立法權(quán)的地方各級人大制定的規(guī)范性文件，有人大工作機構(gòu)、派出機構(gòu)和代表工作服務(wù)機構(gòu)制定的工作制度。制度形式多種多樣。這就造成了代表聯(lián)系群眾制度的分散性，除了地方和基層人大制定的代表聯(lián)系群眾辦法、代表接待選民、代表走訪選民等專門制度外，在代表法、代表法實施辦法、人大街道工委工作通則、代表聯(lián)組代表小組活動辦法、加強和改進人大代表工作的意見等法律法規(guī)和工作制度中，都有關(guān)于代表聯(lián)系群眾的制度規(guī)定。這種制度規(guī)定的分散狀態(tài)，不便于人大代表、人大工作機構(gòu)、派出機構(gòu)和代表聯(lián)系群眾的服務(wù)機構(gòu)掌握和操作。

（三）部分單位制度建設(shè)相對滯后

制度建設(shè)滯后的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是對制度建設(shè)不夠重視。從調(diào)查和檢索到的情況看，一些區(qū)雖然制定了代表聯(lián)系群眾制度，但制度規(guī)范中原則性規(guī)定居多，可操作性不強，也沒有制定內(nèi)容具體、操作性強的配套制度來保障實施，制度建設(shè)明顯落后于基層工作的現(xiàn)實需要。二是制度更新滯后。在各區(qū)制定的代表聯(lián)系群眾制度中，有的區(qū)根據(jù)國家法律的修改和實際情況的變化，對相關(guān)制度進行了多次修改，而有的區(qū)則不然。一些制度規(guī)定暫行或者試行了十多年后，仍然停留在暫行或者試行狀態(tài)。而在此期間，國家對選舉法、代表法和地方組織法進行了修改，人大代表履職的社會環(huán)境和條件也發(fā)生了較大的變化，但有些區(qū)沒有根據(jù)這些變化對代表聯(lián)系群眾制度進行修訂，把暫行或者試行制度轉(zhuǎn)化為正式制度。三是對實踐經(jīng)驗的關(guān)注不夠充分。實踐經(jīng)驗是制度規(guī)范的重要來源，制度規(guī)范是在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的，是規(guī)范和指導(dǎo)現(xiàn)實社會生活的準(zhǔn)則。從北京市和全國各地的情況看，代表聯(lián)系群眾的實踐創(chuàng)新非常多，也取得了很多非常有價值的經(jīng)驗。但一些區(qū)對實踐創(chuàng)新的經(jīng)驗關(guān)注不夠充分，在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)中，既沒有很好地總結(jié)本地的實踐創(chuàng)新經(jīng)驗，也沒有很好地借鑒外地的實踐創(chuàng)新經(jīng)驗，更沒有通過總結(jié)實踐經(jīng)驗完善代表聯(lián)系群眾制度。

（四）制度內(nèi)容的差異較大

從人民代表大會制度的要求看，代表聯(lián)系群眾的要求應(yīng)當(dāng)是相同的。但在不同區(qū)域制定的制度規(guī)定中，對同一事項的規(guī)定差異較大。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是對代表聯(lián)系選民時間的規(guī)定差異較大。經(jīng)常廣泛聯(lián)系選民，是代表的職責(zé)所在，也是履行好代表職務(wù)的一項基礎(chǔ)性工作。在代表兼職制條件下，因為單位工作較忙或者其他事務(wù)較多而忽視履行代表職責(zé)的情況較為常見，代表履職的主動性不強。在這種情況下，對代表履職時間作出適當(dāng)規(guī)定是十分必要的。但各區(qū)對代表履職時間的規(guī)定差異較大。東城區(qū)規(guī)定“代表在大會閉會期間執(zhí)行代表職務(wù)占用的工作時間，一般每年為20天左右”［3］；朝陽區(qū)規(guī)定“代表每月應(yīng)確定1天以上的時間為代表接待日”［4］，根據(jù)這一規(guī)定推算，代表每年至少有12天時間接待選民；懷柔區(qū)規(guī)定，“每年6月6日和12月12日為區(qū)人大代表走訪選民日”［5］，也就是說，要求每年有兩天時間專門用于聯(lián)系選民；石景山區(qū)規(guī)定，“開展代表聯(lián)系選民日活動。每年6月中旬，在全區(qū)統(tǒng)一組織部分人大代表與選區(qū)選民見面”，“人大各街工委、代表聯(lián)組可在街道辦事處或選區(qū)設(shè)立選民聯(lián)系室，每月安排一天時間，由1—2名人大代表聯(lián)系選民，聽取選民的意見”［6］。根據(jù)前述規(guī)定，石景山區(qū)每年至少有12天時間專門用于聯(lián)系選民；房山區(qū)要求人大代表“參加區(qū)人大常委會組織的‘代表旬’活動，重點圍繞‘代表旬’確定的主題，廣泛聯(lián)系群眾，深入調(diào)研，匯集民智，提供科學(xué)決策依據(jù)”［7］。密云縣（現(xiàn)改為區(qū)）在群眾路線教育實踐活動中開展“代表聯(lián)系月”活動［8］。豐臺區(qū)規(guī)定人大代表“每年至少應(yīng)走訪選民2—3次”［9］，而沒有規(guī)定具體時間。等等。不難看出各地對代表聯(lián)系群眾的時間規(guī)定上存在較大差異，有的作了規(guī)定，有的則沒有。在作出的規(guī)定中，有的時間比較多，有的時間比較少，有的比較集中，有的較為分散，有的比較具體，有的比較模糊。

二是對代表聯(lián)系選民人數(shù)的規(guī)定區(qū)別較大。一些區(qū)對聯(lián)系人數(shù)作出規(guī)定，一些區(qū)對聯(lián)系人數(shù)沒有規(guī)定。在作出的規(guī)定中，對最低聯(lián)系人數(shù)的要求也不一樣。平谷區(qū)要求“每位代表每年走訪、聯(lián)系選民不少于20人”②，懷柔區(qū)規(guī)定“每人每年走訪選民不應(yīng)少于30名”［5］，通州區(qū)規(guī)定“堅持每年每位代表聯(lián)系30名選民”［10］。雖然在人大代表聯(lián)系選民不主動、不積極的情況下，對每位人大代表聯(lián)系選民的人數(shù)有適當(dāng)?shù)囊笫强梢缘?，但是，在區(qū)縣人大代表選舉中，一般情況下，選區(qū)的選民人數(shù)都超過千人，有的多達幾千人，如果代表聯(lián)系的選民只有幾十人，恐怕很難充分了解選民的意見和要求，也會在一定程度上影響代表履職效果。

三是對代表聯(lián)系群眾內(nèi)容的規(guī)定差異較大。雖然代表法實施辦法專門有一章關(guān)于代表與人民群眾聯(lián)系的內(nèi)容，但是，這部法規(guī)并未指出聯(lián)系群眾活動究竟包括哪些工作內(nèi)容。查閱各區(qū)人大常委會制定的工作制度，絕大部分都沒有作出詳細規(guī)定，僅有少數(shù)幾個區(qū)對代表聯(lián)系群眾的內(nèi)容進行了詳細規(guī)定。

四是對代表聯(lián)系群眾方式的規(guī)定差異較大。代表法實施辦法列舉了五種密切市人大代表與群眾之間聯(lián)系的方式，對于縣級（包括）以下人大代表則要求“通過參加統(tǒng)一組織的選民接待日、座談會、視察、專題調(diào)研等活動以及走訪選民等方式”保持同群眾的聯(lián)系。就各區(qū)的規(guī)定而言，對聯(lián)系方式的規(guī)定差異較大。昌平區(qū)規(guī)定“通過入戶走訪、選民接待站、電話、信函、代表聯(lián)系卡、民情信箱、網(wǎng)上信箱等切實有效的方式，加強與選民的聯(lián)系”，“代表根據(jù)自身實際，探索新的聯(lián)系方式”［11］；西城區(qū)規(guī)定代表可以采用“走訪選民；邀集選民座談；定時接待選民或應(yīng)選民要求接待選民；在選區(qū)內(nèi)各單位邀請聯(lián)系人；在選區(qū)內(nèi)適當(dāng)位置設(shè)置聯(lián)系箱；向選區(qū)內(nèi)各單位或選民印發(fā)代表所在單位、聯(lián)系電話”③。僅這兩個區(qū)的差異就很大，其它則可見一斑。

（五）對代表自主履職的制度建設(shè)不夠重視

2010年修改后的代表法規(guī)定：“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。”［12］根據(jù)這一規(guī)定，代表在閉會期間聯(lián)系群眾的活動，基本上是有組織的集體活動，代表個人自主開展活動的情況相對較少。因此，各地在代表聯(lián)系群眾制度的建設(shè)上，也主要是圍繞代表的集體活動進行，而對代表自主履職的制度規(guī)定相對較為薄弱，這不能不說是制度建設(shè)上的一個缺陷。這種狀況不利于調(diào)動代表自覺履行職責(zé)的積極性。其實，代表法規(guī)定以集體活動為主，但并沒有排除或者限制代表個人的自主履職。在兼職制條件下，規(guī)范、支持和鼓勵代表個人自主開展聯(lián)系群眾活動，有利于代表更好地履行職責(zé)。

（六）少數(shù)制度規(guī)定的要求偏高

在代表聯(lián)系群眾制度的建設(shè)中，對代表聯(lián)系群眾提出適當(dāng)可行的要求是非常有必要的，但應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā)，既要考慮到代表兼職制的現(xiàn)實，又要考慮到代表的履職條件。如果提出的要求過高，大多數(shù)代表無法做到，不但會影響制度的權(quán)威性，而且會影響代表履職的積極性。例如，要求代表“力爭在第一時間知曉人民群眾的困難和呼聲，第一時間反映人民群眾的希望和要求，第一時間掌握人民群眾關(guān)心的難點、熱點問題及其成因和變化，第一時間向人民群眾反饋政府抓落實的意見和辦法”［4］。這些要求都是對的，但要求代表“力爭在第一時間”做到，難度非常大。

三、進一步完善代表聯(lián)系群眾制度的幾點建議

（一）進一步提高對完善和實施代表聯(lián)系群眾制度的認(rèn)識

思想是行為的先導(dǎo)，要進一步完善和實施代表聯(lián)系群眾制度，關(guān)鍵在提高認(rèn)識。對人大代表而言，只有思想認(rèn)識提高了，才能提高履職的積極性，積極主動地聯(lián)系群眾，履行好代表職責(zé)。對各級人大常委會和人大工作機構(gòu)而言，只有思想認(rèn)識提高了，才能有意識地進行實踐探索和制度創(chuàng)新，完善和實施代表聯(lián)系群眾制度，推動代表聯(lián)系群眾活動，做好代表聯(lián)系群眾的服務(wù)工作。

1.提高代表對聯(lián)系群眾重要性的認(rèn)識。對人大代表特別是新當(dāng)選的人大代表來說，提高其對聯(lián)系群眾的思想認(rèn)識特別重要。培訓(xùn)是提高思想認(rèn)識的有效途徑，因此，各級人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團應(yīng)當(dāng)重視和加強代表培訓(xùn)工作。通過培訓(xùn)，提高代表對人民代表大會制度和自身權(quán)利義務(wù)的認(rèn)識，使各級人大代表樹立“權(quán)為民所賦”和“權(quán)為民所用”的權(quán)力觀，從發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明和鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，深刻認(rèn)識密切聯(lián)系群眾的重大意義，增強聯(lián)系群眾的責(zé)任意識和使命感。

2.提高“一府兩院”對人大制度的認(rèn)識。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，“一府兩院”要擺正位置，端正認(rèn)識，認(rèn)真執(zhí)行人大的各項決定、決議，自覺接受人大監(jiān)督；要根據(jù)《中共中央轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見〉的通知》要求，加強同本級人大代表的聯(lián)系，通過各種形式聽取代表對有關(guān)工作的意見。在日常工作中，要主動為代表聯(lián)系群眾工作提供便利條件，積極回應(yīng)代表建議、批評和意見，提高代表議案建議的辦理質(zhì)量。

3.提高全黨乃至全社會對代表聯(lián)系群眾重要性的認(rèn)識。代表聯(lián)系群眾從某種意義上講就是黨群工作。而黨群工作又是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面，因此，全黨必須深刻認(rèn)識代表聯(lián)系群眾工作的極端重要性。人大代表是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，人民代表大會制度是實現(xiàn)黨的主張和人民意愿相統(tǒng)一的制度平臺。只有提高全黨乃至全社會的思想認(rèn)識，加強對代表聯(lián)系群眾工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，才能深入持久地推動代表聯(lián)系群眾工作，完善代表聯(lián)系群眾制度，推動人民代表大會制度與時俱進。

（二）完善代表聯(lián)系群眾的地方立法，增強代表聯(lián)系群眾制度的剛性和約束力

張德江委員長在第十二屆全國人大第四次會議的工作報告中指出：“制定完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見，推動健全代表聯(lián)系人民群眾的工作平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺，建立健全代表反映人民群眾意見和訴求的處理反饋機制，拓寬和暢通社情民意表達和反映渠道，發(fā)揮人大代表橋梁紐帶作用。”［13］建議市人大根據(jù)委員長講話精神，在總結(jié)全市在代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒其它省市的做法和經(jīng)驗，制定規(guī)范全市各級人大代表聯(lián)系群眾活動和工作的地方性法規(guī)，推動代表聯(lián)系群眾活動的深入展開。解決代表聯(lián)系群眾制度建設(shè)的不平衡、制度規(guī)范層次較多、部分單位制度建設(shè)相對滯后、制度內(nèi)容的差異較大等一系列制度建設(shè)中存在的問題。

（三）完善人大代表選舉制度，依法進行人大代表選舉

要從根本上解決部分人大代表脫離群眾的問題，就必須完善人大代表選舉制度，依法進行人大代表選舉。當(dāng)前，人大代表脫離群眾的現(xiàn)象較為普遍，其根源在于人大代表選舉制度不完善。蔡定劍曾指出：“關(guān)鍵的問題是……代表的政治命運必須讓它真正掌握在選民手里，讓政治責(zé)任、利益和命運三者驅(qū)動代表積極活動，聯(lián)系群眾，服從民意……改革完善人民代表聯(lián)系代表和聯(lián)系人民群眾的方法，根本上要從人民代表大會制度改革、特別是選舉制度的改革方面，建立起代表與人民的責(zé)任機制?！保?4］在完善選舉制度，依法推進選舉方面，目前可以采取以下幾項措施。

1.建立選舉登記制度和完善代表候選人提名制度。建立選舉登記制度，由有意參與競爭代表職位的公民向選舉機構(gòu)提出參選代表職位申請，由選舉機構(gòu)依法審查和決定是否予以登記，進而要求或者提倡選舉人在通過了選舉登記的人員中提名。民主選舉是選舉人和被選舉人兩個意愿的結(jié)合，選舉登記表達了公民的參選意愿，也就是愿意當(dāng)人大代表，而公民的參選意愿能否實現(xiàn)還要取決于選舉人的意愿，選舉人通過提名和投票表達自己是否同意當(dāng)代表。把沒有參選意愿的人選舉為人大代表，是對被選舉人意愿的不尊重。由于沒有參選意愿，一些人當(dāng)選為人大代表后，代表意識不強，履職積極性不高，聯(lián)系群眾不積極不主動，不參加代表集體活動，在人大會議上不提議案、建議、批評和意見。因此，要從根本上解決代表不聯(lián)系群眾問題，有必要改革現(xiàn)行提名制度，使選舉成為實現(xiàn)選舉人意愿和被選舉人意愿有機結(jié)合的重要途徑。

2.建立社會主義競選制度。競爭是社會政治生活的一種常態(tài)。在社會政治生活中，競爭無處不在，不是哪個階級和國家的專利，只是在不同的社會政治環(huán)境下，表現(xiàn)的方式和程度不同而已。民主選舉是社會主義民主政治的基礎(chǔ)和核心。民主選舉本身就意味著競爭，競選是選舉競爭的一種方式。建立社會主義競選制度，規(guī)范競選活動，讓人大代表在競選中產(chǎn)生，既可以調(diào)動公民參加人大代表選舉的積極性，又可以促使代表候選人主動聯(lián)系人民群眾，了解人民群眾的意見和要求，進而強化人大代表的履職意識，積極主動地聯(lián)系人民群眾。

3.逐步擴大直接選舉范圍。目前，我國人大代表直接選舉僅限于縣鄉(xiāng)人大代表，縣級以上各級人大代表都由間接選舉產(chǎn)生，也就是上一級人大代表由下一級人民代表大會（選舉單位）選舉產(chǎn)生。經(jīng)過幾十年的選舉實踐，在人大代表直接選舉上已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗。因此，可以考慮擴大直接選舉的范圍，在設(shè)區(qū)的市和州一級進行人大代表直接選舉的試點，在取得經(jīng)驗后，修改選舉法，全面推開。然后，在條件和時機成熟時，可考慮在省一級（省、自治區(qū)和直轄市）進行直接選舉試點，在取得經(jīng)驗后，再全面推開。最后實現(xiàn)全國人大代表的直接選舉。擴大直接選舉范圍，一方面擴大了公民直接參與國家政治生活的權(quán)利；另一方面有利于增強代表的代表意識，提高代表聯(lián)系選民的自覺性和主動性。

4.依法進行人大代表選舉，保護人民的選舉權(quán)利。政治生活的一個基本規(guī)律是誰授權(quán)對誰負(fù)責(zé)。人大代表選舉的過程，實質(zhì)上是人民授權(quán)的過程。選舉能否依法進行，直接關(guān)系到人民能否依法行使選舉權(quán)利，關(guān)系到政治權(quán)力的授予是否真實。如果選舉不能依法進行，投票選舉只是認(rèn)認(rèn)真真地走走形式，選舉人對人大代表當(dāng)選不起決定性作用，人大代表就會把注意力放在使他當(dāng)選的決定性因素上，而不是放在選舉人身上。這樣，人大代表聯(lián)系群眾的意識就會淡薄，就會缺乏聯(lián)系群眾的積極性和主動性。因此，要從根本上解決人大代表聯(lián)系群眾問題，除了完善人大代表選舉制度外，還要依法進行人大代表選舉，保障公民選舉權(quán)利。

（四）完善代表聯(lián)系群眾的工作機制

在完善代表聯(lián)系群眾的工作機制方面，目前可以采取以下措施。

1.完善代表走訪、調(diào)研和視察機制。一是在代表走訪、調(diào)研和視察活動中，既要做好組織安排和服務(wù)工作，又要充分尊重代表的主體地位。在走訪對象、調(diào)研主題和視察單位的選擇和確定中，要充分聽取代表的意見。在走訪、調(diào)研和視察中，充分發(fā)揮代表的作用，不能進行干預(yù)和過分引導(dǎo)。調(diào)研和視察意見，要根據(jù)代表意見整理，并將意見及時反饋給相關(guān)部門，要求相關(guān)部門在規(guī)定時間內(nèi)作出回應(yīng)。二是鼓勵代表依法開展自主履職活動。代表個人可以圍繞本行政區(qū)的重大事項或者人民群眾關(guān)心的問題，在不影響和干擾走訪、調(diào)研和視察對象工作的情況下，自主開展走訪、調(diào)研和視察活動，積極回應(yīng)代表在自主走訪、調(diào)研和視察活動中提出的建議、批評和意見。

2.完善選舉單位和人大代表的雙向聯(lián)系機制。一是制定人大常委會聯(lián)系本級人民代表大會選舉產(chǎn)生的上一級人大代表的辦法，完善選舉單位與人大代表聯(lián)系和溝通的機制，就上一級人大代表是否列席本級人民代表大會會議、是否參加本級人大常委會組織的代表視察調(diào)研活動等，提前進行聯(lián)系和溝通。及時向上一級人大代表反映人民群眾對不屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍的事項的意見和要求，通報各種政務(wù)信息，做好上級人大代表的履職服務(wù)工作。二是完善人大代表聯(lián)系選舉單位的工作機制，暢通人大代表聯(lián)系選舉單位的渠道，推動人大代表加強與選舉單位的聯(lián)系?？h級以上（不含縣級）各級人大常委會可以制定本級人大代表聯(lián)系選舉單位的辦法，對本級人大代表列席下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會的會議、參加下一級人大常委會組織的調(diào)研視察活動等提出明確要求，做好本級人大代表聯(lián)系選舉單位的服務(wù)保障工作。

（五）完善代表聯(lián)系群眾的保障機制

完善代表聯(lián)系群眾的保障機制，是推進代表聯(lián)系群眾的一項重要措施。在完善代表聯(lián)系群眾的保障機制方面，目前迫切需要做好以下幾方面的工作。

1.加強代表聯(lián)系群眾工作的組織建設(shè)。黨的“十八大”報告和十八屆三中全會《決定》中提出了建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)的要求。目前，各地各級人民代表大會其常務(wù)委員會在代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)設(shè)置和工作制度建設(shè)方面，情況不盡相同。北京、天津、福建等省（市）人大的代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)單列并直接由人大常委會管轄，其他省份的代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)則是在人大專門委員會或者人大常委會的工作委員會下面設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)處（室）。應(yīng)當(dāng)在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)設(shè)置、人員配備、職責(zé)任務(wù)和工作經(jīng)費等作出規(guī)定，充分發(fā)揮代表聯(lián)系機構(gòu)在服務(wù)代表聯(lián)系群眾中的作用。

2.加強代表聯(lián)系群眾工作平臺建設(shè)。在代表聯(lián)系群眾工作平臺建設(shè)上，各地進行了大量的探索，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加強代表聯(lián)系群眾的工作平臺建設(shè)。一是繼續(xù)加強“代表聯(lián)系群眾工作室”和“代表之家”建設(shè)，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確職責(zé)范圍，配備相應(yīng)的辦公設(shè)備和活動場所，便于代表開展活動。二是繼續(xù)加強代表小組建設(shè)。重點是探索組建不同形式的代表小組，即在尊重代表本人意愿的基礎(chǔ)上，依據(jù)代表的知識和職業(yè)特點，組建一些專業(yè)的代表小組，藉此充分發(fā)揮每位代表的專業(yè)特長。三是運用信息技術(shù)手段，創(chuàng)新代表聯(lián)系群眾的平臺。嘗試組建代表微信群、代表QQ群或開設(shè)代表博客或微博，便于代表與群眾之間的聯(lián)系與交流。

3.為代表聯(lián)系群眾工作提供必要的經(jīng)費保障。目前，由人大常委會統(tǒng)一組織的代表活動費用基本列入了財政預(yù)算，而小組的活動經(jīng)費由所在地的人大工作機構(gòu)列入財政預(yù)算，而代表自行開展的聯(lián)系群眾工作條件和工作經(jīng)費，有的由所在單位提供，有的由代表本人承擔(dān)，這在一定程度上影響了代表聯(lián)系群眾的積極性。建議人大常委會將代表個人開展活動的經(jīng)費列入同級財政預(yù)算，專款專用，用于補貼代表聯(lián)系群眾活動的交通、通訊、資料設(shè)備等項目的支出。

（六）完善代表履職的激勵監(jiān)督機制

完善代表履職的激勵監(jiān)督制度，加強選民對代表履職活動的激勵和監(jiān)督，既是強化代表意識，促進代表聯(lián)系群眾的重要措施，也是強化公民政治參與意識，調(diào)動公民政治參與積極性的重要措施。

1.建立和完善代表履職的登記和公開制度。代表職務(wù)是一種公職，代表的權(quán)力由人民授予。代表人民的利益和意志，為人民群眾說話辦事，是代表的職責(zé)所在。因此，代表的履職情況應(yīng)當(dāng)向人民群眾公開，讓人民群眾知曉，以便人民群眾進行監(jiān)督。近幾年來，一些地方對代表的履職情況進行登記和公開，取得了較好的效果，人大代表的代表意識明顯增強，代表聯(lián)系群眾活動日漸改善?？梢栽诳偨Y(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定和完善代表履職登記和公開制度，充分利用各種媒介，特別是互聯(lián)網(wǎng)平臺，對人大代表在會議期間審議發(fā)言情況和發(fā)言內(nèi)容，提出的議案、建議、批評和意見，對投票表決情況、閉會期間參加調(diào)研、視察和執(zhí)法檢查的情況，走訪選民的情況等，進行詳細登記、記錄和公開，以便人民群眾進行監(jiān)督。

2.完善代表述職評議制度。一是對代表述職的內(nèi)容、程序、方式、選民評議的要求和標(biāo)準(zhǔn)等，作出更加明確具體的規(guī)定，使代表述職評議活動有法可依、有章可循。二是建立優(yōu)秀代表評選制度。在代表述職評議的基礎(chǔ)上，由選民或者選舉單位評選出密切聯(lián)系群眾和選舉單位，忠實履行代表職責(zé)的優(yōu)秀代表。通過完善述職評議制度，建立優(yōu)秀代表評選制度，推進代表述職評議活動和優(yōu)秀代表評選活動，進而推動代表聯(lián)系群眾，擴大公民有序參與。

3.完善代表建議、批評和意見辦理制度。積極回應(yīng)代表建議、批評和意見，可以提高代表履職的積極性，強化代表意識，促進代表聯(lián)系群眾。目前，關(guān)于代表建議、批評和意見辦理的制度規(guī)定，除少數(shù)地方制定了統(tǒng)一規(guī)定外，大多數(shù)地方由地方各級人大自己制定，制度規(guī)范的內(nèi)容也不盡相同，辦理工作及其效果也不一樣。因此，有必要在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善代表建議、批評和意見辦理制度，明確辦理的主體、要求和程序，公開辦理結(jié)果，通過完善制度，推動代表建議、批評和意見的辦理工作。

注釋：

①六項制度，即代表學(xué)習(xí)制度、代表活動制度、街工委聯(lián)系代表制度、代表集體視察制度、代表聯(lián)系選民制度和人大代表接受監(jiān)督制度；五簿，即群眾來信來訪登記簿、人大代表建議落實登記簿、人大代表視察登記簿、人大街工委會議記錄簿和人大街工委學(xué)習(xí)記錄簿。一冊，即人大代表花名冊。

②參見《北京市平谷區(qū)人大常委會關(guān)于加強和改進人大代表工作的意見》，載《北京市平谷區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會工作文件匯編》第60頁，2015年10月編印。

③參見《北京市西城區(qū)人大代表聯(lián)系選民制度（試行）》，載《北京市西城區(qū)人大常委會制度規(guī)范匯編》（內(nèi)部資料）第60頁，1999年編印。

[1]中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法[EB/OL].[2015-08-30].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945575.htm.

[2]李愛民.不當(dāng)“五種代表”爭做“五個表率”[EB/OL].[2015-07-30]. http://www.tnrd.gov.cn/html/gzdt/15/07/992.html.

[3]北京市東城區(qū)人大代表聯(lián)組、小組活動辦法[EB/OL].[2007-12-02]. http://renda.bjdch.gov.cn/n4279063/n4279138/n4279756/4307354. html.

[4]北京市朝陽區(qū)人大常委會代表聯(lián)系選民辦法（試行）[EB/OL].[2005-04-28]. http://chyrd.bjchy.gov.cn/gkgg/gzzd/ff80808122151b2301224994577002d8. html.

[5]關(guān)于區(qū)人大代表執(zhí)行職務(wù)的辦法 [EB/OL].[2007-07-15].http://rd.bjhr. gov.cn/publish/hrqw/101333/2014/07/15/20140715105623406557001/ index.html.

[6]北京市石景山區(qū)人大常委會關(guān)于人大代表密切聯(lián)系選民的暫行辦法[EB/OL].[2006-08-12].http://renda.bjsjs.gov.cn/material/ 8a8481cb18e996f60118e9aa789b0004.html.

[7]關(guān)于加強區(qū)人大代表與人民群眾聯(lián)系的若干意見（試行）[EB/OL]. [2011-09-26].http://rd.bjfsh.gov.cn/sy/gzgz/201105/t20110512_66103. htm.

[8]縣人大常委會召開2014年“縣級人大代表聯(lián)系選民月”活動部署會[EB/OL].[2014-04-24].http://www.bjmy.gov.cn/dynamic/miyunnews/ 8a317b3b458cb89001459164c0770019.html.

[9]北京市豐臺區(qū)人大常委會關(guān)于加強區(qū)人大代表與選民聯(lián)系的辦法（試行）[EB/OL].[2006-03-22].http://renda.bjft.gov.cn/fengtai/ html/rd/col63/2010-01/20/20100120105149937468636_1.html.

[10]北京市通州區(qū)人民代表大會代表小組工作試行辦法[EB/OL]. [2009-05-21].http://www.bjtzhrd.gov.cn:8181/tzpc/web/general_situation/ institution_content.jsp?tag=&id=225.

[11]北京市昌平區(qū)人大常委會關(guān)于加強區(qū)人大代表與選民聯(lián)系的意見 [EB/OL].[2012-01-30].http://www.bjchp.gov.cn/rd/tabid/538/InfoID/ 146942/frtid/433/Default.aspx.

[12]中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法[EB/OL].[2010-10-28].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/ 2010-10/28/content_1602428.htm.

[13]全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告（摘要）[EB/OL].[2016-03-10].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016 -03/10/content_1975232.htm.

[14]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京：法律出版社，2003：474.

（責(zé)任編輯：張群喜）

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1674-9014（2016）04-0032-09

2016-04-29

北京市人民代表大會制度理論研究會2015年度重點項目“北京市完善人大代表聯(lián)系群眾制度的實踐探索與理論思考”。

袁達毅，男，湖北通山人，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部教授，研究方向為政治學(xué)理論和當(dāng)代中國政治。